广州城市更新的政策演变与路径优化

□万 玲

随着中国城市化的快速发展，城市建设用地日趋紧张，城市建设逐渐从增量时代进入存量时代。如何盘活低效存量用地，释放高质量发展空间，不断提升城市品质和核心竞争力已成为各大城市发展面临的共同难题。党的十九届五中全会明确提出，要实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。这无疑是党中央做出的重大战略决策部署，也是“十四五”以及今后一段时期，我国推动城市高质量发展的重要抓手和路径。广州城市更新工作一直走在全国前列，不仅形成了包含改造规划、用地处理、资金筹措、权益保障、监督管理等在内的全流程政策框架，而且在产业导入、空间活化、功能修补、生态修复、社会参与等方面，形成了诸多具有前瞻性和示范性的理念和举措，城市更新工作已然进入法制化、规范化和常态化轨道。2021年8月30日，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，对探索可持续的城市更新模式提出了新要求。“十四五”时期，广州如何在已有成绩和优势的基础上继续先行先试，率先作为，进一步打造新时代城市更新的“广州范例”，为全国积极稳妥、系统有机推进城市更新提供广州经验，具有重要的现实意义。

一、广州城市更新的发展历程与政策演变

广州是一座有着2200多年建城历史的大城市，在时代发展与变迁的过程中曾经创造了一个又一个奇迹，但随着改革开放以来人口规模的不断增长和城市的不断扩容，早期发展所形成的功能布局和人居环境已越来越不能承载经济社会进一步发展的需要，这在很大程度上制约和限制了城市功能和环境品质的提升，亟需寻求适合超大城市发展规律和特点的城市更新之路。2009年，在全省探索推进“三旧”改造促进集约节约用地的政策背景下，广州也开始在全国范围内率先探索城市更新之路，历经十余载，取得了显著成效。综观广州城市更新发展历程，大致可以分为三个阶段，每一阶段的政策要求及其特点如下：

（一）城市更新早期探索阶段（2009年—2014年）

广州城市更新最早可追溯到上个世纪60年代，但成规模的城市更新行动则以“三旧”改造为起点。2008年，国土资源部与广东省政府签署合作协议，共建节约集约用地示范省。2009年8月，广东省政府出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，正式启动“三旧”改造工作。以此为契机，广州市政府于2009年12月出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》《关于广州市推进旧城更新改造的实施意见》《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》《关于广州市旧厂房改造土地处置实施意见》等系列文件，正式开启了广州的旧改之路。2010年，广州成立“三旧”改造工作办公室，同年编制《广州市“三旧”改造规划》及旧城、旧厂房和旧村庄专项规划，形成基于宏观、中观、微观三个层面、兼顾整体与地方特点的“1+3+N”①规划编制体系。2012年6月，再出台《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》，在坚持政府主导的基础上，提出了规划先行、连片改造等一系列新的原则。调整后的政策在提高改造门槛的同时也使得改造主体的积极性大受影响。2012年，广州市全市范围内报批的“三旧”改造项目仅有25 个[1]。2013年，广州市政府再次做出政策调整，停止审批新的改造项目，这标志着广州市的“三旧”改造在经历了轰轰烈烈的大跃进之后，进入了短暂的休整期[2]。但不管怎样，这一阶段搭建的政策体系和积累的实践经验仍为后续城市更新的发展提供了丰富的养分和坚实的基础。

