城市数字化转型视域下公共数据资源协同治理研究——以10个城市统计数据为分析对象

周林兴 谢林蓉

(上海大学文化遗产与信息管理学院，上海 200444)

2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年(2021—2025年)规划和2035年远景目标纲要》中提到“加快数字化发展 建设数字中国”，提出迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革[1]。2021年7月，国家网信办公布《数字中国发展报告(2020年)》，总结了“十三五”期间数字中国建设在质量效益、网络扶贫、数字战“疫”、数字化发展能力、数字经济和政府、数字社会和健康治理以及国际合作等方面所取得的成果[2]。另外，上海、北京等地方政府也正在加紧出台与城市数字化转型相关的政策，如上海发布的的《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，北京发布的的《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》等。这些文件都针对国家或社会不同机构组织及领域的公共数据资源提出建设目标、规划和指导意见，全面强调其协同治理意识和实施机制。可见，在时代发展形势和国家总体战略目标背景下，数字化转型建设步伐正日渐加快，强化公共数据协同治理的价值也将逐步凸显。因此探究协同治理的优化策略和细化框架，浇筑牢固的数据基石，必将助力全国性协同治理体系的形成，并推动数字化发展和数字中国建设，从容应对新一轮科技革命和产业变革带来的激烈竞争。

政府数据的生成主体为各级人民政府及其职能部门以及合法行政组织[3]，而公共数据资源是由政务部门和公共企事业单位在依法履职或生产活动中生成和管理，以一定形式记录、存储和传输的文字、图像、音频、视频等各类可机器读取的数据[4]。结合上述定义及研究需求，将公共数据资源概念扩展为国家机关、法律授权的公共管理和服务组织、公共企事业单位以及人民团体在依法履行公共职能的过程中收集和产生的各类数据。公共数据资源协同治理则是基于城市数字化转型的发展趋势和发展背景，以科学化、多元化和法治化为原则，对其组织内部和组织之间分别进行序化协调和宏观规划，优化互动环境，打破流通壁垒，从而加强主体和数据间的沟通、共享和流动。

1 文献回顾

目前国内外学者尚未对城市数字化转型视域下公共数据资源协同治理展开深入研究，相关成果主要集中于两个方面：

1)政府数据与政务服务数据协同治理。一方面，政府数据协同治理。数字化和现代化转型的重点在于政府数据的协同治理[5]，治理基础为数据主体和数据价值的多元性以及数据目标的一致性[6]。但还存在诸多困境，如政府对数据的规划能力不足、对区域和部门的协调失衡以及数据标准不同和信息孤岛现象等问题[7]。针对这些问题提出构建协同治理框架，平衡安全和发展、技术和体制以及各方主体之间的关系，并从规则体系与平台建设等方面做好数据治理，以及从应用层协调各主体以提升数据服务成效[8]；另一方面，政务服务数据协同治理。在协同框架的选择上，既可以遵循“结构—功能—机制”的逻辑[9]，又可以借助原则参与、共同动机和联合行动能力三项协作标准来建立[10]。当协同治理在主体、技术、数据、业务以及服务等多方面有了要素的扩展和成果的优化的同时[11]，数据协作成为需要侧重应对的公共问题[12]。

2)城市与区域公共数据协同治理。数据融合与智慧协同是现代市域数字化发展的新趋势[13]，其高度依赖于数据治理，以此带动市内各部门协作，并打通不同层级行政区划之间的业务管理流程[14]。国内外都已存在相关研究和实践设想，如我国长三角经济区以“分工协作，协同发展”为基本原则处理区域内各城市数据治理问题，助力打造现代化中坚行业产业[15]。黄河流域通过数据统一平台建设，实现信息全流域共享，以形成协同治理新格局[16]。北部湾区域将数据协同治理作为构建大数据信息共享模式的重点，整合不同来源的数据，完善区域环境建设的数据历史图谱[17]。韩国以环境数据协同作为着力点设计公共行政模式以改善大和河流域治理现状[18]。美国通过公共项目规划和实施数据的协作治理形成绩效评估指标，从而提高爱达荷州国家森林的管理效率[19]。

