论高效应急处突中的“分事逻辑”

李瑞昌

一、问题的提出

自2005年以来，在灾害链的思想主导下，“应急联动”和“综合协调”成为实务界和理论界关注的重要议题。突出“应急联动”和“综合协调”的原因是“分类管理”所致，即将突发事件分为“自然灾害类、事故灾难类、公共卫生类和社会安全类”，并由不同部门牵头负责。2021年公布的《中华人民共和国突发事件应对管理法(草案)》(简称《应对管理法》)在沿袭《中华人民共和国突发事件应对法》(简称《应对法》)将突发事件分为四类的基础上，增加了四级应急响应制度，从而落实了分级响应的原则。至此，建立了突发事件分类应对、分级预警和分级响应的制度，从而为合法地应对突发事件提供了法律依据。

然而，任何一场突发事件都可能是四类突发事件中的一类，但绝不是简单的“事务”。一场突发事件的应急响应等级越高，其中的事务内容越多、越复杂，所需要参与处置的部门也就越多。如何把这些事务分配到相关部门，一直是应急行政工作的重要任务。2005年到2018年，这些事务的分配主要由应急管理委员会及其应急办公室承担；只有发生重特大事件才由一级党委政府统筹安排。2018年党和国家机构改革，应急管理办公室合并到应急管理部门之后，哪个机构承担这项分配工作呢？理论界有各种各样的讨论和观点，一些地方政府也确实做了一些探索，如湖北省成立了应急管理委员会。但是，即使成立了应急管理委员会等类似非常设的议事机构，它的日常办公机构设置在何处，仍旧缺乏统一的规定。

高效应急处突是全力推进应急管理体系和能力现代化的应有之义。所谓高效，即指高效率、高效益和高效力，高效应急处突即以相对较小的时间成本、经济成本及社会成本妥善、有效地完成处置突发事件。高效应急处突离不开信息与通信技术广泛和深度的应用。随着应急管理体系和能力的信息化和数字化建设进程加快，突发事件的上报、分流、分发和下令的工作均在数字系统中进行。例如，突发事件接警平台有110、120、119和12345等，突发事件分发和下令平台有12345、110等。这些平台承担了针对不同类型突发事件的接警、出令等职责。城市运行中心的技术平台(简称“城运平台”)或 “城市大脑”等平台的建立和运行，为线上分发突发事件信息和下达处置命令提供了技术平台。技术平台参与到突发事件处置过程中的“分事”工作，正在试图弥补应急管理办公室合并后留下的空白，从而承担起“综合协调”的重任。但是，就目前实际运作而言，城市运行管理中心(简称“城运中心”)因组织建制的问题，难以承担起此重任。城运中心更多担负起了长期被忽略的一项任务——分事，即将应对突发事件的相关工作分配给责任机关。“分事”实际上是政府(或者组织)应对突发事件初始阶段的基础工作，也是处置应急事务(简称“处事”)的组成部分，“分事”的速度、准确度和详尽度直接影响应急处突的效能。

伴随着信息和通信技术迭代升级和深度开发，应急管理活动逐步转向信息化路径，政府指望借助技术应用开发提升应急处突的效能，并延展出数字应急。信息化主要是服务管理者，而数字化则侧重于服务顾客(如客户、公民等)。从信息化到数字化发展不仅表现为信息和通信技术迭代升级，而且引发了应急体系重组、应急流程重塑和应急能力变革。那么，数字应急是如何通过“分事逻辑”来提高应急处突效能的？换句话说，不断升级迭代的信息和通信技术如何持续改进“分事水平”从而提高应急处突的效能？这个问题仍然未得到理论上的详尽解释。

二、文献综述

现有研究站在组织的角度讨论了突发事件应对过程中“分事”的方式方法，总体上，有三类观点。

一是资源分事论。此类研究强调，应急资源与应急事务的匹配度是影响应急处突效能的决定性因素。应急处突的工作范围不断拓宽，内容更为庞杂，以需求为导向的有效整合和优化配置应急资源，是实现敏捷响应的关键环节[1]。此处的资源在狭义层面是指处置突发事件时所需的各种物资保障，广义层面则不仅包含预防、响应、救援等各应急环节所需的物资，还包含人力资源、技术资源、信息资源和特殊资源。常态下，应急资源是按照部门的职能配置的，因此，资源分事论也被称之为职能分事论，即有职能和资源才能承担相应的突发事件处置。然而，在不同应急处突的情境下，应急资源与应急事务并不能完全匹配，因为应急资源结构需求有时效性、完备性、平展性、共享性、季节性和周期性，而应急事务则具有突发性、不可预测性、多边性和时空性；二者并不完全契合。这也是经常根据应急事务特点而调配应急资源的原因所在。

