利用国铁资源构建多主体协同的市域(郊)铁路发展新格局研究

王 超，徐镜松，罗 江，武剑红

（北京交通大学 经济管理学院，北京 100044)

1 我国都市圈市域(郊)铁路发展现状及问题分析

1.1 市域(郊)铁路客流规模分析

市域(郊)铁路是铁路运输服务向都市圈的延伸，是基于铁路的技术标准和运行规则服务于大城市交通的一种轨道交通运输模式[1]。从2008 年北京奥运会北京市与国铁合作开行S2 线市域(郊)列车开始，我国现代都市圈市域(郊)铁路发展建设取得了一定的成绩，北京、上海、广州、重庆、成都等城市都开通了市域(郊)铁路，全国市域(郊)铁路里程约1 000 km，这些市域(郊)铁路客观上加强了中心城区和郊区之间的联系。但是，各地市域(郊)铁路总体运营服务水平并没有反映出我国都市圈高质量发展的客观需求，普遍表现为运量不足。以北京为例，近400 km 的市域(郊)铁路在2019 年客运量只有241 万人次，不足全市轨道交通运量的0.1%，即便客运量最好的上海市域(郊)铁路金山线，日均客流也仅为3 万人次左右。而东京、巴黎、伦敦、纽约等国际大都市圈的市域(郊)铁路客运量占整个城市轨道交通的运量分别达到75%，44%，35%，11%。其中，东京都市圈市域(郊)铁路里程2 200 km，日均客运量达到3 000 万人次；巴黎都市圈包括市域快线RER 及普通市域(郊)铁路在内总里程为1 800 km 左右；大伦敦地区市域(郊)铁路里程为3 000 km，2015年大伦敦都市圈的市域(郊)铁路客运量达9.35 亿人次。

1.2 客流规模不足原因分析

虽然各国市域(郊) 铁路发展历史和背景不同，但从客流规模角度，作为发挥中心城区与郊区以及都市圈范围内轨道交通运输功能作用方面，我国还存在不足。造成我国都市圈市域(郊)铁路客运量低以及其他发展短板问题的主要原因包括：一是长期以来铁路主要负责长大干线运输，为城市交通运输服务的功能较弱；二是铁路与城市发展协同融合度不够，各自为政的发展局面形成了独立且交叉较少的协同管理制度；三是我国虽已进入都市圈快速发展新时代，但仍然缺乏有效合理的多主体合作体制机制来协调解决困难，主要表现为在市域(郊) 铁路项目的路市合作中遇到了协同发展制度性的障碍。历史上，伦敦、巴黎、东京等国际大都市圈的市域(郊) 铁路网建设过程中也遇到过同样的困境，经过多年探索，这些国家逐步形成了一套以中央政府、地方政府和国铁多主体有效合作为特征的都市圈市域(郊) 铁路发展体制机制，并以相应的法律法规体系稳固下来。

1.3 市域(郊)铁路的发展离不开国家层面的支持

近年来，我国对都市圈市域(郊)铁路的发展愈加重视，发布了系列政策文件，其中最有代表性的是国务院印发的《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展意见的通知》(国办函〔2020〕116 号)。该文件将投资和建设市域(郊)铁路的权责一并由中央下放给地方，并明确了地方政府的主体责任，这种体制安排体现了改革精神，但在执行过程中却存在着路地发展市域(郊)铁路重大项目利益不一致时所产生的协调成本较高的问题[2]。

在以往的路地合作过程中，市域(郊)铁路项目建设运营所需的投资和补贴数额较少，对国铁的运营和安全影响也较小，因此可以通过“一事一议”的协商办法解决，但当遇到类似北京东北环线复线化改造等投资超过百亿，涉及大规模的国铁既有线入股、土地利用、运营补贴项目时，中央政府在利用既有铁路发展市(域)郊铁路事权方面的模糊或缺位所带来的问题开始逐步显现。其中，涉及的较为重要的几个问题如下：一是新的都市圈市(域)郊铁路项目本身投资大、运营补贴额度高，且存在因涉及领域多、技术难度高等所导致的信息不对称问题，超过了地方政府的技术能力和协调能力；二是既有法规对路地的责任界定模糊，《中华人民共和国铁路法》等法规及政府文件对国铁服务城市的责任没有明确规定，国铁对参与投资规模大、公益性强的市域(郊)铁路项目缺少动力；三是市域(郊)铁路的技术经济特点决定了在项目立项、技术标准、规划、建设、投融资、征地拆迁、既有资产入股、运营服务标准、运价和线路使用费等诸多方面存在不确定性，很难靠路地双方依据简单的市场化协商来有效解决，致使路地间的博弈不断，交易成本高企。