梳理文献发现，国内外学者对数字化转型时期城市现代化与产业发展已有所关注，但尚未聚焦于其背景下公共数据资源的协同治理，没有从城市数字化转型与公共数据资源协同治理相结合的角度进行深入探讨。本文从城市数字化转型及其对公共数据协同治理的价值内涵和深刻影响入手，探究其治理现状及整体性的策略，以期通过多元主体在共同处理公共数据过程中的相互关系协调，实现共同行动、耦合结构和资源共享，弥补政府、市场或社会等单一主体治理的局限性，从而推动城市数字化转型发展和公共数据资源协同治理成效。

2 城市数字化转型视域下公共数据资源协同治理的价值阐释

2.1 发展动力：打造城市数字化目标引擎

进入数字时代，基于数据、面向数据和经由数据的数字治理正在成为全球数字化转型的最强劲引擎[20]。在此背景下，强化公共数据资源的协同治理，加大对各产业要素数据的统筹整合与标准规划，可以在复杂的智能环境中建立起沟通协作、联合监督的防范体系，弥补传统网络安全防御漏洞，为数字化目标的实现提供可靠的安全动力。同时，以5G网络、大数据和人工智能为代表的技术运用能够有效地优化资源调度、传输和配置模型，疏通不同层级之间的数源交互和反馈，实现市域范围内复杂问题的协同改进，形成科学的技术动力。并且，通过对公共数据分布规律和流通机理进行分析，可以有效解决设备网格模型重建、数据配准与变换、数据立体展示等问题[21]，结合信息图谱创造融合资源空间，为城市数字化转型提供了数据动力。如武汉市启用武汉云建设项目，对政府管理、惠民服务、城市治理、产业创新、生态宜居等重点应用领域进行数据存储和智能计算，形成精准治理和协同联动中心，已吸引16个云上单位和120余个应用系统，共同致力于盘活数字资产，打造创新和服务的数字经济新模式，成为了城市数字化治理目标和经济数字化发展目标的重要创新引擎[22]。由此可知，从资源到技术再到空间的数据智能化协同能够为社会治理现代化提供向导，是城市数字化建设目标的强大发展动力。

2.2 数据基础：浇筑城市数字化转型根基

公共数据是城市数字经济发展的资源基础，其协同治理是城市数字化转型的重要根基。在城市数字化过程中，统一的公共数据目录体系与数据分类管理标准有利于提高管理效能，是其转型发展的必需依托。如上海市借助公共数据目录体系及其协同规划，推动建设用地规划许可、房屋信息、失信企业名单等数据向所在街道依规有序开放共享，以加强城市数字化转型过程中的公共数据赋能基层治理[23]。除此之外，政府自动化监管、城市医疗、养老服务、现代教育、出行交通、数字经济市场与业态以及市司法公安等各行各业的数字化转型升级都离不开统一公共数据与其多元主体的汇聚和治理。因此，加快包括数据中心在内的新型基础设施建设，推动公共资源中心协同有序建设和升级改造，能够整合各领域信息资源，有效应对协同治理带来的信息沟通对称性挑战，解决信息跨界、跨域流动问题，浇筑城市数字化转型的牢固根基。

2.3 核心纽带：凝聚城市能级提升竞争力

来自社会各领域的公共数据是提升城市能级与竞争力的核心资源。首先，构建与人民生活密切相关的公共数据库能够践行以人为本的城市现代化发展理念，其协同治理有利于更有效地提升人民生活品质，满足其对美好生活的向往和追求；其次，金融、贸易、国际经济以及科技创新等主体协同打造智能化和数字化的新兴产业体系数据中心，可以形成高水平的良性市场标准，巩固实体经济能级并促进现代产业转型升级[24]；最后，市域环境治理数据资源的整合是城市绿化管理的重要支撑，有助于打好污染防治攻坚战，打造安全宜居的绿水青山。总之，开放的公共数据资源是智慧政府建设和政务服务治理以及政府精准定位和社会活力激发的重要资源力量，协同治理的推进不仅能够从政策目标平衡兼顾、行动规则优化制定、经济生态良性协调等方面为城市各方位建设提供配套资源保障，更是城市能级和区域发展竞争力提升的中坚纽带。