二是权威分事论。权威分事论的前提是一般性的行政权力不足以应对突发事件的处置，必须将应急处突的权力授予紧急状态下的特定主体[2]，由权威主体将相关工作分配下去，从而提升突发事件处置效率，尤其对基层应急而言，授其权可避免诸多应急处突之事流转至常规科层处置流程之中。有的研究探讨了应急状态下的部门授权，即将应急指挥权、协调和监督的权力授予应急基础比较好的部门，以此作为应急状态下的临时指挥中心，代表政府行使应急指挥权的模式。比如以授权公安机关的方式成立高层级应急指挥中心，行使先期处置职责。另一部分研究，则聚焦于将部分应急处突之事授权于一线处置人员，以扁平化的形式达到从突发事件发现到处置完毕的最短闭环。总之，在不变动既有组织结构的情况下，权威分事论可实现统一指挥、调度、处置，在一定程度上压缩应急组织的信息管理层级，及时建构有效的应急指挥系统和处置队伍。

三是流程分事论。相比于前两者主要关注组织中的静态要素，流程再造论则从组织应急处突的动态过程入手，考虑如何按照管理或处置流程进行“分事”才能实现高效能应急。受企业流程再造理论的影响，应急管理流程优化成为部分学者支持的效能提升路径。为此，在危机管理过程理论的基础上，提出如六阶段模型(避免、准备、确认、控制、解决和获利)、五阶段模型(预备、识别、控制损害、恢复和学习)、四阶段模型(征兆、发作、延续和痊愈)、4R模型(减缓、预备、反应和恢复)、三环理论(热圈、温圈和冷圈)、两车轮理论(安全与发展)等理论流程，以通过应急管理的流程梳理、优化与重塑，力图提升应急处突效能。

既有研究基于组织的视角讨论如何提升应急处突效能，且从资源与事务匹配、权威分事及流程分事等角度，为建构高效的应急行政组织体系提供可行方案。但随着突发事件的复杂程度加剧，以行政组织或系统为核心的应急处突方式无法避免由于数量、多样性和相异性导致的组织分工特质，制约了应急效能进一步提升。为此，研究开始转向信息化路径，探究信息技术平台如何提升应急处突效能的理论与实践议题[3]，基本已形成信息与通信技术以赋能方式提升应急管理效能的共识[4]；具体而言，组织利用信息高质量传递，减少上下及左右层级阻梗[5]，以及通过不同的信息形态持续提升应急协调平滑度[6]。但从技术本身来看，至少还存有两方面的研究空间：其一，技术更迭日益加快，广义的信息与通信技术已不仅仅是以往研究所关注的信号系统，而是兼具了自动化技术的人工智能的操控系统，远远超过单一的通信功能。其二，多数研究回答的是信息技术“能不能”的问题，但缺少“为什么能”这一前端环节的理论考察。为此，本研究拟站在信息与通信技术的发展视角而非静态组织角度，讨论数字应急系统运行中如何“分事”和为何“分事”，从而提升突发事件处置效能。

三、分析框架建构

高效处置一件事的逻辑起点在于“事”，但“事”并非实体客观的“事物”如此简单，更多蕴含了人的积极参与使得一件事变得相对复杂，包含事的本身及活动过程、结果和影响，即实体之间的动态关系[7]。从应急管理角度，应急之事可分为常态事与非常态事、简易事与复杂事、高频事与偶有事等，在管理流程上存在显著差别，某些事易发现、难研判、难决策、难处置，如历史遗留建筑安全隐患问题；某些事难发现、难研判、难决策却易处置，如疫情中流动人口管理问题。这意味着用同一标准、同一方式高效处置纷繁复杂的事是不太现实的。为此，首要的是对“一件事”进行分解，信息技术的不断革新是“分事逻辑”的前提。技术迭代引发人类数据保存方式的演进，从文件、书籍等纸张到硬盘再到网络服务器再到云储存，同样的数据可在不同服务器上快速流转、重复使用，不同数据可以互相整合、产生新效用。大大小小的“一件事”均可通过数据的采集、集成、加工、存储、传递、运算以及应用，清晰地呈现突发事件要素及图景，特别是通过数字孪生技术挖掘事的特性、规律和关系，极大地提高了突发事件的清晰性。这意味着，从对事的基本要素测量演进为对“事”的来龙去脉、前因后果等几乎全部要素的记录和计算，使得“事”可被细分。