2 国外构筑多主体协同体制机制发展市域 (郊)铁路的经验

2.1 日本市域 (郊) 铁路管理体制及东京市域 (郊)铁路体制机制变迁

从20 世纪60 年代至21 世纪初，日本政府制定并修改了铁路和城市发展相关的20 多部法规，比较重要的包括《日本国铁改革法》、《城市铁路便捷化促进法》、《大都市中宅地开发与铁道更新一体化推进的特别措施法》(以下简称《宅铁法》)、《日本铁道建设公团(JRTT)事业法》、《首都圈整备法》等。这些法律以促使中央、地方和铁路三方有效合作为目标，形成了保证都市圈铁路可持续发展的体制机制，取得了东京市域(郊)铁路里程超过2 200 km，承担运量超过轨道交通总运量75%的辉煌成绩[3]。

日本的前述法规明确规定了中央政府是市域(郊)铁路的责任主体之一，国土交通省作为中央政府的代表，于2001 年创立，负责统管全国交通运输、国土整治开发利用等事宜，同时对土地开发、铁道建设等进行协同规划、共同参与。另外一个重要的体制设计是运输政策审议会制度，其前身是于1955 年设立的日本运输省都市交通审议会，经过多年的发展变迁，20 世纪70 年代之后相关职能由运输政策审议会执行，负责决策都市圈和城市群的交通发展思路方向与规划，并且运输政策审议会在国家层面和都市圈层面都有机构设置。日本市域(郊)铁路的更新改造计划实施基本程序如下：首先，由国土交通省提出更新改造总体规划并由国家层面的运输政策审议会讨论通过；其次，由中央、地方运输政策审议会经过协商确定具体实施规划；再次，由铁路项目建设和运营公司经《铁路事业法》许可后，开展更新改造工作。从程序规则和实体规则角度可以看到，中央政府承担在资金、政策、协调、监管等方面的相应责任；地方政府和铁路相关企业承担具体的执行和大部分出资、建设任务。日本交通运输管理体制如图1 所示。

图1 日本交通运输管理体制Fig.1 Transportation management system in Japan

以东京铁路网为例。从20 世纪初开始在投融资、建设、运营体制机制方面历经3个阶段的变迁，最终确立了多主体协同的市域(郊)铁路发展模式。

（1）东京都铁路网初期发展阶段(1910—1955年)。确立了以盈利为目的的商业经营模式，由铁路企业负责铁路建设和运营及承担沿线住宅开发、大型商业商务等集客设施的综合开发，确保铁路企业盈利性[4]。

（2）东京都铁路网高速发展阶段(1955—1999年)。面对地方政府和民众不断提出的解决通勤、通学要求，日本国铁开展了以东京“五方面作战”计划为代表的大规模双(多)复线化和高架化提升改造工程[5]。日本中央政府和东京都政府分别在资金、征地拆迁、铁路道口立交化等方面给予大力支持。由于通勤需求巨大，加之有国家财政补贴和公共投融资的政策，这些项目多取得了较好的财务效益和社会效益[6]。期间，最为重要的立法是制定《日本铁道建设公团事业法》(1964 年)，赋予日本铁道建设公团代替中央政府行使对铁路公益性项目的投资、规划、建设和运营补贴的责权。随后，建立了市域(郊)铁路线补助(1972 年)和铁路改造更新特别基金积累制度(1986 年)等。该时期基本形成了以中央政府为倡导和支持主体、东京都政府为推动配合主体、日本国铁为投资运营主体的国铁线路通勤化改造多主体协同的制度安排。