3 城市数字化转型视域下公共数据资源协同治理实然分析

3.1 对象选取

城市数字化转型通过“业务—技术—环境”3个维度相互协同、互为促进，依托数字技术，构建数字孪生城市，提升城市面向未来的综合竞争力[25]。而城市数字治理涵盖了从数据采集、处理应用到管理机制的全部过程，两者之间存在共性，故可借助数字治理水平反映城市数字化状况。根据2020年8月18日中国经济信息社、中国信息协会和中国城市规划设计研究院联合发布的《中国城市数字治理报告(2020)》[26]，从数字基础设施、数字行政服务、数字公共服务、数字生活服务4个维度进行综合评定后，位列前十的城市分别为杭州、深圳、北京、上海、武汉、广州、郑州、苏州、东莞、西安。因此本文以它们作为研究对象，分析其在数字化转型进程中公共数据资源协同情况，探讨相关治理策略。

3.2 数据获取

一是搜集10个城市的相关政策。分析其数字化转型与建设过程中涉及的领域，了解市域、领域、平台、技术、主体等各方因素的协同情况，挖掘数治数据类型并提取其中公共资源协同的呈现信息。通过数字经济发展相关报告[27]，掌握此背景下竞争力指数、基础设施建设、公共服务、城市治理与产业融合水平，反映协同成效。二是访问10个城市的公共数据开放平台。获取数据集的主体分布与协同状态，由此整合与分析城市数字化转型背景下其公共数据资源的协同现状。

3.3 实然分析

3.3.1 组织层面：意识指向初步形成，政策保障有待加强

为顺应时代发展趋势和国家政策动向，各市迈出了数字化转型步伐，针对公共数据资源要素，政府已经对协同治理有所关注。但在不同经济建设、社会发展和文化培育水平的影响下，各主体产生了不同的利益诉求和活动偏差，使得有关政策的细化落实和制度的具体保障仍有待加强。

1)公共数据资源协同治理意识初步形成。协同治理意识已开始部分成为数治过程中政府和城市各领域领导者的共识，并相继出台城市数字化转型或智慧城市建设的有关政策，如表1所示。如杭州市《“数字杭州”(“新型智慧杭州”一期)发展规划》[28]《郑州市人民政府关于加快推进新型智慧城市建设的指导意见》[29]。但在这些城市涉及的各项协同治理对象中，只有部分组织者能够对公共数据资源予以重点关注，如上海市《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》[30]多次提出利用数字化形成政府、企业、社会组织和个人的协同共治新模式和新格局，并要求搭建商业网络，实现全球性地域协同，还强调融合各类数据中心打造高端低碳算力集群，促成计算生态协同，把协同运营作为原则之一，推动数字系统合力的凝聚。可见其治理内容已经从主体、地域等要素扩展到数据，初步具有公共资源协同治理意识。

表1 城市数字化转型政策及其协同情况

2)政策保障和制度落实有待加强。一方面，有关数字化转型和公共数据资源协同治理的指导政策还不健全。一是大部分城市已经公布有关文件，但少数地区仍处于空缺状态。如武汉、广州、郑州等城市都在其政策中提出了总体目标、原则导向以及各领域详细部署，内容也较全面涵盖了经济生产、民生生活和城市治理等方面，如表2所示。而东莞、西安等地尚未见有针对性文件，虽有关于城市管理等某一具体领域的指导方案，但统一发展规划暂时无法明确获悉。二是已出台内容均为整体性数据建设大纲，对于公共数据资源协同治理尚无专门政策。公共数据虽是这一发展历程不可或缺的基础要素，实践过程中其协同也是必然涉及和需要处理的部分，但目前国内城市数字化转型处于起步阶段且进程不尽相同，各城市仍在探索当中，相关研究亦未深入开展，有关经验设想还未上升凝练为成文的策略；另一方面，已被提及的数据协同建议还未完全落实到制度中。上海、苏州等地对数字资源做出协同规划，但对转型背景下各方协调框架、实践规范、落实方法、模式机制等内容未有细化规定，协同治理仍然缺乏专项性、统一性和规范性。

