推进省以下财政体制改革正当时

郑 涌

内容提要：省以下财政体制是政府间财政关系的重要组成部分，是中央与地方财政关系的延伸和最后一公里。党的十八大以来，我国中央与地方财政关系逐步理顺，但省以下财政体制改革相对滞后。近期国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20 号），进一步明确了下一步完善省以下财政体制的改革路径。考虑到此次省以下财政体制改革所涉财政资源规模更大，情况更加复杂，更具挑战性，作者建议在改革过程中，要加强财政资源统筹，遵循“先评估、后改革”的原则，规划好改革的时间表和路线图，通过对地方财政绩效管理工作的考核，确保改革目标如期完成。

党的十八大以来，我国中央与地方财政关系逐步理顺，中央与地方财政事权和支出责任划分改革向纵深推进，中央与地方收入划分适时调整，财政转移支付制度不断完善。省以下财政体制是政府间财政关系的重要组成部分，是中央与地方财政关系的延伸和最后一公里。近期国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20 号，以下简称《意见》）具有重要意义，省以下财政体制改革正当其时。

一、分税制以来省以下财政体制改革历程

一般来讲，政府间财政关系主要是指中央与地方财政关系，这里的“地方”是指省（自治区、直辖市、计划单列市，下同）及省以下各级地方政府的总和。按照统一领导、分级管理的原则，我国的省以下财政体制，是在国务院统一领导下，由各省、自治区、直辖市人民政府根据各地实际情况确定。1994 年分税制改革以来，中央与地方财政关系逐步完善，同时，财政部先后下发了一系列完善省以下财政体制的文件，指导各地区结合自身发展实际，积极探索创新、不断完善省以下财政体制，取得了积极成效。

（一）分税制后的首次调整

1994 年中央与地方实行分税制改革后，1996 年财政部印发《关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》（财地字〔1996〕24 号），要求各地将分税制体制落实到市、县级，尽量按税种收入划分，省级财政承担调节辖区内地区间财力差异的职责。

（二）所得税收入分享改革后的二次调整

2002 年实行中央与地方所得税收入分享改革后，国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》（国发〔2002〕26 号），要求各地结合所得税收入分享改革，完善所属市、县财政管理体制，健全省对下转移支付制度。

（三）缓解县乡财政困难的有力举措

按照党中央、国务院要求，中央财政在建立县级基本财力保障机制的同时，2005 年财政部印发《切实缓解县乡财政困难的意见》（财预〔2005〕5 号），提出各地要创新省对县、县对乡财政管理方式，探索“省直管县”“乡财县管”的要求，增强基层政府基本公共服务保障能力。

（四）推动省直管县改革

为理顺省以下政府间财政分配关系，推动市县政府加快职能转变，更好地提供公共服务，《财政部关于推进省直管县财政改革的意见》（财预〔2009〕78 号）提出，率先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入省直管县改革范围，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，着力简化财政级次，提高管理效率。

（五）近年来省以下财政体制改革不断深化

党的十八大以来，结合“营改增”改革，中央与地方增值税分享比例由75∶25 调整至50∶50；中央与地方财政事权和支出责任划分改革取得了积极进展，教育、科技、医疗卫生、生态环境、自然资源、公共文化、应急救援多个领域财政事权和支出责任划分改革方案出台，以往中央与地方财政事权和支出责任划分不够清晰的局面得到了明显改变。同时，上述调整也影响到省以下各级政府的财政关系，因此，中央相关改革措施出台时，也要求各省级人民政府参照中央做法，根据本地实际情况，组织推动本地区省以下财政体制改革工作。

二、分税制以来省以下财政运行分析

分税制以来，随着各级地方政府财政实力的增强和省以下财政体制不断完善，地方财政运行也出现了新中国成立以来的最好局面。但随着经济社会发展和客观情况的变化，地方财政也面临新的困难和挑战。

（一）地方一般公共预算收入级次结构变化

从纵向看，1994-2002 年我国省级一般公共预算收入占地方一般预算收入的比重从17.1%上升到26%，此后6 年这一比重基本保持稳定，这表明2002 年所得税收入分享改革后，省级政府也比照中央财政的做法，提高所得税收入分享比例，集中的收入大都用于对市县的一般性转移支付，旨在缓解县乡财政困难，缩小省以下地区间财力差距。2009 年开始省级一般预算收入占比逐步下降，2019 年降至20.9%，省级调控能力有所减弱。地市级一般公共预算收入占比从1994 年的41%降至2019 年的32.7%，而且近10 年来基本保持在32%左右。1994-2002 年县级一般公共预算收入占比从41.8%下降到37.9%，此后逐步上升，2019 年增至46.9%，财力与事权的匹配度明显提升（见图1）。

