政府购买校园足球服务“三元主体”协同供给机制研究

龚洪波，王 惠

（1. 武汉工程大学邮电与信息工程学院，湖北 武汉 430079；2. 湖北第二师范学院体育学院，湖北 武汉 430205）

2009年以来，校园足球在宏观政策高位推动下取得快速发展，截至2019年，全国认定的校园足球特色学校24 126所、改革试验区38个、试点县（区）135个、“满天星”训练营47个、招收高水平足球队高校181所，近2 000万在校生每周开设1节足球课、组织课余训练和校内联赛。伴随着校园足球的“规模化”扩张，统一性供给不足以满足现阶段“提质增效”“内涵发展”的校园足球发展驱动，资金、场地、人才等行政资源难以支撑庞大的校园足球规模，严格的政府考核与有限的地方财政能力催生“功利化”“形式化”“仪式化”等校园足球异化现象。新时期、新发展阶段，如何转变政府职能、激发市场活力、盘活库存资源、优化资源配置，以提高供给质量和效率，满足不断变化的多元化、层次化需求成为政府探求校园足球多元协同供给机制的内在动力。

政府购买公共服务是我国全面深化改革、推进政府治理体系和治理能力现代化、优化公共服务供给机制的重要路径选择。随着我国政府购买公共服务在各个领域的践行，政府购买校园足球服务已成为撬动青少年校园足球工作开展的一个新支点。目前，教育部与意大利GSL全球巨星传奇俱乐部通过政府购买的方式签订《中国青少年校园足球发展项目》；武汉市将竞赛与培训工作以政府购买社会服务的形式委托至武汉市足球协会；上海市政府出资委托上海市校园足球联盟组织并实施“四横”“四纵”的校园足球竞赛；上海市体育局出资购买上海根宝足球基地等10家单位提供的场地、师资、训练、竞赛等多元化服务，基本形成了以政府为主导、多元主体参与的政府购买校园足球服务供给体系，校园足球供给服务的选择性和可达性得到了提高。然而，我国校园足球发端于行政主导的高位政策推动，具有明显的行政行为特点，政府购买校园足球服务广泛存在“供给主导”型政府购买模式，仍然面临着供给方式单一、市场动力不足、供需匹配失衡等现实问题，造成各参与主体相互协同力量不足、协同供给受到抑制、主体间运行机制不畅，难以发挥参与主体间的协同效应，降低了校园足球的供给效率和质量。基于此，本文以政府购买校园足球服务“三元主体”结构框架为研究出发点，厘清并重构政府购买校园足球服务“三元主体”协同关系，构建“三元主体”协同供给机制，以期为推进我国校园足球高质量发展提供参考。

1 政府购买校园足球服务“三元主体”结构

遵循公共服务“供给”与“生产”相分离原则，政府购买校园足球服务有效分解了传统政府出资者、生产者、监督者合一的多重混合职能和角色，校园足球服务由行政性生产的“产品”属性转变为由政府主导的市场性生产的“商品”属性，形成以“契约”为维系纽带的商品交换关系，重塑校园足球服务多重供给主体。依据政府购买公共服务的供给、生产和消费3个基本环节，按照不同的角色属性将政府购买校园足球服务分解为购买主体、承接主体和使用主体，与之对应的政府、社会力量、受益对象作为三大作用主体的现实载体，共同构成了政府购买校园足球服务的“三元主体”结构框架。受益对象作为校园足球的使用主体，其范围包括学生、教师、教练员以及校园足球工作从业者等。

2 政府购买校园足球服务“三元主体”协同供给内在逻辑

21世纪，我国公共服务面临供需矛盾持续扩大和供给方式转型的双重压力，政府购买被视为政府转变职能的内在需求与有效形式，旨在寻求多元化服务供给方式，提高服务质量和效率，推进社会多元合作的协同治理。我国校园足球在国家宏观政策高位推动下实现了“规模化”扩张，具有典型的“举国体制”色彩，供给方式单一、聚合能力薄弱、供需匹配失衡等问题制约了校园足球的高质量发展。因此，转变政府职能、培育市场动力、突出需求导向成为政府探求校园足球服务供给的内在逻辑，旨在通过政府购买引入社会力量革新供给方式、形成产业聚合效应、提升供给效率，推动校园足球的“三元主体”协同供给。