基于“分事逻辑”，“事”被不断精细划分。从处置路径来看，总会经过管理路径或技术路径，抑或二者兼而有之。

第一，管理路径。主要强调以线下组织主体的管理方式，条线职能部门发现问题后，通常由经授权的一线基层人员凭借其专业知识、实践经验研判及决策后直接处置，形成事件处置闭环。同时，复杂性的突发事件以专业职能部门、部级联席会议、委员会或领导小组为枢纽，组织协调联动、联合指挥，决定处置方案并指派牵头和协同配合的部门及人员，形成组织处置合力。当然，随着事越来越精细，线下管理模式及机制也在创新及沉淀，分流之事需以新的管理方式予以高效处置，但部分事依旧以原有管理方式及形态处置。如此，管理不断叠加，线下管理水平整体趋升向好。

第二，技术路径。主要强调事件处置部分或全部经由线上的流程环节。随着信息技术的不断迭代升级，管理主体的能力随之进阶，一方面体现在问题发现的广度、深度、精度和速度上。这得益于大量传感器、物联网等神经元感知节点的全域部署，感知设备的广泛接入让事变得清晰、客观、可视，如此不仅可以实现事的早发现，还可以将事的来龙去脉、前因后果、逻辑关系以数据化、信息化方式呈现，实现线上精准发现，从而减少甚至替代人工发现。另一方面体现在技术迭代升级提升处置能力上，尤其是信息化结合自动化形成自动处置能力。在信息技术的数据精准、算法丰富、算力强化的支撑下，通过创新算法和模型或利用机器学习自主迭代训练并自动更新算法模型获得见解和知识。针对突发事件态势，技术平台可做出智能分析、预测和规划，及时修正模型并按自动化或人机交互等方式发布执行指令。由此，一部分“事”经由技术平台即可线上发现、线下处置或线上发现、线上自动处置。

因而，基于“分事逻辑”，“事”被重新解构，高效处置“一件事”变成了多部门通过技术迭代和管理叠加合作处理“多项事”。技术迭代更新与管理叠加也并非是分立而行的，正是信息技术的迭代支撑了管理的叠加形态。比如，网格化管理模式也在不断进阶，由最初以属地细分的地理网格进化为线下综合大网格、线上精细小网格，网格化管理形态随着技术迭代也在发生演变、叠加；再如，应急协调中技术演变促使信息传递方式的升级，促使协调依据与协调结构不断演进，形成“智调应急”并补充了传统的“议调应急”[8]。从线上线下看，技术迭代与管理叠加是和而不同，前者更多指代线上“分事”，后者则是线下“分事”处置。管理叠加后，线下联动线上，线下流程部分转移到线上，线上调度资源发出指令至线下处置，深化线上信息平台与线下管理流程融合贯通。

图1 分析框架

四、发展中的高效应急处突的“分事逻辑”

(一)信息与通讯技术下的“分事逻辑”

信息与通信技术要提升应急处突效能，其核心在于“分事逻辑”。但首要的问题是为何要“分事”，不“分事”难道无法实现高效处置“一件事”吗？如果突发事件总是符合既定的类型、结构及范畴，那实际上处置时并不需要技术不断迭代、管理持续叠加，因为随着对以往应急处突的经验总结与归纳，形成经验库、方案仓，在突发事件爆发时应急者总能迅速找出对应的处置方案，但前提是事的静态性、可穷尽性。然而，事与愿违。由于“事”处于行动、多变之中，尤其是工业革命之后“人工物”的世界出现，人类活动的影响正在不同程度地掺杂于突发事件中，事变得越来越复杂、繁多，城市发展成一个由众多事构成的复杂巨系统。如此，传统的静态匹配逻辑难以有效适配。于是，通过将事不断细分，以技术迭代和管理叠加持续调整应急处突方式，方能有效处置且高效处置突发事件，即以处事的方案变动性适应“事”的动态属性。与以往组织视角下的政府责任本位不同，“一件事”是基于公众视角。无论是政务服务的“一件事”，还是应急处置的“一件事”，高效处置强调的是将“一件事”背后涉及的“多件事”整合为公众视角的“一件事”。比如“医保一件事”，涉及人社、卫计、民政、财政、发改等多个部门，其目的是将职能部门办理的“单个事项”集成为企业和群众视角的“一件事”。再如，遭遇台风等自然灾害，对公众而言，防台防汛是“一件事”；但确保城市公共安全则需气象、水务、交通、城管等多部门、多层级、多区域的即时响应和密切协同，是名副其实的“多件事”。