（3）中央政府加大支持力度不断完善都市圈铁路网阶段(2000—2020 年)。进入21 世纪后，随着日本人口下降和城市发展的成熟，新建城市铁路项目的盈利能力丧失，此时中央政府主导制定了《城市铁路便捷化促进法》和《宅铁法》等用于规范铁路扩能、速度提升、拥挤消除和换乘便利性提高等项目的法规，从规划、征地拆迁、资金来源、企业组织形式和商业模式等方面制定了更为精细的体制机制。其主要内容包括：从法律层面继续强化JR集团(原国铁)应当且必须为城市交通服务；确立了国家通过铁道建设公团等机构为城市公益性铁路项目进行财政“兜底”的制度；制定了主要由中央政府负责线路投资，地方政府、社会资本以PPP等方式负责车站的建设、投资和TOD 综合开发，国铁或其他运营商仅负责项目运营的分类建设和分类经营制度；建立了“以保证运营企业收益为基准的‘网运分离’清算模式”，减轻JR 集团企业的财务负担等。这些制度安排，调动了多主体参与城市铁路投资和运营的积极性，解除了JR 集团运营亏损的压力，加速推进对既有线和车站的更新改造，进一步完善了多主体协同的都市圈铁路可持续发展模式。

2.2 美国联邦和大都市区层面市域(郊)铁路管理体制

在国家层面，美国运输部全权负责市域(郊)铁路运输发展，协调各部门利益，在市域(郊)铁路发展中起到了顶层设计的作用。美国运输部下设联邦铁路局和联邦公共交通管理局等机构，其中联邦公共交通管理局既负责市域(郊)运输，同时又负责城市内的运输，减少了政府、铁路多部门运营市域(郊)铁路合作机制方面的冲突。在区域管理层面，各个区域基本会设置跨市域的交通协同机构，如纽约区域规划协会(RPA)作为一个非政府的公益性机构，一直在制定跨越行政界线的都市圈综合规划，历史上进行过3 次大区域规划，市域(郊)铁路的发展与跨区域的规划息息相关。美国市域(郊)铁路合作机制示意图如图2所示。

图2 美国市域(郊)铁路合作机制示意图Fig.2 Cooperative mechanism for American urban/suburban railways

在大都市区层面，以纽约为例，早在20 世纪初，纽约曼哈顿岛就建成了当时世界上最大的宾夕法尼亚车站并开通市域(郊)线路。纽约大都市圈市域(郊)铁路主要由大都会北方铁路公司、长岛铁路公司和新泽西公共交通公司运营，服务近郊80 km 以内的都市圈，以通勤客流为主，线路总里程为1 632 km，占纽约都市圈全部轨道交通里程的81.6%，其中中心城区线路里程167 km，郊区1 465 km。纽约都市圈市域(郊)铁路由各层级政府和纽约大都会运输署(MTA)旗下各铁路公司共同出资，市域(郊)铁路基本由MTA 运营，部分线路MTA 委托新泽西公共交通公司运营。州政府管理机构如MTA、新泽西州运输局，既出资补贴通勤线路，又负责运营维护。目前来看，MTA 在政府补贴后实现了盈利，MTA 员工的工资性收入水平也在当地平均收入水平以上。

美国经验的可借鉴之处在于，其在联邦政府的顶层设计之下，主体由MTA 发起和运营，同时与RPA 自上而下共同发挥作用，以保证政府和铁路部门的有效合作。

2.3 英国伦敦市域(郊)铁路多主体协同治理的体制机制

伦敦共有16 条市域(郊)铁路，将大伦敦1 区至9 区的中心城区和近郊、远郊区连接起来，线路总里程约3 000 km。2015 年，伦敦市域(郊)铁路客运量达9.35 亿人次，占全国铁路客运量的55%。

在运营管理层面，历史上的伦敦市域(郊)铁路主要由英国国铁(BR)拥有和运营，1994 年英国铁路开始施行“网运分离”和民营化改革后，伦敦市域(郊)铁路网属于英国国家路网公司所有。目前英国市域(郊)铁路在“网运分离”模式下采取了特许经营的运作模式，即客运公司和货运公司在获得特许经营权后，通过租赁路网公司的线路来开展运输服务，伦敦市域(郊)铁路通过特许经营的合作模式分别交由几个客运公司运营；同时，这些客运公司也要向专门的机车车辆租赁公司租赁车辆。路网公司是政府控制的非盈利性企业，国家及地方政府每年给予路网公司相应的财政补贴以保证路网公司的财务平衡。在投融资层面，对伦敦市域(郊)铁路投资补贴和运营补贴的资金来源主要是大伦敦地方政府及英国中央政府，同时也包括其他受益者的出资。英国政府的融资渠道主要包括伦敦金融城出资、税收，以及从机场等交通项目中获得的收入。大伦敦地方政府的融资渠道主要包括房地产开发、借款、进城费、收取的交通拥堵费、出售多余的土地以及开发商捐助等。