2.1 转变政府职能，革新供给方式

自2009年以来，国家、地方各级政府相继制定并颁布了系列文件，推动校园足球体系建设，促进校园足球持续发展。截至2019年，全国校园足球政策发布量782件，其中发布机关署名中央政府的有54件，发布机关署名地方政府的有728件，一方面，在国家宏观政策推动和地方政府决策响应的双向驱动下，自上而下的高位政策供给为校园足球“规模化”发展提供了强有力的制度支撑；另一方面，政府单一供给也催生了“政府依赖”、校园足球“异化”等现象，校园足球高质量发展背景下，校园足球发展再提升资源不足、动能欠缺。现阶段，我国校园足球进入横向总量增长、纵向程度加深的高质量发展时期，政府必须转变职能，革新供给方式，提高校园足球服务供给效率，既要发挥政府的主导作用，更要激发社会力量、受益对象的积极性，参与校园足球服务的供给，实现“三元主体”的有效互动与整合协同，构建多层次、全方位的校园足球供给体系，塑造高质量资源配置环境。

2.2 培育市场动力，形成聚合效应

从历史维度看，我国校园足球发展历程缘于政府力量，这种统包统揽促进了校园足球规模的快速扩张，但随着校园足球进入高质量发展时期，有限的地方财政难以支撑庞大的足球规模。因此，有必要通过培育多元市场主体，鼓励社会力量参与校园足球供给，形成校园足球产业的聚合效应来聚资源、添动力。然而，社会力量参与校园足球服务供给不但需要承担教学、训练、竞赛和科研等专项性服务，同时还面临着成本、收益等经济利益分配困境。（1）校园足球投资周期长、产出效率低，成本难以控制，风险性较大，如某集团2012年投巨资创办足球学校，通过自主资金和学生学费完全市场化经营，学生收费每年6万左右，即使在高收费的情况下平均每年恒大皇马足球学校也要亏损近1亿元，完全市场化致使企业成本难以控制，家庭难以支付和承担，资本撤离最终导致“市场失灵”；（2）政府统一供给的情况下，无论有形资产抑或无形资产都归国有，社会力量嵌入导致资产所有权属不清，社会力量面临的制度障碍致使其参与校园足球服务回应性差，不能按照商业逻辑运营，最终导致“政府失灵”；（3）社会力量自身建设不足，社会资源整合能力不够，不能很好地聚合餐饮、服装、器材等相关各行业资源，导致产业“聚合失效”。基于这一逻辑，通过政府购买校园足球服务，嵌入市场机制，以“契约”形式整合“三元主体”资源优势，政府通过政策推动社会资本、相关服务业、制造业参与校园足球供给，促进受益群体的培训、服装、器械等消费，拉动校园足球产业经济，形成产业聚合效应。这样既能降低政府成本支出，又能降低社会力量参与校园足球风险，取得经济效益，实现政府购买校园足球服务的乘数效应，缓解甚至消除上级政府设置的政治与经济“晋升锦标赛”压力。

2.3 突出需求导向，提升供给效率

校园足球的“规模化”扩张必然导致服务需求的不断增长和质量要求的不断提升，各种内生性和外生性动力驱使校园足球需求向着多样化、层次化、精细化方向发展。一方面，校园足球需求内容多样化，校园足球的高质量发展推动了使用主体对教学、训练、竞赛、场地、师资等需求的具体化；另一方面，校园足球需求层次化，我国已经建立“特色学校+试点县（区）+改革实验区+学校高水平运动队+满天星训练营”的“五位一体”校园足球体系，各体系之间及其内部需求不同，呈现层次化特征。校园足球的政府统一性供给必然产生耽于政府行政意志而忽视使用主体意见的供给决策，必然导致需求挖掘不深，供给内容难以匹配不同群体、不同水平校园足球受益对象需求的多元化和梯度递进趋势。因此，校园足球可通过政府购买替换 传统科层体系的命令与控制机制，摆脱一刀切、统一化及供给真空和过剩所衍生的供需失衡状态，建立自下而上的需求表达机制，提升受益对象的需求表达能力，突出需求导向，实现供给的精准供需匹配，提高整体供给效率和质量。