表2 城市数字化转型中各领域分布情况

3.3.2 运行层面：技术运用初见成效，平台协同有待深入

新技术的发展催生了平台型组织的兴起[31]，在城市数字化转型领域内，各主体依靠数字基础设施连接众多群体进行各项治理活动，技术日益融合，平台联系增强，但面对公共数据资源的协同，仍存在不少有待深入解决的问题。

1)技术运用初见成效。人工智能、大数据、区块链以及云计算等目前被广泛应用于数字城市治理各领域，这些技术可以将万事万物进行联通，为数据协同提供了可靠的技术保障。上述10个城市中无论是数字基础设施的建设、数字平台的搭建，还是数字技术的运用，都依赖这些技术展开智慧管理和治理，如表3所示。深圳市[32]通过大数据技术连接分散的数字系统，高效便捷地处理过量的信息，获取政务和全市其他领域的数据情况，打通各项业务，实现跨境、跨域、跨级的融合互通，从而建设起统一的数据中枢和应用中枢。东莞市[33]加快电子政务与物联网的对接和整合，并在与5G、AR/VR等其他技术的集成下，实现万物实时联动，有效加快了统筹管理能力的提升和各类应用的安全承载能力。目前来看，各个城市对于这些技术的融合采用为公共数据资源的协同治理打开了可行通道。截至2020年底，经济上我国数字经济占GDP的比重为38.6%[34]；政务上重点城市数字政府建设顶层设计实施占比31.3%，32.1%的地级市政府设有数据共享平台；智慧城市建设上有重庆、太原等16个城市展开基础设施建设试点，厦门、南京等6个地区展开CIM平台建设，农村地区互联网普及率为55.9%[2]。总体而言，我国社会数字化发展步伐已迈向初期阶段，虽然数字化率仍然偏低，信息联网率还不够充分[35]，使得现实问题更复杂、实况数据更分散，但在数字获取中，各地区正在尝试跨越难度较大的区域问题，努力实现全社会全覆盖的万物互联。

表3 城市数字化转型中新技术分布与协同情况

表3(续)

2)平台协同有待深入。截至2020年10月，我国已有142个[36]地方政府上线数据开放平台，其中地级行政区占比为35%。本文选取的10个研究对象中，西安市尚未开通独立的市级相关平台，北京市开放信息平台首页没有专门的公共数据统计和服务区域，其他8个城市虽有各部门参与提供开放信息，且已建立数量不等的数据门类，但其部门和资源的协同建设情况存在参差，如表4所示。如武汉市共有住房保障和房屋管理局、文旅局、城管执法委、科技局、应急管理局等45个部门作为提供者，其内包含生活服务、教育文化、城建住房、医疗卫生、安全生产等22个主题数据，且支持浏览、查询、下载等基本服务，但各资源模块之间未见有整体系统的协同设置。此外，部分平台协同已经开启但发展较为迟缓和薄弱。如广西数字政务平台在层级体系上，以自治区级平台为总枢纽，对上联通国家政务服务平台，对下联通市级平台，为各部门提供公共服务入口和通道，构建自治区、市、县、乡镇、村五级全覆盖政务信息共享和业务协同联动体系[37]。但全国各地相关治理整体情况仍有不足，一些地区平台内各部门协同还未跟进，且平台跨际互通情况有所局限，全网互联、共享、共治的规范协同治理局面有待进一步开拓。