其次，本文强调技术迭代与管理叠加并行，有两方面的现实考量。一方面，至少就当前的算法与算力而言，本身存有不可计算的局限性，尤其是复杂的人类社会、人类意识和精神就更加难以被计算[9]，因而无法在数字系统中模仿人脑对于复杂系统的认知和判断能力，这就需要在处理复杂管理问题时，叠加人工处置形态，增加组织处突或是授权特定人或组织处突，形成管理叠加。另一方面，技术逻辑在处置部分事时往往也存在逻辑低效。譬如，以技术逻辑要准确识别一只狗，需要对它输入成千上万张狗的照片，在对狗的照片进行特征归纳，并建立逻辑演绎模型的基础上，才能对一只狗进行有效的识别。而一个三岁的小孩子，只要看过几张狗的照片，就能轻易地从动物园众多动物中识别出狗。

(二)应急处突中“分事”的累进性

基于分析框架，驱动高效处置突发事件的“分事逻辑”并非单一由技术所主导的，而是通过组织管理叠加和技术迭代共同累积的，最终弥补组织分事的缺陷，实现高效处置一件突发事件(或应急效能)。信息技术发展经历语音技术(电话)、影像技术(图片)、数字技术(数字孪生体)和仿真技术(智能体)，尽管这些技术相互迭代，但是它们的功能却累积起来了。与此同时，从组织管理来看，因强调“精细化管理”而不断构建各种管理单元(如网格、安全单元)和建立新的组织(如网格站、工作站等)，也就产生了管理叠加的现象。因此，基于以上信息技术的发展，可依据技术迭代和管理叠加，描绘出应对突发事件过程中不断“分事”的四种实践形态，即职责分事、授权分事、孪生分事以及未来的智能分事，后者的处突形态均叠加了前者，呈现先后技术迭代与管理叠加的趋势(见图2)。

图2 应急处突中“分事逻辑”的演变过程

1.职责分事

在信息与通信技术发展的早期，信息技术对于“事”的划分并无作用，于是，政府形成以单灾种、分类管理的应急管理体系，主要以职责为依据进行部门分工、应急处置，自上而下建立了地震、水利、林业、气象、卫生、民政等专业性职能机构，负责各自职能范围内不同灾种的突发事件。突发事件往往以重要但模糊的形式传递，事件的信息要素充满不确定性和不充分性，使得此形态下“事”并未细分。突发事件以人力发现为主，由基层特定职能人员巡查发现，并上报至对应的上级职能部门，最后通过人工研判、决策，采取处置措施。这一过程主要依靠单一职能部门的专业化组织完成，但是遭遇跨部门、跨地区、跨行业的事件时，也通过以常设的跨部门协调机构和临时性应急指挥机构等枢纽组织联动完成。职责分事的前提是强调以正式权力为基础的强制式、命令式处置，由权威职能部门处置或组织间联动综合处置，在一定程度上保证了高效应对突发事件。在技术水平上，由于信息技术发展水平不高或应用有限，仅需用电话、电邮等通信技术，通过人工录入和人工整理的方式采集和传递信息。由于信息的内容模糊、传递滞后，难以完整传输实时信息，也无法客观呈现突发事件真实现场。因此，传统组织管理阶段的应急处置主要由现场指挥部根据现场情景进行处置组织结构调整和联动，从而实现高效处置突发事件。

