“拜杜规则”的全球困局与中国方案

王影航

(华南师范大学 法学院，广东 广州 510006)

“拜杜规则”是财政资助科技成果放权规则的统称，其核心内容是将有关科技成果所有权从国家下放到高校或中小企业手中，通过加强私人产权激励的方式来提高成果转化的绩效。在20世纪90年代，我国便尝试引进“拜杜规则”，最早的文件可追溯到1994年发布的《国家高技术研究发展计划知识产权管理办法(试行)》。2007年末，我国修订《中华人民共和国科学技术进步法》(以下简称《科技进步法》)，首次以法律方式规定“项目承担者依法取得财政资助科技成果所形成的知识产权”，此举被视为我国对“拜杜规则”立法范式的正式承认与接受。因此，《科技进步法》的有关规定被习惯性地称为“中国拜杜规则”。然而，我国财政资助科技成果的转化率未因此得到明显提升，仍长年低于10%。学界普遍认为，“中国拜杜规则”失灵了，其根源在于我国承接项目的高校院所多为公立性质的事业单位，大部分财政资助科技成果自产生便陷入了“一管就死、一放就乱”的“国资管理诅咒”之中。

近年来，我国尝试突破“拜杜规则”的“国资管理诅咒”，开始启动将国有科技成果使用权、处置权与收益权下放至高校院所(以下简称科技成果“三权下放”)等一系列改革，以减少有关单位转化实施财政资助科技成果的国资管理障碍。2021年9月，中共中央、国务院印发《知识产权强国建设纲要(2021—2035年)》，明确提出要“改革国有知识产权归属和权益分配机制……建立完善财政资助科研项目形成知识产权的声明制度”。可见，“拜杜规则”的优化设计仍是我国未来一段时期激励创新发展、建设知识产权强国的重点工作。但是，我国当下着眼于国资管理“松绑”的改革，是否符合“拜杜规则”的精神要旨，能否从逻辑机理上实现促进科技成果转化的立法目的，能否应对“拜杜规则”在全球实施过程中面临的诸多共性问题，皆是有关决策部门在建设中国特色、世界知识产权强国过程中必须持续反思的重要命题。

一、“拜杜规则”的逻辑机理与全球困局

“拜杜规则”源于美国1980年颁发的《拜杜法案》(-)，并随着该法案的成功施行得到了世界各国的关注和效仿。更值得关注的是，《拜杜法案》在全球落地实施的过程中遭遇愈发严重的成果效益外溢、高校角色异化与发明人懈怠等共性难题。如何辨明有关规则的逻辑机理和实施障碍，是我国完善本土版“拜杜规则”时必须解决的问题。

(一)“拜杜规则”的逻辑架构与作用机理

“拜杜规则”的雏形文本是1978年9月13日美国参议员伯奇·拜赫(Birch Bayh)和罗伯特·约瑟夫·杜尔(Robert Joseph Dole)所提出的《大学和小企业专利法案》，为了表达对两位提案人的尊重，这一法案被礼貌性地称为《拜杜立法案》(-)。1980年，美国总统吉米·卡特签署的 H.R 6933 号众议院立法案《美国专利商标法修正案》虽不是拜赫、杜尔两人所提，但也被习惯性地称为《拜杜法案》。当时的《拜杜法案》，正如孙远钊教授所言，“是一个绝望中的尝试”。因为在《拜杜法案》出台之前，美国联邦财政资助的项目成果归政府所有，有关成果转化率极低。据1978年《美国政府专利政策报告》，当时联邦政府所拥有的专利的使用率不足5%。美国立法者反思认为，政府对产权的绝对控制是财政资助科技成果得不到商用化运用的主因。于是，美国不仅颁布了《拜杜法案》，还进一步颁布了《拜杜法案》的实施细则(OMB Circular A-124)，并分别在1983年、1984年、2000年对该法案进行小幅修正。有关规则，被习惯性地统称为“拜杜法案”或“拜杜规则”。