表4 城市公共数据平台中主体和资源的分布协同情况

3.3.3 资源层面：集群建设初获成果，资源融通面临壁垒

2021年5月24日，国家发展改革委联合中央网信办、工业和信息化部以及国家能源局共同发布《全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》，将有力推动数据中心合理布局和高质量发展，但不同协同主体具有独立的组织逻辑，且内部职能结构各异，甚至存在难以兼容的数据交流系统，容易加大各方信息差异，使得公共数据协同治理需求的资源建设还存在一些瓶颈。

1)集群建设初获成果。一是数据中心数量不断增长。在我国数据量年均增速超过30%的同时，数据中心也从2015年的124万家增长到2020年的500万家[38]，已经初步形成了具有一定规模的资源集群。二是部分地区或企业开始了中心建设的探索实践。如2017年底，总投资180亿元的阿里江苏云计算数据中心项目在南通市正式签约；2018年3月项目开工建设；同年10月主体封顶；2019年11月，项目开始投运，4万台服务器上线运行；截至2020年5月，阿里巴巴江苏云计算数据中心扩容项目在南通市开发区完成正式签约[39]，不仅服务整个集团的核心业务，也为华东地区数据中心的建设提供了强效支撑。此外，2021年1月，江苏省工信厅、中国工业互联网研究院、苏州市政府、江苏省通信管理局四方举行签约仪式，在苏州吴江共建中国工业互联网研究院江苏分院及国家工业互联网大数据中心江苏分中心[40]。三是各地正在积极采集有关公共服务和管理的各项数据，开发针对性的应用功能，并努力推动其走向民众，上线运用。如郑州市交警支队携手阿里云打造全新城市大脑，为城市道路决策规划提供数据支撑，并兼顾了它和应用之间的协同管控[41]。在建成大数据中心、实现公共资源协同治理的道路上，全国多地都在不断努力和前进。

2)资源融通面临壁垒。一是异构数据缺乏统一标准。数字化和网络化深入发展，各类应用系统之间、主体之间以及主体和系统之间面临大量的实时数据交互需求，并形成多源复杂的资源网络结构。但是各个层级、各个地域以及各个部门目前还没有高度整合的规范标准。部门内部垂直管理制度也造成各项数据被条块分割，其结构多元，如XML、JSON的半结构化数据格式，文本、图片、HTML、各类报表、图像和音频/视频信息等非结构化数据格式；其存储形式多样，如Oracle、SQL Server、MySQL等数据库模式，文件存储模式以及流存储模式等，涵盖所有社会资源门类和数据格式的统一标准，具有较高的制定难度。二是数据融通共享机制尚不成熟。目前已有一些企业展开数据流通相关实践，如中国联通通过建立大数据云服务合作模式，构建适应大数据新特性、管理和技术深度结合的3+5安全管控整体框架，打造大数据安全特区；中兴通讯公司推出Golden Chain中兴政务服务平台，达到每秒1 000～3 000次量级交易验证、海量数据存储[42]，这些都是为攻克数据流通、融合与共享的痛点难点而迈出的有效实践步伐。但在对海量广泛来源的公共数据实现协同治理的过程中，其全面归集、资源质量、安全隐患、跨主体资源可信度、有效检索、系统稳定性、流通流程顺畅度等是建立融通共享机制的重要影响节点，这些问题长期滞存容易产生数据沟通壁垒，从而造成信息孤岛现象。三是数据中心布局的集约化程度和资源集聚度仍有待提高。目前国家级互联网骨干直联点主要设立在中东部的13个城市，而新疆、青海、甘肃、陕西等西北地区尚未被覆盖，降低了数据跨域传输效率，增加了资源集聚难度。并且绿色集约、可持续发展的要求也与现实能耗问题存在矛盾。用电量大造成数据中心建设成为高能耗产业，截至2021年9月，山东、云南、内蒙古等全国多个省市发布限电令。如云南省工业硅企业9～12月份月均产量不高于8月产量的10%，9～12月黄磷生产线月均产量不得超过2021年8月份产量的10%；浙江省有序开展错峰、避峰用电程序，纺织重镇发布停电通知，覆盖161家企业[43]等。这些现实状况都使得数据中心内部各层次各要素的协同治理与外部网络、土地、用能、水、电等各方面的协同发展难以齐头并进，造成资源融通困境。