2.授权分事

这一阶段，“事”开始被细分，不再局限为单一灾种，采取单元网格化的精细技术将事项置于地理网格中，每个网格都是为实现精细、敏捷管理而划分的基本管理单元，由网格员替代传统管理中固定的职能部门人员，置身特定责任网格内依据事务多少和自身能力进行处置。在处置过程中，相较于传统组织管理形态，网格化管理的实质是将上级政府的职能下沉和资源下沉，赋予网格员有限的紧急权力，使其承担减缓或消除突发事件的直接职责，同时微调常规的科层制组织形态，依旧叠加组织处突的方式。由此，突发事件经由网格化管理分流为两类：一类是网格员探寻到可直接处置的简易突发事件，由一线网格员发现问题、传递信息，争取事件处置先机，努力将风险事件控制在萌芽状态，这使得部分事件在一线授权网格员手中直接处置解决。二类是经授权的一线人员无法直接处置的复杂事件，或涉及多个职能部门，或难以研判或决策，需上报网格中心谋求组织决策或跨部门协同，以组织处突的方式联动决策。网格中心根据事件归属甄别立案、人工研判，重大突发事件联动相应部门集体决策后，判断出警部门、做出出警或流转信息的决策，再通过平台派单转至对应专业部门人员现场处置。在技术路径上，网格化管理形态信息技术的迭代体现在信息采集和问题发现端，网格将属地内的巡警、城管、治安等职能人员之间的联系、协作、支持等内容以制度的形式固定，形成以网格为载体的综合发现替代各自职能部门独立巡逻，以信息终端和网格人力精细信息发现、采集、定位并传送至城运平台，技术平台利用地理编码系统进行地址查询、地址匹配，基于此进行人工和联动决策派单，以快速定位以及将信息传输至线下。由此，授权处事形态叠加了传统组织处事模式，以网格化技术为基础分流为两类事，并授权一线直接处置或叠加传统组织结构联动的模式予以处置。

3.孪生分事

数字孪生技术的出现，为“事”的细分提供新的技术。数字孪生技术是信息化技术与自动化技术革新的结果，数字孪生体是数字孪生技术应用的载体，通过数字孪生体进一步细分事务。数字孪生技术不仅扩大了数据容量，同时还具备自主计算能力。前者可获取多维度、高颗粒度的事件信息；后者则将数据信息转换为知识、能力，更加细致和深入地刻画突发事件及其逻辑关系。此外，数字孪生技术迭代出更高级的自动化能力，具备信息化与自动化技术结合的人工智能。具体到孪生处突形态下，已经发生的事件通过历史、经验归集整理为数据仓、案例库，比对库中高频事项“一件事”处置清单，以数字孪生技术、机器学习快速复制资深数据库管理员的成熟经验，匹配成功后按照既定成熟方案进行人工处置。例如，实时还原基于路侧摄像头的真实交通数据流，自动识别交通事故，通过机器学习及时地以数字镜像显示警情类型、响应等级及周边资源概况，自动匹配到辖区调度应急资源，发送警情给出警人员。正在发生的“事”通过全通达、全接入的泛在高速、多网协同的智能网络进行数据即时传输，将多源异构数据集成、协同、计算，分析突发事件的空间场景，自动研判突发事件、自动启动决策预案，结合智能操作体系进行自动处置并反馈形成闭环。例如，在消防灭火救援实践中，接入防排烟子系统、视频监控子系统，实现对烟雾、有害气体及气体灭火信息等数据采集，实现实时秒级检测烟雾。在发现火情时，数字孪生体自动研判和自主决策，并给消防机器人发出指令，自动执行灭火救援工作，尤其在地形复杂、环境恶劣等场地作业时，运用消防机器人更能降低人员伤亡。综上所述，通过数字孪生可实现事件需求高效应答、资源全域调动及自动闭环处置。若基于孪生处突依旧未能处置突发事件，则将语义信息、事件信息、演进信息等多维数据信息汇总，以语义与空间数据进行时空聚合，为组织联动决策提供支撑，采取人工决策与授权一线处置的组织处突方式。