从逻辑架构上，“拜杜规则”可解构为以下两大部分：一是公权限制规则，其要点在于“合理地限制公权介入”。一方面，限制政府通过资助协议直接获得财政资助科技成果所有权，进而赋予项目承担者(即受资助单位)保留有关科技成果所形成的知识产权的权利。根据《美国联邦法典》(U.S.C)第35篇第二百零二条的规定，项目承担者在接到完成人上报的成果报告书后，必须在两个月内上报资金机构，并在两年内决定是否取得有关科技成果所有权，于规定时间内提出专利申请或植物新品种申请。项目承担单位未保留权利的，发明人可主张保留权利，否则联邦政府将收回有关权利。但是，若单位保留权利，则联邦政府不能无故干涉单位行使权利。另一方面，限制政府介入财政资助科技成果转化的具体活动。据《美国联邦法典》第35篇第二百零三条的规定，只有基于公益保障需求，政府才能行使对项目科技成果的非独占无偿使用权；而且，只有在项目承担者没有实际履行成果转化义务、违背联邦规定的公众健康与安全保障要求、没有满足公众使用需要以及违背美国产业优先承诺这四种法定情形下，政府才能行使介入权。二是私权激励规则，其要点在于“规范私权激励活动”。一方面，允许项目承担单位在遵循必要披露与定期报告义务的前提下，自主实施或者对外许可其所享有的科技成果知识产权，并从中获益。此点无疑提高了很多大学实施转化有关科技成果的积极性。另一方面，为了保障发明人与国内公众的合法利益，对前述私权激励机制做出了适当的限制。例如，要求项目承担单位必须优先许可在境内制造或准备在境内销售产品的企业，并与发明人分享许可收益，同时将必要支出之外的剩余收入继续投入科研或教育工作之中等。上述两部分内容最终被纳入《美国联邦法典》第35篇第二百～二百一十条以及《美国联邦法规汇编》(U.S.CFR)第37篇第四百零一条之中，并取得良好的实施效果。数据显示，《拜杜法案》将美国财政资助科技成果所贡献的直接经济收益从1981年的833万美元提至2008年的34亿美元。经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD,以下简称经合组织)更在调查报告中直接肯定《拜杜法案》对美国经济的推动作用，甚至暗中推荐经合组织其他成员国引入“拜杜规则”。从全球影响上看，《拜杜法案》给当时急于推动高校科技成果转化的世界各国提供了一个较为详尽的方案，掀起了一股影响深远的“拜杜规则”国际立法潮流。如表1所示，从20世纪80年代开始，英国就开始尝试引进“拜杜规则”，将财政资助科技成果所有权从“国家”下放到“项目承担单位”手中；到了世纪之交，更有丹麦、日本、德国等国家为了引入“拜杜规则”，从强调“教授特权”的发明人主义转向强调单位权益的厚雇主主义。可以说，《拜杜法案》中“限制公权介入”与“规范私权激励”二元并重的逻辑架构逐步被世界多国所效仿和引用，最终成为各国“拜杜规则”的核心内容。

表1 “拜杜规则”国际立法潮流的典型案例

从作用机理上看，“拜杜规则”“限制公权介入”与“规范私权激励”的二元规则相辅相成，缺一不可。前者创设关于财政资助科技成果权属的“格式条款”，从而限制作为资助合同强势一方的政府的议价能力，进而将是否选择保留全部权利的决定权交到项目承担方手中，最终实现财政资助职务科技成果权属制度从“约定优先”向“法定优先”、从“保障资助利益”到“赋予私人产权”、从“注重合同履行”到“注重成果转化”的重要转向；后者则充分尊重人性与市场规律，不仅通过赋权私人主体，合理地利用市场机制调动项目承担单位、发明人与其他主体参与成果转化活动的积极性，而且通过一系列配套规定限制私人恣意处置财政资助科技成果，确保财政资助科技成果转化的社会效益。因此，有学者认为，与其说“拜杜规则”系“放权”规则，不如说其是“限权”和“激励”规则之和。相比于政府或者个人享有完全的财政资助科技成果所有权的立法范式，强调“限制公权介入”与“规范私权激励”二元并重的“拜杜规则”，能够更合理地限制政府的直接干预和私人的恣意处置，这也是其得以在全球兴起的深层原因。

