城乡规划与土地利用规划的衔接策略

2022-08-12韩东辉

建筑与装饰 2022年15期

韩东辉

晟远工程设计集团有限公司山东烟台 264000

引言

随着我国当前社会经济的快速发展，城市化进程在一定程度上得到了加快。城市规划将随着城市自身的发展和内部运行状态的变化而实时调整、优化和升级。目前，随着城乡一体化进程的加快，土地规划管理和城市规划也在有序进行。从本质上讲，土地规划管理和城乡规划服务于城乡一体化，但同时也存在一些差异。虽然其最终目标是一致的，但为了推进城乡一体化的整体进程，从当前的经济发展来看，还要注意土地规划管理与城乡规划之间的内在协调关系，以进一步促进城乡经济的不断完善。

1 城乡规划概况

新时期城乡规划是一项综合性、战略性的工作。我们不仅要详细了解城乡发展规划和资源的合理配置，还要注意环境保护，促进城乡经济的可持续发展。城乡规划涉及广泛，包括政治、经济和文化方面。在加快城市化进程的环境下，良好的城乡规划可以在很大程度上推动城市化的整体进程。城乡规划的实施不仅扩大了城乡规模，而且在很大程度上改善了人们目前的生活环境。在改革发展的新时期，城乡规划需要与时俱进地优化升级。此外，随着我国现代社会经济发展水平的不断提高，人们的生活质量也有了很大提高。城市化的建设和发展过程也对城乡规划的发展提出了更高的要求[1]。

2 土地利用的规划工作分析

土地规划与管理面临的首要问题是如何进行土地规划与利用。规划在土地资源管理中尤为重要。如果计划做得好，可以提高管理的有效性。实际情况下的土地利用分区管理需要根据不同城市的发展速度和发展规划建设的基本情况，研究适合城市的合理修订方法。中国幅员辽阔，土地利用规划十分重要。它不仅需要处理海量的信息数据，而且处理过程极其烦琐，影响全身。在整个过程中，只要出现错误，就可能导致整个过程无法正常进行。空间规划数据库可以全面、综合地优化土地空间信息，为土地资源规划和管理带来技术创新。新土地管理法的颁布，促进了我国土地的信息化、科学化，提高了我国土地利用的规范化水平。在国民经济和社会信息化高度透明运行的今天，对土地管理规划提出了更加规范化的要求，以适应土地管理信息化的发展要求[2]。

3 城乡规划与土地利用规划衔接现状

3.1 研究重点不同

土地利用规划部门的工作内容主要是保证农业种植土地面积不被损害，基于生态可持续发展视角，对土地资源进行合理规划，确保所规划的土地满足基础设施、旅游等用地需求。土地利用规划体现出长远性、全局性特点，在对土地进行规划时，需着重考虑环境社会发展与环境保护之间的关系，实现二者协调、良性发展。城乡规划部门将内部土地资源统筹划分作为工作重点，对城市后续发展需求加以分析、预测，确保城市土地资源的合理分配。虽然两项规划工作均涉及城市土地资源规划，但城乡规划更倾向于城市未来建设与发展，而土地利用规划则是站在均衡发展角度展开土地资源划分工作。由此可见，城乡规划与土地利用规划部门的工作重点不同，因此在对土地资源进行分配与利用时，往往会出现较多的分歧，加深二者之间的矛盾。

3.2 城乡规划不统一，导致土地开发利用出现很多弊端

3.2.1 因两者的所有权和流转性不统一，前后两者分别属于国家和集体所有，城镇与农村建设用地出现差异，城镇用地可以在市场上流转但农村用地却恰恰相反。城镇和农村土地无法统一，出现了低效粗放的经营问题，如空心村和闲置地等，在这种弊端的影响下，两者间的土地利用收益有着天壤之别。

3.2.2 经济的快速发展是以资源的高消耗、生态环境的破坏为代价。所以在局部地区，土地和生态环境的恶化会影响到耕地和粮食安全。

3.3 审批权限不同

土地利用规划部门中的工作人员具有高级管理权限，可以对省市甚至是国家的土地资源进行规划，相较于土地利用规划部门而言，城乡规划部门在管理权限方面的等级略低，仅可在建设城市时，对市政工程施工期间占地面积进行规划。但现阶段一些城乡规划部门在执行规划作业时，常出现越权现象，不能做到土地资源的合理分配，在未告知相关部门的情况下，便擅自审批占地文件，致使过分占地问题越发严重，间接增大两个部门之间的矛盾[3]。

4 衔接城乡规划与土地利用规划的有效策略

4.1 规范土地征用秩序

要有效解决盲目征地问题，首先要规范征地秩序，提高征地的规范性和合理性。被征用的农民应当给予适当补偿。在估计农民损失时，工作人员还应考虑到土地征用对农民的间接影响，最大限度地安抚被征用土地的农民的不满；二是征地后，有关单位要科学设计征地方案（如图1），确保土地利用的科学性。最后，对于被征用土地的农民，应进行适当的思想教育，使他们认识到放弃土地并不意味着放弃农业，并采取必要措施促进农业多样化。