（二）城市更新发展阶段（2015年—2018年）

2015年，广州成立了国内首个城市更新机构---广州市城市更新局，同年12月，出台《广州市城市更新办法》，其中创造性的提出了“微改造”城市更新模式。次年1月又出台广州市城市更新办法配套文件《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》和《广州市旧城镇更新实施办法》，确立了城市更新“1+3”政策体系。此阶段城市更新开始强调历史文化保护和人居环境改善的重要性，与第一阶段相比有了明显的不同。主要表现在：一是理念上，由“三旧”改造转化升级为城市更新；二是导向上，由关注改造的经济效益转为强调改造的社会效益；三是方式上，由大拆大建式的改造变为保护+改造，即将整体改造、局部改造、滚动改造与全面整治结合。其中特别值得一提的是提出了“微改造”城市更新模式，并在《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》的政策指引下，先后制定了《广州市老旧小区微改造三年（2018—2020）行动计划》和《广州市老旧小区微改造设计导则》等多份文件，明确要求在2020年前要重点完成全市779 个老旧小区微改造任务。2017年底，国家住房和城乡建设部在福建省厦门市召开老旧小区改造试点工作座谈会，部署在15 个城市开展老旧小区改造试点，广州成为全国唯一入选的一线城市。2018年10月24 日，习近平总书记在广州市荔湾区永庆坊视察期间再一次明确强调，城市规划和建设不能急功近利、大拆大建，要更多采用微改造这种“绣花”功夫实现人居环境改善，这无疑是对广州探索的积极肯定，同时也为未来广州城市更新工作提出了新的期待和要求。尽管这一阶段亮点纷呈，但在实际改造中仍暴露出了一些问题，主要表现在：一是市、区之间、各村之间、国企和集体土地之间存在缺乏联动的问题，容易形成分割局面，影响统筹。二是改造主体和产权主体之间协调沟通难度大。三是利益统筹机制不完善，各大主体间的利益分配不均衡等，亟待破解。

（三）城市更新系统推进阶段（2019年至今）

2019年，广州市进一步优化城市更新机构设置，城市更新工作主要由广州市住房和城乡建设局负责推进。此阶段开始越来越关注城市更新的系统性，明确提出了要统筹推进旧城、旧厂、旧村改造；物流园、村级工业园、专业批发市场整治和违法建设拆除、黑臭水体治理、散乱污企业整治等九项重点工作任务。2020年8月，市委十一届第11 次全会审议通过《关于深化城市更新工作推进高质量发展的实施意见》和《关于深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》，把城市更新提高到了前所未有的战略高度，将城市更新作为广州推动高质量发展的重要引擎，在全国率先探索超大城市系统更新实现高质量发展的新路径。目前，广州新一轮城市更新“1+1+N”政策体系已初步形成，即1份实施意见、1 份工作方案和多份指引文件，并且提出了“2025年前先行推进重点地区更新、2030年前全面推进城市集中建成区更新、2035年前推进全域存量用地系统更新”的总体目标，力争实现城市面貌年年有变化、五年大变化、十年焕然一新。

具体见表：

表 广州城市更新发展历程及其政策特点

二、广州新一轮城市更新行动的实践逻辑

自2019年广州正式启动以“存量与增量联动、产业与空间结合、文化与活力并重”为特征的新一轮城市更新行动以来，截至2021年6月，城市更新九项重点工作已累计完成固定资产投资3017亿元，盘活存量用地85平方公里，新增公建配套535万平方米。其所遵循的主要逻辑如下：

（一）坚持制度先行与循序推进相结合，确保城市更新规范有据

制度先行是广州城市更新一以贯之的根本原则，无论是哪一个阶段，广州无不把制度安排放在首位，从早期的“1+3”，到“1+3+N”，再到当前“1+1+N”政策体系的形成，无不体现了制度先行的根本遵循。这些政策，从一开始的简陋欠缺到系统完善，从一开始的缺乏经验到更贴近市场，每一次进步，都经过了长时间的博弈和实践。与此同时，为更好地推动制度落地落细，确保城市更新在有序轨道进行，新一轮城市更新行动还在系列文件的基础上，结合国民经济和社会发展规划、产业专项规划，以及综合交通枢纽、重大基础设施、重点功能区、重点平台建设和重大民生项目、生态修复、历史文化遗产保护利用、工业产业区块等系统制定了三年实施计划、五年行动方案和十年改造规划，为各区、各部门分类别、分时序，积极稳妥推进城市更新提供了清晰的政策路线和行动指南。此外，2021年7月，发布《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，成为国内继深圳之后第二个将城市更新相关政策上升到地方性法规的城市。