(二)“拜杜规则”在全球推广实施中的困局解析

伴随着“拜杜规则”在全球兴起的，还有围绕着它的诸多争议。在经合组织高度肯定美国《拜杜法案》时，已有学者指出，不应夸大《拜杜法案》推动美国科技成果转化的效果。当然更值得关注的是，在各国实践过程中，“拜杜规则”遭遇到一些普遍性的实施困局，而且这些困局是“拜杜规则”“限制公权+激励私权”的制度结构在各国本土化过程中所造成的，是各国在财政资助科技成果转化过程中平衡公权与私权时必须面对的。其中最典型的有以下三种：

一是公益保障困局，具体表现为限制公权介入后，政府难以保障财政资助科技成果转化过程中社会公众应享有的合法权益。在美国《拜杜法案》推出之时，就有学者批判纳税人使用财政资助科技成果需要“两次付费”(一次是为科研项目提供资金时，另一次是为专利产品支付超竞争价格时)的不合理，提出纳税人为专利产品“两次付费”是低效且不公的。当然，支持者认为“拜杜规则”为“投资于制造发明的企业”提供了“昂贵且有风险的激励”；在纳税人没有把大学研究资助到最佳水平之前，对于补偿研究机构和研究人员的机会成本而言，这种“两次付费”带来的激励是合理且必要的。可是在全球化的背景下，当涉及其他国家纳税人与消费者时，“两次付费”导致的不公问题加剧。质疑者进一步提出，为何本国纳税人必须为同一发明支付两次费用，而外国人仅需支付一次？对此，支持者从商用化理论出发坚定地认为，“拜杜规则”旨在推动大学研究产品走向市场，通过大学与私营企业之间的合作减少“发明开发成商品的后续成本”。因此立法部门不应执着于“两次付费”导致的形式上境内外待遇差异与分配不公问题，而应关注由该法案带来的专利许可宏观收益和国内新增就业岗位数。换言之，只要加强公共利益的保障，使得有关科技成果转化境内宏观效益大于境外，就能确保“拜杜规则”本身的合理性。但是，在政府介入权条款长年被“束之高阁”的现实面前，这样的回应显然是不够充分的。政府介入权是政府在“放权”的同时所保留的适度干预成果转化活动的权力。换言之，实施介入权是政府保障有关科技成果的转化符合公共利益的重要手段。然而，目前尚未有一个国家成功实施过“介入权”。在美国，曾有4起诉至美国国立卫生研究院(NIH)的介入权纠纷，然而美国国立卫生研究院最终均拒绝启用政府介入程序。在其他国家，政府介入权条款同样因启动条件与介入程序的操作性不足而沦为“纸老虎”，根本无法起到维护公众合法权益、消解成果效益不合理地向境外溢出等问题的应有作用。

二是激励异化困局，具体表现为坐拥诸多财政资助科技成果所有权的高校可能沦为全球专利商业化维权的领头羊，而非全球科技创新的领头羊。早有学者提出，“拜杜规则”让功利主义思想侵蚀了大学，使其逐渐异化为一个以应用技术为导向的“公司”。在“拜杜规则”的引导下，一些大学正在逐步偏离从事高等教育与基础科研的创设宗旨。部分大学为了合作企业的利益，延后发布科研信息或放弃申请专利，使得合作企业利用已有专利技术实现对市场的垄断，进而实现对产品价格的不当操控。还有部分大学和科研机构经常以诉讼威胁的方式牟利，甚至被评价为“专利流氓”(patent trolls)。例如，威斯康星大学曾起诉美国苹果公司，获赔高达2.34亿美元的赔偿金；卡耐基梅隆大学起诉美满科技(Marvell)公司侵犯其专利，法院判决后者应支付的赔偿金高达15亿美元，两方后经和解将赔偿金额减至7.5亿美元。事实上，这些高校利用财政资助科技成果进行商业性维权的行为与学术研究、成果转化本身没有太多关系，更多是出于商业性牟利的目的。