从2002 年改革以来，英国运输部就与伦敦市政府加强在合作与融合机制上的探索，实现枢纽站点互通、铁路与城市交通票价一体化。2016年1月，运输部与伦敦市合作签发了《伦敦及其东南地区铁路客运服务的新方法》，旨在进一步加深双方就伦敦及其东南地区的市域(郊)铁路合作，实现大伦敦地区更高效的发展。文件中提到：①将原属于国铁路网公司的2 条市域(郊)铁路线(LOD (伦敦地面铁路运营公司)和C2C)移交给伦敦交通局(TfL)管理运营；②提出一个精确规定和管理线路运营合约的战略方针，尽可能多地吸引伦敦市内或者市外的当地企业作为合作伙伴，提供一个平台使其在由TfL 规定的服务方面有更多发言权，致力于通过提高准点率和服务质量来增加铁路市域(郊)运量。从长远看，伦敦市域(郊)铁路的绝大部分线路未来都存在着直接交由伦敦交通局全权管理的可能性，因为这些市域(郊)铁路由市中心延伸至外围的通勤距离较短，且与地铁系统关联紧密，若由TfL 统一管理，将更容易实现进一步便捷且高效的发展。伦敦市域(郊)铁路管理体系如图3 所示。

图3 伦敦市域(郊)铁路管理体系Fig.3 Urban/suburban railway management system in London

综上所述，英国经验是实施了在“网运分离”下的特许经营模式。投融资和盈利方面，英国政府只给路网公司投资和运营补贴，逐步取消对运营公司的补贴，甚至特许经营费的收入都可以抵消补贴。与取消对运营补贴的措施相对应，英国政府规定铁路的线路使用费必须降低，这样将促使伦敦利用更多的铁路资源来发挥市域(郊)运输服务，但是这个过程也经历了一段时间的培育以及大伦敦通勤系统的票制票价改革才形成了目前的格局。

2.4 法国市域(郊)铁路运营及治理体制机制

法国城市公共交通的组织建设与经营管理，实行以市镇为主、以省和大区为辅的地方化管理机制，国家政府在政策层面进行宏观调控。

法兰西岛运输联合审议会(STIF)，也称巴黎大区交通委员会，是一个掌控巴黎公共运输网络和协调法兰西岛众多运输公司的管理机构。运输公司主要包括巴黎公交集团公司(RATP)，法国国家铁路公司 (SNCF)和法兰西岛私人运输协会(Optile)[7]。巴黎大区市域(郊)铁路RER 大部分由SNCF 为主来运营，仅在部分线路上与RATP 合资合作并由地方运营[8]。STIF 创建于1959 年，自2005 年起成为了一个公共性机构，它负责协调RATP，SNCF和Optile。STIF 是一个独立于法国政府的自治性组织，目前由1 名主席和广泛代表各界利益的法兰西岛运输联合会审议会领导。法兰西岛运输联合会审议会的构成如图4 所示。

图4 法兰西岛运输联合会审议会的构成Fig.4 Composition of Syndicat des transports d′Île-de-France (STIF)

另外，法国在区域层次设有专门的事业部负责市域(郊)铁路的具体运输和经营，即巴黎市郊运输Transilien 事业部，并由SNCF 进行管理。

法国经验的可借鉴之处在于采取地方和国铁合资经营的方式运营管理市域(郊)铁路，并且设立独立于政府的公共性机构STIF，对运营市域(郊)铁路的公司进行补贴、监督。

综上，通过日本和欧美国家发展市域(郊)铁路的经验可以看出，在中央层面设置市域(郊)铁路的管理机构对促进市域(郊)铁路的发展是非常重要的，其在市域(郊)铁路的发展过程中起到了顶层设计的作用，能够有效地减少国铁、城市交通管理部门和其他相关部门之间的合作障碍，提高合作效率。国家政府在政策层面进行宏观调控的同时，各地根据自身需要建立地方化管理机制，结合本地的实际情况，对市域(郊)铁路的规划、建设和运营进行中观层面的协调与合作。在顶层机构和制度设计以及中层管理机构设置之后，落实到具体的管理执行层面，在总部或区域层次设有专门的部门负责市域(郊)铁路的具体运输和经营，最终形成了以中央、地方和铁路多主体有效协同的都市圈市域(郊)铁路发展体制机制。