（二）坚持全域统筹与一体布局相结合，力求城市更新协同发力

一方面，将城市更新纳入广州城市高质量发展战略全局，强调以规划为引领，摸清底数，整体谋划。统筹全域资源，优化要素结构，明确将“三旧”“三园”“三乱”等九项重点工作作为城市更新的主要任务。另一方面，在国土空间总体规划指引下，打破行政村界，推进连片策划和成片规划，科学布局“生产、生活、生态”空间，通过空间重塑和功能重造，极大提升了城市更新的土地利用效率。同时，建立健全市、区两级城市更新工作领导机制。市层面成立由市委主要领导任组长的深化城市更新工作领导小组，下设专职工作组。各区成立相应领导机构。市、区两级领导机构加强上下联动及部门协同作战，形成强大合力。层层压实主体责任，市深化城市更新工作领导小组负责统筹推进全市城市更新工作，领导小组各成员单位按职责分工推进落实工作任务，在职责范围内承担相应责任。各区党委和政府对本行政区域的城市更新工作负总责，主要负责人是第一责任人。各级责任主体定期召开城市更新工作现场会和推进会，及时检查、交流和了解城市更新工作进展，切实做到了城市更新上下“一盘棋”。

（三）坚持问题导向与精准创新相结合，推动城市更新走深走实

着眼民生底线与产城融合、职住平衡，在全国率先提出产业发展与建设量占比；率先对城中村改造合作企业较为系统地提出引入产业、教育、医疗资源的要求；率先对产业周边配套设施提出刚性约束，以绣花功夫对历史文化街区、老旧小区进行微改造。坚持修复与活化并重，注重文明传承与文化延续，多措并举促进历史文化遗产保护利用，摒弃“一刀切”式的全面改造和不切实际的“大干快上”，切实推动城市更新提质增效。尤其值得肯定的是，在凸显城市更新经济效益的同时，突出优化城市功能布局，落实生态保护要求，体现人文关怀，极力打造高品质、宜居宜业的生活、生产、生态空间。

（四）坚持党建引领与公众参与相结合，打造城市更新利益共同体

充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，构建起以“街道党工委为龙头、项目部为中枢、社区党支部为根基”的基层旧改大党建工作格局，将党对城市更新工作的全面领导自上而下一贯到底。积极选派村社党员业务骨干参加各村的改造动员大会，对旧改政策进行详细解读，从“回迁面积、临迁费、弃产和权益面积”等四个方面分析旧改利好，帮助村民算好资金账、未来帐。坚持“大师领衔、专家咨询、公共参与”，积极畅通政企沟通渠道，搭建社会参与平台，鼓励邀请院士、大师团队以及国内外名家大师参与城市更新策划咨询，提升规划设计水平，突出地方特色，打造精品项目。如黄埔区在深井古村的改造中，就成立了由中山大学、广州市城市规划勘测设计研究院、广州市衡信土地房地产评估有限公司、广东城印城市更新研究院作为第三方技术团队共同组成的深井工作坊，以社区问题及需求为导向，联合推动微改造的空间规划及实施[3]，成为了广州首个公众参与改造的古村活化实践项目。着力探索城市更新“共同缔造”委员会模式，充分激发市场主体活力，调动权利主体积极性，形成了政府、市场和社会共同参与、共治共享的新局面。其中，尤以荔湾区恩宁路的改造最为典型。在改造过程中，为了让更多利益相关方参与保护和更新，恩宁路首创“共同缔造委员会”，该委员会成立的宗旨就是为做好政府和社会在恩宁路项目改造过程中的沟通和协调作用，以促成各方的共识和共同行动[4]。