三是发明人参与不足困局，具体表现为项目承担单位与发明人之间权利配置与利益分配的失衡，致使发明人拒绝参与甚至阻碍成果转化。在美国，发明人参与不足是制约《拜杜法案》改革质效提升的一大障碍。在《拜杜法案》通过后，很多美国高校为了推动科技成果转化，纷纷成立了技术转移办公室(Technology Transfer Office，TTO)，并由技术转移办公室来主导有关职务发明创造的申请与实施。但是，这些技术转移办公室往往具有一定的高校附属性与官僚属性，这决定了它们注重短期绩效的考核且怯于承担任何经济或法律上的责任。于是，技术转移办公室在授权许可时往往倾向于收取一次性的许可费，而不是选择长期合作运营；而且在选择合作对象时，往往偏向于大企业，而不是发明人或其设立的初创企业。这无疑损害了一些发明人的利益，并导致他们拒绝参与甚至阻碍专利的正常申请与实施。目前，在美国3 000多所大学或科研机构中，大多数技术转移办公室都较为均衡地在项目承担单位、发明人所属部门与发明人团队之间分配收益，但考虑到运营成本，仅有4%左右的单位从技术转移办公室的运营中获益，这跟发明人参与不足不无关系。从全球范围上看，一些国家从成果归属发明人的“教授特权”转向成果归属单位的“拜杜规则”后，其高校职务科技成果转化活动没有出现预期的改善，有的甚至发生衰退。例如，德国在转向“拜杜规则”后大学的专利数量不升反降；挪威从“教授特权”转向“拜杜规则”后，其国内高校所申请的专利数量及其衍生企业数量直接下降了50%左右。作为对比，在一直坚守“教授特权”的瑞典，高校发明人自主创业的比例一直维持在较高水平，几乎是美国同行的两倍；在加拿大，唯一坚持发明人主义的滑铁卢大学成为科研人员自主创业比例最高的大学。综上可见，发明人参与不足困局已影响到“拜杜规则”政策红利的正常兑现，甚至面临着一些国家重新转向“教授特权”的挑战，其根源在于项目承担单位与发明人之间权利配置与利益分配的失衡。如何回归 “规范私权激励”的制度逻辑，在赋权单位的同时维持发明人参与职务科技成果转化的积极性与效果，从而避免“拜杜规则”政策红利减退甚至起到反作用，已然成为世界级的难题。

二、我国对“拜杜规则”的本土化改造及其隐患

在引入“拜杜规则”的初期，我国面临的最大问题不是前述困局，而是公权过度介入而导致“拜杜规则”失灵的问题。不同于美国，我国诸多高校院所属于公立性质的事业单位，其承担的科研项目所形成的职务科技成果均属于“国有科技成果”。换言之，财政资助科研项目形成的高校院所科技成果在确权、评估、实施的过程中受到国有资产管理制度的约束。为了避免在形式上造成国有资产的流失，诸多高校院所及其发明人怠于转化实施有关科技成果。可以说，中国“拜杜规则”曾受制于传统的国有资产管理制度而无法实现“限制公权+激励私权”的制度目的，亟须进行针对性的再设计。

(一)我国对“拜杜规则”进行本土化改造的最新进展

近年来，我国实施一系列为国有科技成果管理“松绑”的改革措施，对“拜杜规则”进行了一次全面的、深层次的本土化改造，一方面旨在解决公权过度介入的问题，另一方面希望从实际出发解决发明人参与不足的全球性难题。具体规则改造的重点如下：