图1 BIM建筑模型与卫星地图相结合

4.2 兼顾国土开发布局两部分,不能占用生态用地

在进行生态文明建设的要求下，土地和环境两部分的规划衔接工作要满足两方面的需要，一方面是兼顾规划国土开发布局，另一方面是严格控制生态用地的占用，并且生态文明理念要落实到位。做好规划国土开发布局工作，最重要的是发挥主体功能协调好关系，使人口、资源和环境三者之间达到平衡。要把握好国土资源的开发，并对其结构进行调整，使每一种格局相互适应，如城市化和农业发展之间、生态安全之间等等。为了提高这方面的成绩，可以把生态文明建设放在首位，主要可通过建设先行示范区，进行合理的规划，国土开发形成布局，划定主体功能区，将全市国土划分成三类功能区，即重点、限制和禁止开发区进行分类管理，对于主体功能区在范围和功能上定位。同时要加大对生态用地的保护力度，保证基本农田和生态保护红线的衔接工作顺利进行，对处在生态保护红线范围内的用地要严格控制，不能占有。

4.3 创新管理理念，推动城市经济持续发展

以往城市在制定发展策略时，通常将城市的建设与整体规划作为发展重点，而未充分考虑城市建设过程中造成的环境污染、资源浪费等问题，当问题不断发酵后，才会采取治理手段，这一发展理念会产生不必要的成本浪费现象，甚至消耗大量的城市资源，不利于城市良性、稳定、持续发展。因此，相关人员在对城市进行规划推动城市经济发展时，需摒弃传统“先发展、后治理”的管理理念，用更为可行且科学的管理理念加以代替，将资源利用与环境保护联系在一起，树立起综合发展管理理念，落实土地资源规划分配工作，以此增强土地资源规划的可行性、科学性。开展该项工作时，土地利用规划部门应针对土地资源利用问题颁布明确规定，并要求城乡规划部门严格遵守，确保土地资源得到最有效的使用，促使土地资源利用率最大化，并将使用与开发量控制在合理的范围内，达到缓解土地资源缺乏现状的效果。而城乡规划部门应制定科学的管理操作规范，严格按照规范内容开展规划工作，以此规避土

地资源浪费的现象发生。优化管理观念，将城市经济发展与环境、资源保护加以合理协调，为城市持续发展提供保障[4]。

4.4 全面落实和完善用途管制制度

注重土地利用与规划：一是完善土地利用管理制度；二是规划土地空间，为自然提供更多的生态恢复空间。形成保护与环境保护统一格局，区域协调发展，进一步加强空间利用规律探索，完善不同生态环境空间，形成土地空间格局，使该格局在密度、优势和效益上适度互补、有序。

4.5 重视部门间的配合与沟通，确保法律、法规和标准的统一

通过分析目前使用的土地制度的内容，可以发现城乡规划部门与土地利用规划部门之间的沟通不够。对于一些容易处理的问题，我们只有通过相互沟通才能得到很好的解决方案。但由于两部门之间缺乏有效沟通，相关问题不可能在短时间内解决，甚至会引发双方矛盾。当矛盾日益突出，得不到及时解决，两个部门就会疏远，无法以更加客观的态度落实各项工作，导致规划工作中制定的规划方案严重脱节。为解决这一问题，规划部的上级管理人员应予以高度重视，加强两部门之间的关系，采取切实可行的办法，转变双方的工作思路，并就规划内容达成共识。在条件允许的情况下，可组织各部门人员到另一部门参观学习，了解其近期规划方向和方案，找出方案中存在的问题，结合实际，相互沟通协调解决，确保城乡规划和土地利用规划的可行性和有效性。此外，两个部门在进行规划工作时，均须遵循合理使用土地资源的原则。在这一时期，土地利用规划部门还需要综合考虑城乡规划的实际需要，并根据部门的现状和资源，尽可能地向城乡规划部门提供财政和制度支持。只有两个部门协调、沟通、运作，共同确定城市发展方向，并以此为目标逐步落实规划工作，才能加强城乡规划与土地利用规划的衔接与协调，在互动与进步中创建节能环保型社会，实现城市经济稳定发展[5]。

4.6 重视对先发展后治理不良行为的管理

土地利用规划部门需将可用的土地资源以合理的方式分配给非农业产业，但在分配过程中，应保证土地资源及生态环境不受破坏，并以节约用地、不占用耕地原则开展规划工作。此外，还需针对城乡规划工作，严格审核由该部门制订的土地使用权出让规划内容，以保证农业用地不被侵占。结合实际，监督城乡规划部门土地资源的利用情况，确保资源利用的有效性、合理性，实现土地利用率全面提升。城乡规划部门应做到遵纪守法，杜绝玩忽职守的不良现象，摒弃通过牺牲环境促进城市经济发展的规划理念，实现各项工作的协调进行[6]。