4 城市数字化转型视域下公共数据资源协同治理优化策略

城市数字化转型中公共数据资源基础设施必须要统筹安排，集约化、一体化建设，并不断优化资源配置，加大整合力度，促进公共数据资源的高效循环利用，提高共享度。同时，制定严格的制度规范，保障公共数据资源的有效开放，提升城市的数字治理能力，提升城市的运行效能与服务能力，如图1所示。

图1 公共数据资源协同治理优化策略整体框架图

4.1 协同意识优化：形成价值共识

1)形成互联整体价值共识。城市数字化发展除了带来技术的革新和各项效益的产生，更伴随着一切互联的局面，万事万物通过技术关联在一起。必须意识到，在整体社会环境中，尽管各个组织千差万别，属性不尽相同，但协同赋予其相互影响且合作共生的关系。同样，数据协同治理也关乎所有主体，并覆盖城市建设和运行的全部场景，各方由此形成利益相关的共同体。国家需要通过这项治理提升经济实力、科技实力、文化软实力等各项综合国力，打造具有各项驱动优势的数字中国，加快迈进创新型国家前列，完善行政体系和民主法制体系，推进治理体系和治理能力的现代化，推动社会主义现代化的实现。社会需要通过公共数据协同治理，优化经济结构，完善现有经济体制，打造更高标准的市场体系，激发市场主体活力，在经济质量效益取得明显提升的基础上实现持续健康发展，并健全公共文化服务体系和文化产业体系，持续提升社会文明程度。同时改善生态环境，优化资源开发和配置格局，增加绿色转型成效，筑牢生态安全屏障。当然，公众更是需要全面融入“互联网+公共服务”建设步伐，在教育、医疗、养老、扶幼、就业、文体、助残等领域享受数字化服务普惠应用，营造智慧共享、和睦共治的现代数字生活，持续提升获得感。因此应该时刻把握全局联系观念，紧紧围绕共同体意识打造治理抓力，在目标和实践层面，凝聚和形成齐头并进、关联一致的整体性价值共识。

2)形成互惠共享价值共识。应该认知到加强公共数据协同治理并建立健全有关机制将产生共享性利益。于国家，有助于统筹数据资源管理，完善资源治理体系，是改革创新以激发数字化发展动力和活力的实际需要，能帮助赢得全球数字竞争和标准规则制定战略的主动权；于企业，能够聚集冗杂分散的机构数据，为其资产化、资本化运营提供支撑，充实数据和算法的监管力度，提升其数据资产管理能力；于市场，能侧面协助厘清监管主体，完善交易流通体系和数据要素机制。对个人来说，完整协调、高质高效的数据将反馈于健康、教育、出行、民生、生活等方面。因此需要协调利益平衡的价值冲突问题，推动公共数据协同治理在物质层面不断促进现代生产力发展，满足人民群众对美好生活的向往和根本利益需求，促进国民智慧教育发展，提升全民数字文化水平和素养，并稳固这些价值共识基础，在维护各方基础利益的同时，挖掘更丰富的价值支撑。