三、广州城市更新面临的主要问题和障碍

尽管广州新一轮城市更新行动亮点纷呈、成效显著，但推进过程中存在的产业赋能不足、政策衔接不畅、司法手段缺失以及后续保障乏力等问题，在一定程度上仍制约了城市更新政策的有效落实，与高质量发展的目标要求还存在一定距离。具体表现在以下几个方面：

（一）产业赋能不足，存量用地潜力还未得到充分的挖掘和释放

众所周知，产城融合是广州新一轮城市更新的重要目标之一。但在具体实践过程中，尽管广州目前对产业导入有战略要求，但仍缺乏片区产业论证和发展评估细则等战术指引，对与产业发展相关的土地、人才、税收、融资等政策扶持和监管要求的精细化程度还有待提升。而对于已经完成产业招商的项目，要么还未形成集聚效应，要么重前期开发，轻后期管理，导致部分项目整体运营效率不高，缺乏全周期管理意识，产业活力还有待增强。

（二）政策衔接不畅，一定程度上消解了城市更新的整体效能

新一轮城市更新旨在打造需求驱动下的多功能复合体，其附加效应比以往更为凸显，对政策联动性的要求也会更高。但由于职责分割，诸如土地、税收、住房、教育、环保、安全等政策的响应、制定与落实并不能完全做到快速联动、精准匹配，部分政策或者滞后，或者缺乏细则，或者需要在其他政策的限制下进行，使得一些政策措施难以及时有效实施。特别是用地规划与现实需求存在差距，农转用地指标供给不足，掣肘了更新进程。

（三）司法手段缺失，导致一些难点堵点问题难以从根本上破解

法律是护航城市更新规范有序、健康运行的重要武器。长期以来，广州城市更新的立法层级都不高，大多停留在政府规章层面。在政策执行过程中，遇到诸如产权不清晰、利益难平衡等问题，一线工作人员只能通过协商沟通等软办法软手段去协调，导致工作开展难度增加，也给城市更新工作带来了较大的风险和挑战。

（四）监管保障乏力，容易导致政策走样并引发新的矛盾和问题

城市更新必然意味着对原有社会空间和形态的重塑，从而造成一定时期内正常生产、生活秩序的受阻，以及相关各方利益的重新调整。如城中村原本承载了大量产业工人和低收入群体，一旦改造，势必会给当地经济、企业用工等产生系列影响；与此同时，大量企业进入旧改市场，也在一定程度上增加了监管难度；此外，基层工作人员任务重、约束多、激励少，存在后劲不足的情况，相关社会、约束和权益保障机制都亟待跟上。

四、优化广州城市更新路径的对策思路

面对不断涌现的新问题和新挑战，广州无疑应以更高姿态、更高标准和更高要求进一步推动城市更新制度创新，强化政策支持，健全保障机制，因地制宜实施产业策划与评估，为实现老城市新活力提供源源不断的动力。

（一）强化系统思维，为深入推进城市更新开辟增效空间

在提升存量用地效益方面，要强化全局意识，把握与遵循城市发展规律和运行逻辑，从要素、功能、过程等层面对城市更新进行统筹与整合。坚持国土空间规划引领城市更新，争取将旧村改造项目纳入重点发展区域、重大产业项目、重大基础设施和民生设施用地等优先保障范畴，同时注重将国有企业的制度优势转化为城市更新效能，以龙头国企为带动，将片区权属分散的旧城、旧村、旧厂纳入连片收储整备范围统筹改造，实现土地要素资源的高度整合。要避免传统城市更新只注重单一功能开发的弊端，按照产城融合的思路，全面回应人民生活需求和产业发展需求，将产业、教育、医疗、交通、文化、社会交往等多样化功能统筹纳入城市规划，细化土地整备实施的具体指引，创新“商改商”项目实施路径，加大“工改工”实施力度，推动城市更新与地下空间开发利用相结合，进一步降低存量用地开发建设成本，打造存量用地再造发展新高地。针对传统城市更新注重项目短期化运作的弊端，创新探索投资开发建设与运营管理相统一的全周期更新模式，注重从前期的需求调研与规划建设，到中期的项目引进，再到后期的跟进服务，形成全过程闭环，加强对改造项目的规范管理，进一步提升产业集聚竞争力，扩大全域产业联动发展的综合效益。