图1 1994-2019 年地方一般公共预算收入分级比重变化

（二）地方一般公共预算支出级次结构变化

从纵向看，1994-2001 年省级一般公共预算支出占地方公共预算支出的比重从24.4%上升至29.8%，2002 年以来这一比重呈下降趋势，2019 年降至16.1%。1994-2019 年地市级一般公共预算支出占比从32.2%下降至28.8%，县级一般公共预算支出占比从1994 年的43.3%提高至2019 年的55.2%，说明随着各类民生政策的出台，地方财政支出逐步向基层下沉（见图2）。

图2 1994-2019 年地方一般公共预算支出分级比重变化

（三）地方财政资源分配格局发生较大变化

除一般公共预算收支外，近10 多年来地方财政资源分配格局发生了较大变化，在省以下财政体制调整中未予以充分考虑，具体表现在以下几方面：

一是政府性基金预算。2021 年全国政府性基金预算收入98023.71 亿元，其中，中央级4087.71亿元，地方级93936 亿元，占比分别为4.2%和95.8%；全国政府性基金预算支出113661.01 亿元，其中，中央本级3201.01 亿元，地方级110460 亿元，占比分别为2.8%和97.2%。政府性基金预算中的国有土地出让收入规模较大，且分布不均衡，主要集中于东部和中西部经济较为发达地区，市县级政府占比较高。

二是地方政府债务。2021 年地方政府债务余额37.65 万亿元，其中，一般债务余额限额15.83万亿元、专项债务余额限额21.82 亿元。从纵向分布看，地方政府债务90%以上集中在市县两级政府。按照相关规定，省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。

三是社会保险基金。2021 年全国社会保险基金预算收入94734.74 亿元，其中，中央级1317.75亿元，地方级93416.99 亿元，分别占全国社会保险基金预算收入的1.4%和98.6%。全国社会保险基金预算支出87876.29 亿元，其中，中央级1308.47 亿元，地方级86567.82 亿元，占比分别为1.5%和98.5%。目前企业职工基本养老保险基金已经全部实现省级统收统支，自2022 年1 月1 日起启动实施全国统筹，地方上缴中央部分全部用于再分配补助地方，重点支持基金收支缺口较大的省份。全国有6 个地方职工基本医疗保险基金和居民医保基金实现省级统筹，其他大部分地方仍由地市级统筹。

（四）当前地方财政运行面临的困难和挑战

党的十八大以来，虽然中央与地方政府权责清晰、财力协调、区域均衡的财政关系已经逐步形成，但一些地区省以下财政体制改革相对滞后，改革措施没有及时跟进，一些省与市县财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范、有的转移支付定位不清、一些地方“三保”压力较大、基本公共服务均等化程度有待提升。与此同时，当前我国经济社会处于新发展阶段，减税降费力度加大，地方债还本付息高峰期即将到来，再加上疫情影响叠加，当前基层政府特别是一些经济薄弱县区财政运行压力加大。此外，中央转移支付资金直达机制和预算管理一体化等技术革命，以及全面实施预算绩效管理改革等也对省以下财政体制提出了新的要求，亟需通过体制机制创新加以推进。

三、进一步推进省以下财政体制改革的建议

按照“十四五”规划中关于“健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”的决策部署，《意见》明确要求要建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制，促进加快建设全国统一大市场，推进基本公共服务均等化，推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障。下一步完善省以下财政体制改革建议从以下方向发力。

（一）适度增强省级调控能力，从机制上提升基层保障能力

一是坚持以税种属性作为省以下收入划分的基本依据。《意见》要求，在不扭曲市场的前提下，将税基流动性强、分布不均、波动较大的收入作为省级收入或由省级分享较高比例；省级适度分享资源税收入；金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配；基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力。

二是坚持以事权属性作为省以下财政事权和支出责任划分的基本依据。遵循基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等原则，对需要跨区域统筹协调或外部性较强的事务，适度强化省级责任，更好发挥省级在全域统筹、跨区协调、综合调控、统一管理等方面的作用。