4.2 协同组织优化：明确主体角色

1)政府机构重点扮演好引导者和监管者。一方面，象征着权威，承担规则制定和监管的责任。因此，政府需要把握协同治理的主要方向，制定发展规划，提供解决统一规范、权责明确、信息安全等问题的指导思路，并将这些内容以法律、行政法规、行业规范等形式体现。此外必须履行好监管职责，各级政府部门要对辖区内相关工作实施统一且合理的监督管理，上级政府要对下级工作和区域政府合作进行适当协调指导，确保协同有序性和高质量。如2021年广东省选取6个部门、10个地级以上城市展开首席数据官制度试点工作，明确各级各部门工作机制和职责范围，有效提高数据治理和数据运营能力，助力数字经济创新发展[44]；另一方面，象征着自由，政府既要保护“数字人权”[45]，维护个人合法信息自由，又要合理把握干预度。紧密结合主体多元化特性，合理降低社会组织和公共行业参与门槛，扩大其合作自由度，充分赋权给市场主体和社会主体，并在此过程中不断探寻科学的协同治理监管标准节点。激活公众投身数字城市协同环境建设的潜力，灵活借助其数字素养和智慧创新能力，扩大和丰富高水平、高科技、创新型、应用型等人才后备军队伍。激发各类组织和机构的行动活力，鼓励其进行数据中心及其协同项目建设，支持其承担相应职能并培育其维护数治秩序的能力，有效发挥他们在数据治理中的作用，与各方力量共同提升协同治理成效。

2)市场主体重点扮演好创新者和协助者。一方面，推动技术创新、模式创新和制度创新。企业应积极开发、引进和运用先进技术设备，做好数字化新型基础设施的建设工作，开发数据流通多样化和智能化的场景，打造多边赋能的数据经营体系。提供科学的数据研究服务，做好前沿科学和智库产品服务，发挥市场主体在协同治理环节中的创新功能；另一方面，协助配合政府相关工作，内部做好行为规范工作，成立监管组织，制定行为准则，适应整体环境，提供案例经验。同时聚焦民生服务，投身区域协同发展战略的各项建设，为社会注入智慧力量和活力。如2020年5月27日，贵州省公共资源交易中心、北京市经济信息中心、福建省公共资源交易中心、云上贵州等6个省级机构和2个大数据企业共同发起“跨省域企业主体数据协同治理行动——暨企业数字空间跨域互认计划”[46]，致力于构建以企业为核心的主体数据自治系统，破解开放利用的安全隐患，促进孤点数据联通，支持跨地域和跨主体的数据流通，进一步推动了公共资源的跨区域共治互认。

3)社会主体重点扮演好提供者和参与者。社会其他组织和个人是最主要的信息数据提供者，也是城市数字化发展的重要参与者。一方面，个人应该自觉规范数据行为，及时主动保存信息资源，合法、合规、合理利用公共数据。积极参与公共数据治理，提供有效的数据建设和服务意见或建议，保障反馈质量，努力提高数据安全意识，提升安全维护能力；另一方面，各类其他社会组织之间需加强互动协作，培育新型的社会组织模式，促进知识界、行业界、媒体界等不同领域内的数据流通和融合，统筹各方资源力量，推动社会项目、知识创业、社会事业的创新发展，形成多方参与、资源整合、优势互补的公共数据协同治理格局。

4.3 协同环境优化：完善平台建设

1)确定平台设计框架。保障数据流通和融合的通畅，提高协同治理和资源共享效益，需要进行以新型数字技术为基础的平台设计来确定整体环境架构。一是扎实技术基础层面。运用光纤网络、移动通信、数字微波、ISDN、图像通信、程控交换等现代通信技术确保数据传输的稳定性和速率；运用虚拟网技术和防火墙技术保障公共数据安全，将其与5G、区块链、云计算、云平台、大数据等充分融合，构建高效可靠的协同设施基础。二是扩充和优化数据资源层面。尽可能全面地纳入公共数据，包括智慧城管、智慧监管、智慧教育、智慧社区、医疗健康、养老服务、交通出行、工业生产、智慧信用、公共卫生等多主题数据库，以及城市、区域范围内各部门机构、行业、组织、个人等多来源的数据中心。同时确定元数据、数据库以及数据交换共享的各项规范，构建安全防护体系。三是稳固协同运行层面。做好智能化大数据分析和处理，设计协同流程，打通数据多向流动和主体沟通协作渠道，保证智能监管和调控。四是协同成果应用化。支持提供设备或数据接入、计划规划、管理检测、审查审批、沟通交换、动态输出等服务功能，如图2所示。