3 构建我国都市圈铁路网多主体协同体制机制的政策建议

2022 年5 月，中共中央财经委员会第十一次会议关于“全面加强基础设施建设，构建现代化基础设施体系”工作任务中提出要加强交通等网络型基础设施建设，把联网、补网、强链作为建设的重点，推进交通一体化，建设便捷高效的城际铁路网，发展市域(郊)铁路和城市轨道交通。结合国外经验和我国发展都市圈市(域)郊铁路面临的问题，需要进一步加强中央政府对都市圈市域(郊)铁路的支持、协调和监管力度，分类制定更加符合都市圈铁路技术经济特点的多主体协同制度。

3.1 加强法律法规建设及顶层体制机制设计

可借鉴日本《日本铁道建设公团事业法》《城市铁路便捷化促进法》《宅铁法》等经验，结合我国新型城镇化发展战略和深化铁路体制改革的需要，在《中华人民共和国铁路法(修订草案)》中明确铁路在服务城市交通中的必要责任，加强对国铁资产使用效率的绩效评价等内容，制定符合中国特色的都市圈铁路发展法规体系[9]。进一步强化中央政府对包括首都在内的我国大都市圈铁路发展的支持力度，一是在中央层面设立专门的都市圈交通规划、建设和运营管理协调机构，建议在国家发展和改革委员会及交通运输部等设立专门的都市圈铁路管理部门，负责规划、协调和监管的职能；二是借鉴日本经验设立中国公益铁路投资建设集团，代表中央行使对包含市域(郊)铁路在内的公益性铁路规划、投融资、建设运营补贴职责[10]。同时，借鉴法国和英国等欧洲国家的经验，在中央政府进行宏观调控的同时，各都市圈所在的地方政府、铁路局集团公司和社会出资者建立符合自身特点的跨行政区划范围的都市圈区域化和社会化管理协同机制，对市域(郊)铁路的规划、投资、建设、运营和补贴等进行中观层面的协调与合作。

3.2 制定利用国铁既有资源发展市域(郊)铁路的分类政策

建议根据都市圈内国铁既有路网资源的特点，对不同更新改造项目分类设定投融资模式、运营模式和商业模式。目前都市圈内的国铁线路在国铁网络中的作用基本可以分为3 种类型。第一类：城际运输需求量本身较大、运输能力紧张且盈利的国铁干线。第二类：运输能力富余、需求较小且亏损的国铁联络线。第三类：运输需求萎缩、亏损严重甚至闲置的国铁支线。

首先，对于能实现盈利的第一类或第二类项目，仍由国铁作为线路改造的投资和运营主体，地方政府承担征地拆迁以及车站综合开发等责任。运输组织上可以采取以“网运合一”为主，向市域(郊)铁路列车开放通路权的运营模式，由市域(郊)列车向国铁线路缴纳线路使用费，线路使用费按照“可避免成本+适当利润”的原则来确定，并由地方政府与国铁企业签订政府对市域(郊)铁路运输服务的采购合同。

其次，对于更新改造后无法实现盈利的第二类项目，建议尝试采取“网运分离”的组织体制和投融资体制。可由中央、地方政府、项目公司各承担相应比例的投资组成路网型项目公司，其中中央承担的资本金比例不应低于20%。项目完成后，由国铁企业负责运输服务。对于国铁联络线资产，可根据资产本身的盈亏情况采取资产作价入股或交由项目公司租赁使用的方式。国铁资产的租赁费可视其原先的盈亏状况来确定。

最后，对于第三类项目，可以借鉴日本和英国的经验，把国铁低效资产无偿或以象征性补偿方式转让给地方政府予以更新改造和自主运营。

4 结束语

建设市域(郊)铁路网对都市圈高质量发展意义重大。发展市域(郊)铁路的过程中，应结合我国市域(郊)铁路发展现状及存在问题，在借鉴国外市域(郊)铁路发展体制机制经验的基础上，建立有效合理的多主体合作体制机制，协调好中央、地方和铁路之间的关系。尤其是加强法律法规体系建设及顶层体制机制设计，进一步强化中央政府对市域(郊)铁路发展的支持力度；分类设定利用既有铁路的发展对策，对不同类型铁路设定不同的投融资模式、运营模式和商业模式；切实关注铁路部门的资产补偿及现实需求。建议近期先以首都都市圈市域(郊)铁路发展作为试点，积累经验后向长三角、大湾区、成渝等其他都市圈和城市群推广。