三是推进省以下基本公共服务均等化。基层强则国家强，基层安则天下安。《意见》提出，围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，调整省以下转移支付结构，优化横向、纵向财力格局，推动财力下沉，增强基层公共服务保障能力，推动落实中央重大决策部署。同时强调，省级因规范财政体制集中的收入增量，原则上主要用于对下级特别是县级的一般性转移支付，以财力的形式加大对基层县区，以及困难地区、欠发达地区的倾斜支持等，确保基层“三保”不出任何问题。

（二）更加规范和公平，促进全国统一大市场的形成

一是强调省以下收支划分更加规范。省内同一税费收入在省与市、省与省直管县、市与所辖区、市与所辖县之间的归属和分享比例原则上应逐步统一；各级政府转移支付比例一致，提高基本公共服务均等化水平。

二是实行“人、财、地”挂钩机制。贯彻落实《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》要求，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。

三是逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。这也是从财政体制角度落实加快建设全国统一大市场的具体举措，有利于清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，有利于抑制地方由于招商引资政策造成的恶性竞争，维护公平有序竞争的市场环境。

（三）适时开展绩效评估，增强财政体制的适应性和有效性

一是探索建立省以下区域间均衡度评估机制，定期开展评估，评估结果作为适时稳步调整省以下财政体制的依据。

二是严格各类转移支付设立条件和决策程序，健全转移支付定期评估和退出机制。转移支付资金分配应与下级政府提供基本公共服务的成本相衔接，同时充分考虑下级政府努力程度，强化绩效管理，适度体现激励约束。

三是加强资金绩效管理和监督，探索建立以共同财政事权转移支付和专项转移支付为重点的后评价制度，将绩效评价、后评价结果作为完善政策、安排预算、改进管理的重要依据。

（四）省以下财政管理重点工作不容忽视

为规范和加强财政体制相关管理工作，《意见》对开发区财政管理体制、省直接管理县财政改革、县级“三保”保障机制、乡财县管、地方政府债务管理等涉及上下级政府间财政关系的工作提出了明确要求。特别强调要落实省级政府责任，健全地方政府债务限额分配机制。按属地原则和管理权限压实市县主体责任，切实降低市县偿债负担，加强开发区政府性债务管理，切实防范债务风险。

四、进一步完善省以下财政体制过程中需要重视的几个问题

省以下财政体制调整是一场专业性、系统性很强的基础性改革，涉及面广，环环相扣，容易触碰既得利益。目前省以下财政体制已经进入了攻坚阶段，此次改革所涉财政资源规模更大，情况更加复杂，更具挑战性，也需要付出更大的努力。为更好贯彻党中央、国务院决策部署，改革过程中宜重视以下几个问题：

（一）关于加强财政资源统筹的问题

考虑到省以下财政体制改革的艰巨性，财政部门应加强宣传培训，促进地区间沟通交流。地方各级政府要统一思想、提高政治站位，加强财政资源、资金、资产统筹，综合考虑“四本预算”，特别是要将政府性基金、地方债务管理、社会保险基金纳入省级以下财政体制规范范畴，构建科学高效的省以下财力格局。

（二）关于“先评估、后改革”的问题

大部分省份省以下财政体制都是多年来层层叠加形成的，在此次改革前，有必要全面系统评估现行省以下财政体制在新形势下的适应性和匹配度，查找问题，有针对性地提出进一步完善财政体制的改革方案。改革要坚持“能改尽改”，问题多的大改，问题少的小改，先立后破，稳步推进。

（三）关于规划好时间表和路线图的问题

各级地方政府完善省以下财政体制是落实“十四五”规划的重点工作任务，2022 年时间已经过半，时间紧、任务重，各地应对照《意见》要求，明确时间表和路线图，以时不我待的精神，积极推动改革目标如期完成。

（四）关于加强绩效考核力度的问题

省以下财政体制属于政府层面绩效管理范畴，2022 年财政部印发了《地方财政管理绩效考核办法》（财预〔2022〕15 号），其中，省以下财政体制改革是一项重要的考核内容。有关部门要利用好对地方财政绩效管理工作考核的指挥棒，督促各地方进一步理顺省以下政府间财政关系，同时还要与其他省区相协调，防止造成地区间不公平竞争和国家整体利益受损，促进全国统一大市场的形成。