因此，孪生分事，在技术迭代层面，是以网格化技术迭代为技术基础，以数字孪生体为核心进行孪生处突。一方面，可重新设置应急处突的流程起点，无论是在职权分事还是在授权分事中，专业职能部门或者网格内综合队伍都扮演着感知端、发现端的角色，收集事件信息并进行研判和处置。但数字孪生技术具有更透彻、更精准的全域感知监测体系，以感知设备、感知网络和感知平台为基础形成一体化感知，以孪生技术换人力的替代效应，避免了以往“撒大网”式的人工排查。同时，将可见性从静态事件扩展到事件融合场景，可采集以往无法利用(不可用或者收集成本过高)的实时突发数据源。另一方面，可对突发事件实现受控的反向的远程控制，部分事件处置活动由线下转移至线上，再自动进行。以往技术的信息驱动必须考虑到人机协作以及人与信息系统协作的高维度不确定性，而由数字孪生技术建构的应急处置智能体可实施降维的策略，将其转换至机器与机器之间的协作，把传统的高精度仿真和人机协同等高标准降维到颗粒度更小的数据驱动模式；由此实现了“由虚入实”，使无人机、无人车、机器人等前端执行设备自动处置，从而达到扁平化的远程控制效果。同时，在线上进行预演与操控，将决策结果联动线下人员处置，并根据操控效果不断优化操控预案。此外，在孪生处事形态中，管理模式也在叠加，组织联动处突与网格授权处突依旧负责各自分流之事。上海结合数字孪生技术打造的“一网统管”是以城运中心为运作实体，但城运中心并非是一种取代而是叠加以往的架构与模式运行。一方面，部门化的组织体制并没有消失，应急处置很大程度上依然建立在专业分工基础之上，也保留授权网格员作为一线处置前端。另一方面，孪生处突形态结合前者，叠加其管理方式形成应急处突的多种形态，如依据区情以及建设重点以叠加方式成立不同形态的城运中心，有的区采用城运中心、大数据中心一体化运作方式，有的区将城运中心融入应急局从而加强突发事件统筹协调、平战结合[10]。

4.智能分事

从实践来看，孪生分事主要依靠人工技能和机器记忆对突发事件进行细分。但是，数字孪生体还未成为高级的人工智能体。一旦数字孪生体中人工智能技术迭代升级，形成智能化城市大脑(1)当前在城市治理与应急处突中建设的城市大脑，本质上还是单一领域的数字孪生体，是基于各职能部门已有业务系统进行建设的，以“业务大脑”的形态来呈现，侧重于解决城市某一领域的问题，如交通领域的城市大脑，即交通数字孪生体。换言之，现有实践中的“城市大脑”在某种程度上处于以数字孪生技术为核心建构的孪生处突形态。，智能化的数字孪生体或智能机器人就可以根据突发事件的全场景、全要素和全息映射的数据计算后自动分事，构造智能处突形态，从而实现高效应急处突。这也是未来理想的应急处突形态。此形态下，信息技术不断演进且融合集成，在数据集成、算法丰富、算力增能的推动下，实现系统赋能。此时的数据可映射整个区域乃至全球数据聚集，整个城市甚至整个社会将成为一个强关联系统。届时，“事”可被完全细分且穷尽，事件被传至作为复杂智能巨系统的城市大脑平台，应急处突之事将适配于多源多流的技术与管理等方式。如此，智能应急处突形态尽可能分事，且各类要素和资源的有效适配和聚合优化，形成高效应急处突。

在这一阶段，尽管可依托技术迭代自动发现、研判、决策及处置大部分突发事件，但仍需管理叠加才能穷尽诸多繁杂的突发事件。一方面，智能技术的发展或触及存有边界，智能技术根据逻辑规则提供各种问题可能的解决方法，采用穷举法来提供可能的答案；但对无法用规则清晰表达的隐形知识或领域，便意味着智能技术边界的形成；同时，随着算法模型爆炸式增长与复杂化态势，计算机难堪重负，所建构的巨大数据库为对付“语义障碍”，不断膨胀，人工智能运行效率下降[11]。另一方面，“人工物”增长导致突发事件的增长且无法估计与预判；动态运行中的部分事件难以计算与模拟，且难以类化人类行为的复杂性和多样性。总之，在自然界和城市治理中有广泛的不可计算的“事”，处置这些“事”必须依赖于以往的分事模式，采取职责分事、授权分事等方式反而更加高效。

(三)高效应急处突“分事逻辑”的要素

为实现高效应急处突，就必须细分突发事件应对工作。细致考察“分事”形态中的要素差异可以发现，通过孪生体乃至智能体分事可实现更高的应急效能。但是，它们的高效，并不完全是由迭代技术和管理改革所致，更是前几者形态叠加与优化的结果(见表1)。