3 政府购买校园足球服务“三元主体”协同关系

协同供给表现各主体元素在供给系统整体运行发展过程中协调、合作及互动的性质，各主体的协同所形成的拉动效应推动供给系统整体发展，最终使各相关主体受益最大化。因此，在研究政府购买校园足球服务的“三元主体”协同供给图式时，必须首先厘清政府、社会力量、受益对象等“三元主体”间的相互关系及其各自的职责，促进“三元主体”的异质融合，最终实现政府购买校园足球服务高质量供给的“三元主体”协同推进。（图1）

图1 政府购买校园足球“三元主体”协同关系

3.1 政府-受益对象协同关系

政府购买校园足球服务的目的是为满足受益对象日益多样化、层次化需求，向受益对象供给优质、高效的校园足球服务。政府购买校园足球服务并未改变政府“供给者”角色，通过政府购买实现校园足球服务“供给者”与“生产者”相分离，政府从“直接生产”校园足球服务的“供给者”转变为“间接生产”校园足球服务的“供给者”。由此可见，政府购买校园足球服务的实质是政府提供校园服务与受益对象需求之间“供给-需求”的协同，是政府购买校园足球服务“三元主体”协同关系的核心。（1）政府通过沟通、协商机制，依据校园足球“一体化设计、一体化推进”工作方案，以“需求导向”针对受益对象的多样化、层次化需求制定购买计划，确定“买什么”，实现“精准化供需匹配”；（2）政府不直接生产校园足球服务，通过向社会力量购买服务供给受益对象使用；（3）受益对象体验政府购买的校园足球服务后向政府进行“回应体验”，以促进政府动态化、科学化监督和评价。

3.2 政府-社会力量协同关系

政府购买校园足球服务是政府把直接提供的校园足球服务交由社会力量生产和承接，并根据服务数量和质量向其支付费用，使校园足球服务由行政性生产的“产品”属性转变为由政府主导的市场性生产的“商品”属性。由此可见，政府-社会力量之间构成了“买-卖”关系，即政府通过购买社会力量生产的校园足球服务供给受益对象使用。换言之，也可以认为社会力量把根据政府购买计划生产的校园足球服务“卖”给政府并供给受益对象使用。政府-社会力量之间的“买-卖”协同关系是政府购买校园足球服务“三元主体”协同供给的关键。（1）作为政策供给者，政府从传统的直接“生产者”和“提供者”中抽离出来，将校园足球服务“生产”交由社会力量，为政府购买校园足球服务营造良好的政策环境、制度环境，如制定政府购买校园足球服务指导性目录及标准体系、建立规范化的购买流程和动态化的购买机制等；（2）作为服务购买者，评估甄别承接主体的主体资质，协商议价，以最小的成本达到各参与主体利益最大化，并通过一定的购买方式与社会力量以“契约”的形式达成“买-卖”关系；（3）作为秩序监管者，为政府购买校园足球服务立项、购买、实施、评价、反馈和改进等工作，建立过程化、动态化的监管。

3.3 社会力量-受益对象协同关系

政府向社会力量购买校园足球服务供给受益对象使用，购买主体与使用主体相分离，购买主体并不消费，而是供给受益对象消费并使用。政府购买校园足球服务过程中，社会力量和受益对象之间由于政府的职能联接，它们之间表现为“生产-使用”的关系。社会力量-受益对象的协同关系是政府购买校园足球协同供给的重点。（1）社会力量根据政府购买校园足球服务计划对受益对象进行调研，分析其内部需求状态，并能够生产出符合政府、受益对象需求的个性化“产品”；（2）在政府监督下向受益对象提供高质量的校园足球服务；（3）根据政府监督、评价以及受益对象的“回应体验”反馈，提升自身提供高质量校园足球服务能力。