图2 公共数据协同治理平台框架图

2)推进协同平台实践。抓住城市数字化发展战略新机遇，调动各方积极参与数字建设，发挥各自优势打造推出专项领域协同平台，以行业平台建设促进社会公共数据协同治理。如始创于2015年4月的Heywhale和鲸数据科学协同创新平台，以Python和R、CPU、GPU多规格算力、Canvas无代码图形化建模、Notebook编程等工具进行数据分析，可以灵活接入各类数据源，并展开凭证管理和权限管理，支持多人、多角色、随时随地进行数据驱动研究与分享。和鲸与清华大学、南开大学、华东师范大学等高校以及国家气象信息中心、医学信息研究所、招商银行、爱奇艺、快手、百度等机构或企业合作，为其提供跨学科、跨领域的云端数据驱动分析和共享协作，为大数据平台开发和跨领域的协同研发治理提供了宝贵经验。在加速推进公共数据中心协同创新体系构建之时，要强化协同治理理论的引入[47]，将平台的协同建设作为重要着力点，力求实现全社会数据的汇聚、交互和共享，拓展覆盖范围，以便协同落实。

4.4 协同数据优化：打造中心集群

1)合理布局数据中心。必须考虑生态发展总体背景，紧紧围绕绿色原则，协调绿色与能耗之间的矛盾。降低高能耗、高成本地区的数据中心建设力度，解决网络传输速率和费用问题，将重心适度转移至可再生能源丰富的地区。如2022年2月，国家发展改革委联合多部门印发通知，宣布正式全面启动“东数西算”工程[48]，拟在京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝、内蒙古、贵州、甘肃、宁夏8地启动建设国家算力枢纽节点，并规划10个国家数据中心集群。通知强调绿色集约原则，提出优化东部数据中心供给结构，夯实西部地区网络基础保障，扩展算力增长空间，建设算力保障基地。可以参考以上布局方案，打造城市公共数据中心集群。一是结合政府、社会和民众需求，整合高应用和边缘化数据，构建能够支持各项业务的中心。二是加快网络传输效率，优化网络结构，降低传输费用，将各个节点的中心进行联通协同，形成对应集群。三是充分利用可再生能源，推动老旧基础设施转型升级，注重节能低碳技术的研发应用，为实现数据中心集群及其协同治理提供可持续性保障。四是，应该避免功能要素的短期投入和简单叠加，城市化发展和公共数据的长效协同治理需要持续提升对业务中心、网络结构以及新型设施的建设能力并互相整合[49]，以便优化不同区域公共数据设施资源的合理配置。

2)协调规划数据标准。一是统筹上层标准。涉及公共数据协同权责和监管等环节的各方需要规划统一的战略目标标准，对数据接收、组织、质效评估等行为建立原则和标准框架。整合借鉴国内外相关规范，如《信息技术服务治理第5部分：数据治理规范》(GB/T 34960.5-2018)、《数据管理能力成熟度评估模型》(GB/T 36073-2018)、国外DAMA-DMBOK模型、CMU-SEI-DMM模型等，形成符合当地治理需求的宏观标准规划。二是协调数据基础标准。将数据进行合理划分，如政务类、经济类、城市规划类等大类，协同其数据类型。规范基础代码，制定接入和交换标准，协同规划命名规则、数据格式、索引方式、质量标准、操作规则等内容，逐渐打破数据异构瓶颈，克服孤岛现象。

5 结 语

公共数据资源是城市数字化转型发展的目标动力、坚实根基与核心竞争力。只有唤醒并稳固其协同治理价值共识，平衡各主体权责分工，构建合理适用的平台框架，不断促进数据中心集群的建设，才能进一步完善协同治理局面和效益，为数字城市发展以及国家数字化建设战略目标汇聚力量。