第一，在分事逻辑上，职能是“分事”的共同基础。职责分事是以部门法定职责为逻辑分配工作，以组织联动方式整体性应对突发事件，应急事务并未细分而是粗分。授权分事则是职权部门授权网格中心处理应急事务，即依据网格单元技术，将“事”精细划分于网格中。孪生分事是通过数字孪生体内置的数据库和程序，将映射进来的应急事务分类，并分配给线下部门处理。数字孪生体是以大量传感器为核心的物联网以及泛在网实现多源异构事件数据集成，并借助算法丰富与算力强化将部分的“事”孪生于虚拟空间中，孪生后的“事”颗粒度更细、要素更齐全。在未来智能分事形态中，“事”被完全细分，各类要素于线上实现全域覆盖；与此同时，考虑不同突发事件的数据类型、信息颗粒度及决策需求度，形成应急决策者自主选择的孪生精度，于是，在不解构“事”的形态下即可将事智能划分，并匹配与之对应的应急处突方式。

第二，在技术迭代上，技术基础是支撑着“分事”的核心要素之一。支撑职责分事的信息与通信技术主要是电报、电邮等，且仅作为辅助技术核验、支持应急信息的传递。而后，得益于地理信息系统技术与网格计算技术的发展，网格技术出现了；其核心思想就在于“用户”提交需求的简洁性和网格响应需求的精细性，以网格技术将事精细划分到格内。如果说网格技术是“画”格，那孪生技术则更进一步，是“画”实体，将“事”及相关物、环境等实体要素实时映射，事件进入数字孪生生态系统可呈现完整的生命周期数据，以此构建事态发展、演变与优化的孪生事件。更为重要的是，孪生技术进一步迭代具备了初级自动化、智能化操控能力，能让事件的物理实体和数字孪生体达到真正的共生。在未来的智能处突形态中，随着数字孪生、云计算、人工智能等技术从单项技术向集成技术发展，单体智能向集体智能迭代，数据驱动向场景牵引拓展，可为应急处突的全流程智能化、自动化奠定技术基础。因此，相比于职责分事与授权分事，后两种分事形态是从以信号系统为核心的信息与通信技术迭代为以操作控制为核心的人工智能技术。孪生分事主要是以数据进行服务、融合、分析，但智能分事加入算法仓库、训练引擎，使之具备自动化处置能力。

第三，在管理叠加上，精细化管理是“分事”的主要目标。在传统的应急处突过程中，主要由各职能部门依据自身专业能力精细地处置应急事务。不同的专业性职能机构负责各自职能范围内的突发事件，仅有跨部门事件发生时，才会以组织结构联动的方式处置，且以线下管理为主。随之在授权处突形态中，采取网格化管理单元并授权于一线网格员，极大提升了其线下管理水平，也使得分属于不同职能的管理主体可在同一个“格”中协作，分属于不同组织的信息和资源也可以在同一个“格”里共享。在孪生分事形态中，职能部门应急处突职责和网格中协作方式都被映射到数字孪生体之中，然后通过对突发事件分级分类，全方位全要素解析，形成“职能部门+网格力量”等分工合作的处置方案，力图使事件处置更加精准、更加精细和更加高效。未来的智能处突中，线上线下将形成全面联动，以机器换人力，从线上智能化预警、系统性表征、全方位诊断到线下自动化处置，达到虚实融合、人机协同、智能互动，协助人类解决更多复杂性突发事件。

第四，在应急效能上，高效率、高效益和高效力是其共同的目的。职权处突形态主要依赖于组织权威形成结构联动提升应急处突效能；授权处突下一线处置人员得到授权，突发事件经人工发现后由一线人员依授权及时处置，处置效能大幅度提升；孪生处突中由于发现能力与处置能力均得到提升，可形成敏捷处置、快速响应以及持续协调，且不断地由人工化发现、处置走向自动化流程，实现敏捷效能；未来的智能处突形态是一种理想形态，可突破组织路径无法只保留一个部门以实现综合应急的困境，而将“事”不断细分，并以技术、属性、业务、机制各类要素和资源的有效适配和聚合优化，面向全灾种、全过程、全区域、全层级，形成应急处突的综合效能。