（二）推动政策融合，为系统推进城市更新提供无缝衔接

城市更新是一项涉及上下衔接、前后相续的系统工程。应针对当前城市更新工作实施过程中暴露出的问题，及时调整优化政策，加强新旧政策衔接，确保衔接顺畅。积极构建适应存量发展要求的城市更新协同机制，进一步打破职责边界，强化部门协作、市区协同，完善多层级多部门合作治理框架和行动计划，尽快形成促进城市更新有序推进的体制合力。建立实时更新、部门联动的综合信息监管平台，推进建立存量用地及更新项目入库-规划-实施-监管的全生命周期管控机制，动态跟进存量用地的入库、规划、实施、验收等全过程。建立产业用地供需服务管理平台，加强产业招商、更新改造和用地审批信息共享互通，动态和及时向产业招商部门提供或更新改造项目清单。建立退出和奖惩机制，以投资强度、土地产出率、产值能耗等指标作为土地使用条件，强化旧厂房改造项目批后监管。建立用地项目土地利用绩效评估制度。

（三）完善制度供给，为有序推进城市更新筑牢法治根基

从国际上看，以法律制度保障和规范城市更新已成为全球各大城市实施城市更新行动的共识。当前我国大多数城市的城市更新已进入深水区，尤其是城市发展容量矛盾较为突出的大城市，更需要从制度构建层面破解城市更新难题。目前深圳、上海等市已经相继出台并实施城市更新条例，广州也应尽快推动《广州城市更新条例》落地执行，为全国城市更新立法树立典范。要努力改变城市更新管理政策零星分散、不成体系的状况，加快建立一套以“地方性法规+实施细则+操作办法”为架构，适应城市高质量发展，内容涵盖规划、土地、房屋动拆迁、建筑设计、施工、物业管理等的城市更新全流程全周期全要素法规体系，以准确完整、稳定的法律法规代替临时的、应急性的政策措施，营造城市更新良好的法制环境[5]，为依法依规、坚定有力推动城市更新提供强大的法治保障。鼓励先行先试，打造创新标杆。在市级统筹指导下，分类分区试点城市更新九项重点工作，赋予试点项目或行政区一定的制度容错空间，在差异化探索下逐步总结形成与广州高质量发展要求相适应的城市更新经验。

（四）健全监管保障机制，为稳妥推进城市更新提供坚实支撑

积极疏导并回应因城市更新受影响的“城中村”居民、外来人口和低收入群体的住房、就业等合理诉求，充分发挥村集体、用工单位和社会组织作用，通过政企、政社多元联动共同化解潜在矛盾，缓解更新压力。制定“资金与信用、进度与效益、公配与产业”等重要事项的全流程监管机制，由城市更新主管部门会同相关职能部门与改造主体签订监管协议，明确监管责任和监管内容[6]。打造城市更新项目综合监管平台，动态跟进每个项目的更新情况并进行实时通报。全方位无死角梳理排查城市更新中的廉政风险，对重点部门和重点项目进行驻点监察，实现“阳光监管”。完善对基层工作人员的激励和奖励机制，进一步调动和激发基层干部的积极性。

总之，通过优化城市空间布局、提升生态环境品质、延续历史文脉等方式，满足群众对美好生活的向往和需求，是城市更新的出发点，也是城市发展的根本目的。各级领导者都应牢牢坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”的根本立场，积极探索“以人民为中心”的城市更新之路，在尊重和顺应城市发展规律的前提下，进一步推动实现城市高质量发展，不断提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。

[注 释]

①“1”指总体层面广州市“三旧”改造规划，“3”指中观层面的旧城、旧村和旧厂专项规划，“N”指“三旧”改造地块的改造方案或规划控制导则。