4 政府购买校园足球服务“三元主体”协同供给机制

政府购买校园足球服务作为“政府失灵”和“市场失灵”的补偿机制，其实质是在政府、社会力量与校园足球服务受益对象之间架起一种以“契约”为联系纽带的“集体行为”关系状态，力图为寻求破解校园足球服务有效供给不足提供“良方”。针对校园足球资源配置不平衡、市场动力不足、供需匹配失衡等问题，嵌入政府购买校园足球服务，以校园足球服务受益对象多样化、层次化需求为逻辑起点，遵循校园足球服务受益对象需求的精 确表达与反馈—政府的精准识别与购买—社会力量的生产与服务的良性循环过程，通过目标协同、需求协同、制度协同、服务协同等供给机制的构建，实现政府、社会力量与校园足球服务受益对象等“三元主体”供给的深度协同，创新供给方式、增强产业聚合效应、提升供给质量和效率，推进校园足球内涵式高质量发展。（图2）

图2 政府购买校园足球服务“三元主体”协同供给机制

4.1 目标协同供给

目 标一致性是协同合作成为可能的前提条件，直接影响协同能否达成，以及有可能产生的协同效果。政府购买校园足球服务“三元主体”协同供给的广义目标是为学生、教师、教练员等受益对象提供专业化、多样化、层次化的校园足球服务。由于政府购买校园足球服务参与主体结构的混合性、利益诉求的复杂性以及权利 义务边界的不同，依据各参与主体的责、权、利以及各自的相对优势，以“契约”为联系纽带，政府通过精准识别校园足球服务受益对象需求和审查社会力量资格及能力，向社会力量转移自身职能，以获取专业化、高质量的校园足球服务供给；社会力量则通过承接政府职能按“契约”要求发挥专业优势实现服务的高质量生产，并为校园足球服务受益对象提供专业化、高效率、高质量服务。通过这一途径，政府购买校园足球服务“三元主体”形成以“契约”为联系纽带的政府、社会力量与校园足球服务受益对象之间的目标协同，实现政府购买校园足球服务的“三元主体”目标协同供给。

4.2 需求协同供给

政 府购买校园足球服务的本质是立足受益对象的差异化需求，优化校园足球资源，提供精准的供需匹配服务。我国校园足球发端于行政主导的高位推动，具有明显的行政行为特点，致使政府购买校园足球服务广泛存在“供给主导”型政府购买模式，缺乏源头性需求识别。这种“一刀切”的统一化校园足球服务供给，服务内容趋同，层次化供给缺失，导致校园足球服务供给“蜻蜓点水”，粗放型供给与受益对象需求匹配“失准”，难以满足不同群体、不同水平受益对象多元化和梯度递进的校园足球服务需求，造成供给结构失衡。因此，建立自下而上的需求导向、政府统筹的需求协同供给机制以实现校园足球服务的供需适配均衡。（1）建立需求表达机制，不同群体、不同水平校园足球服务受益对象多元化、层次化需求存在显著的差异性，通过建立完善的自下而上的需求表达机制，使校园足球服务数量、质量和结构能通过需求表达机制完整地向政府反映；（2）建立需求挖掘机制，以满足不同群体、不同水平的多元化、层次化需求为出发点，注意校园足球服务受益对象需求表达的搜集、分析，深入挖掘需求并对服务内容进行科学化评估，进行服务内容的个性化设计，动态化适应服务需求；（3）建立转介和流动机制，在不同群体、不同层次的校园足球服务受益对象与供给内容之间建立合理的转介和流动机制，实现服务内容序列的动态衔接，提升供给内容的“精准性”。