表1 应急处突中“分事”类型比较

(四)面临的挑战

信息与通信技术的迭代是高效应急处突的前提，持续释放了巨大的技术优势与潜力；但作为一项新兴事物，其发展仍面临着一些挑战。第一，“事”的数据尚未建成，信息与通信技术软硬件仍有短板，导致“分事”的基础不牢。技术平台要参与应急处突的“分事”行动，就必须要建立完善的“事”的数据库和 “担事责任”的数据库，否则，技术平台就成为有系统而无数据的空架子。而这两个数据库的建成取决于两个方面：一是依据应急处突的历史经验、其他国家的案例和情景设想梳理出“事”的完整数据，然后建立线上数据库。这需要政府有成熟的知识管理系统。二是线下参与应急处突的组织职责明确、力量配备齐全、资源配置丰富，能够承担得起处“事”的责任，从而使线下的组织接到线上分到的“事”后能够进行高效处理。这需要建强线下应急体系。然而，现实与理想仍有不少差距。

第二，物理世界的应急事务映射至数字虚拟空间，还存在融合困境。一方面，自动应急处置与作业的基础设施建设有待完善。当下部分应急事务已能够实现在线上自动发现、自动研判、自动决策，但多数应急事务处置还无法由机器人自动作业完成，其原因是缺乏对应的智能处置设施。大范围、高质量地推动新基建的发展，将为线上智能应急作业奠定基础。另一方面，各个主体的交互与协同方面还面临技术壁垒。虚拟实体通过各类传感器数据实现实时动态映射应急状态下的物理实体，并于虚拟空间中通过仿真验证管理控制效果，以及通过控制过程实现应急决策与执行。此种以沉浸式体验为特征的人机交互技术，尤其是在虚拟实体、物理实体和人的深度信息交互与协同支持上，还面临诸多技术壁垒。

第三，各类数字系统的格式不一，相互兼容性低，系统间协作存在多种挑战。线上“分事”联动线下“应对”需要在应急处突的发现、研判、决策与处置阶段进行大流量的数据交换。但目前而言，信息与通信技术还无法完全保证数据存储和传输的准确性、一致性和稳定性。具体来说，在数据兼容性方面，不同平台的数据语义、语法不统一，跨平台的模型难以交互；在系统开放度方面，不同应急领域的数据生态封闭严重，面向大应急系统的数据开放不足；在算法模型层面，数字孪生已分化和延伸出各式应用场景，且由不同的机理和决策模型建构而成，还缺乏对多元多维模型的配合与集成的工具和平台。此外，线上孪生信息与线下应急单位联动处置，是以网络信息流连接虚实空间及其互动的过程，伴随数字孪生技术与各主体网络的融合发展，势必将由封闭系统转向开放系统。这对网络系统的安全(即虚拟风险)和关键信息基础设施安全(即物理风险)提出了潜在的挑战。

五、结论

高效应急处突是应急管理过程的追求目标之一。已有的研究集中关注应急处突中的“综合协调”和“联动响应”，忽略了中国实践中“分事分工”的隐蔽议程。本文认为，实践中所言的“高效处置一件事”并不是只有“一项事务”要处理，而是有诸多事务要应对，且突发事件等级越高，应急响应级别越高，应急事务就越多，应对突发事件的活动就越复杂。这就是高效应急处突隐藏的“分事逻辑”。随着信息与通信技术从初级向高级不断迭代升级，应急处突中的“分事”工作已经从依靠组织承担逐步走向了由技术平台来承担，并逐渐形成了“职责分事”“授权分事”“孪生分事”和“智能分事”等线下线上多种形态。与此同时，线下的组织或部门通过从粗放管理到精细管理等叠加方式高效处置突发事件，持续提升应急效能。

简而言之，应急处突的“分事逻辑”，本质是明确应对部门的职责，实质是确保应急事务处置全覆盖，目标是高效处置一件事，目的是最大程度实现应急效能；而实现“分事逻辑”的两种基本方式是通过技术迭代升级不断提升“分事”和“处事”的信息化、数据化和智能化水平，以及通过管理叠加持续优化线下部门发现、研判、决策和处置突发事件的能力。总之，应急处突中“分事逻辑”和“综合协调”“应急联动”的“综合逻辑”，共同引导着高效应急处突。