4.3 制度协同供给

当 前，我国校园足球进入规模与质量并进的新发展阶段，资金、场地、人才等行政资源难以支撑庞大的校园足球规模，严格的政府考核与有限的地方财政能力催生校园足球异化现象，发挥社会力量优势参与校园足球服务供给成为校园足球新发展阶段亟须 解决的问题。德国政府通过“天才培养计划”加强职业俱乐部、地方足协和学校的密切合作；日本足协利用《公益法人认定法》和《特定非营利活动促进法》的优惠税制，有效推进校园足球校外活动与企业之间的有机结合。我国通过政府向社会力量购买校园足球服务，发挥社会力量专业化优势，引入市场机制，创新供给方式、激活市场动力，提高校园足球服务供给质量和效率。然而，在“供给主导”型政府购买模式下，社会力量成为完成政府内部指标的被动行动者，“形式化”购买、社会力量购买服务的“政府依赖”现象依然存在，校园足球服务质量、无成本节约等问题，造成校园足球服务供给效率低下，政府购买校园足球服务出现目标偏离，出现政府购买“逆流”现象。造成这一现象的原因在于政府对“政府-市场”之间互动关系的治理机制滞后于实践的发展。基于此，通过建立政策供给机制、服务购买机制和服务监督机制实现政府-社会力量的制度协同供给。

作为政策供给者，政府职责在于为政府购买校园足球服务营造良好的政策环境和制度环境，创造政府购买校园足球服务的健康环境。宏观上，制定政府向社会力量购买校园足球实施办法以及制定政府购买校园足球服务指导性目录；中观上，各地政府在进行充分调研、规划的基础上，制定各地政府购买校园足球实施办法及指导性目录；微观上，建立健全动态的购买机制和规范化的购买流程，通过财税、体育消费等政策推动社会资本投入以及鼓励居民体育消费，形成产业聚合效应，降低政府成本，增加社会力量参与购买收益。

各地依据政府、社会力量实际以及受益对象多元化、层次化需求，统筹校园足球“一体化设计、一体化推进”工作方案，确定政府购买校园足球服务项目，并编制预算。制定严格的社会力量评估机制，甄别社会力量承接服务资质、能力。

制定严格的政府购买校园足球服务质量标准、技术标准，建立动过程化、动态化政府购买校园足球服务的项目立项、招标、签订、实施、评价、反馈以及改进等监管与控制机制，加强服务质量、财务监督以及绩效评价，引入第三方评价机制，防止利益输送、权力 寻租，保障目标协同的达成。

4.4 服务协同供给

受 益对象是政府购买校园足球服务的实际消费者、使用者，满足不同群体、不同水平受益对象多样化、层次化需求是政府购买校园足球服务的目标和归宿，而社会力量的主要任务则是通过承接政府职能，发挥其专业优势，为受益对象生产并提供高质量、高效率、供需匹配的校园足球服务，两者之间由于政府的职能联接建立政府购买校园足球服务的服务协同供给机制。（1）通过详细调研，准确了解受益对象个性化需求，保证生产-需求的精准匹配，提高服务的专业化程度，提升服务效率和质量；（2）通过提供高质量校园足球服务，培育稳定的消费环境和群体，拉动相关服务业、制造业，形成产业聚合效应，吸引社会资本投入，实现市场力量的协同供给；（3）改进服务质量，通过受益对象的“回应体验”，建立良好的反馈-改进机制，形成完善的内部治理结构，不断提升服务能力。

5 结 语

政 府 购买校园足球服务是提升校园足球供给数量、效率和质量的路径选择，是优化校园足球治理体系和治理能力的有效途径。政府购买校园足球服务转变传统单一的政府供给，以“契约”为联系纽带使占有不同资源、具有不同角色和责任行动主体相互交换达成集体行动，重构政府、社会力量与校园足球受益对象之间协同关系，并对“三元主体”提出新的要求。通过目标协同、需求协同、制度协同、服务协同等供给机制的构建，实现政府、社会力量与校园足球服务受益对象等“三元主体”供给的深度协同，为推进校园足球内涵式高质量发展提供机制保障。