一是推动科技成果“三权下放”，以减少公权的不当干预。如表2所示，从2011年开始，我国开始在中央级事业单位层面试点赋予单位自主使用、处置科技成果并保留收益的权利，激发这些单位积极转化科技成果的意愿。随后，2015年修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》(以下简称《成果转化法》)、《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》(国发〔2016〕16号文)与《财政部关于修改〈事业单位国有资产管理暂行办法〉的决定》(财政部令第100号)等文件逐步对科技成果“三权下放”政策予以认可并扩大其实施范围。自此，我国公立高校院所对其持有的科技成果可自主转化实施或决定转让、许可或者作价投资，无须报主管、财政部门审批或者备案。2021年12月修订的《科技进步法》承接上述文件的规定，在修订“拜杜规则”时重点强调“项目承担者可以依法自行投资实施转化、向他人转让、联合他人共同实施转化、许可他人使用或者作价投资等”，为财政资助项目承担者自主处置有关科技成果提供了最直接的法律依据。

表2 我国科技成果“三权下放”的主要法规文件

二是加强对科研人员的产权激励，以提高发明人的参与度。“拜杜规则”面临着的发明人参与不足问题以及来自教授特权制的挑战，让我国有关立法部门意识到：科技成果归发明人所有，是激励科技成果转化的重要选项之一。如表3所示，自2016年开始，我国开始在科技成果“三权下放”的基础上探索赋予科研人员科技成果所有权或长期使用权，强调“要把人作为政策激励的出发点和落脚点，强化科技成果产权对科研人员的长期激励”。2017年，国务院印发的《国家技术转移体系建设方案》(国发〔2017〕44 号)第十四条首次提出“探索赋予科研人员横向委托项目科技成果所有权或长期使用权，在法律授权前提下开展高校、科研院所等单位与完成人或团队共同拥有职务发明科技成果产权”的改革试点。2020年初，中央全面深化改革委员会第十二次会议通过了《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》(国科发区〔2020〕128号)(以下简称《试点实施方案》)，该方案正式确立“试点单位与成果完成人(团队)成为共同所有权人”的改革路径，并规定了配套的赋权决策、成果评价、收益分配等方面的内容。同年10月，科技部在北京市、上海市、广东省、浙江省等9个省市以及教育部等部委的共40个单位开展科技成果赋权试点工作。2021年6月1日正式实施的《中华人民共和国专利法》(以下简称《专利法》)在其第六条规定，“(单位)可以依法处置其职务发明创造申请专利的权利和专利权”；同时新增第十五条第2款，“国家鼓励被授予专利权的单位实行产权激励，采取股权、期权、分红等方式，使发明人或者设计人合理分享创新收益”。这无疑是《专利法》对职务科技成果赋权政策改革的积极回应，为发明人如何取得财政资助科技成果所有权提供了法律层面的直接依据。

表3 科研人员产权激励的主要法规文件

(二)我国“拜杜规则”现行方案的隐患分析

由前述可见，我国当下针对“拜杜规则”的本土化改造，重在适度减少国有科技成果管理方面的限制性规定并强化对发明人的产权激励。有关改革举措符合“拜杜规则”“合理限制政府介入并加强私人产权激励”的逻辑机理。然而，面对“拜杜规则”在全球实施所面临的困局，我国本轮改造尚未触及困局解决之根本，至少遗留了以下几点隐患:

一是公益保障机制仍不完善，无法回应日益严重的成果效益跨境外溢问题。如前所述，对于财政资助形成的科技成果，经济全球化正在加剧本国纳税人需要“两次付费”的不公现象。从商用化理论出发，只有将有关科技成果转化收益(包括新就业岗位产生的隐性收益)合理地留存于国内，才能从宏观上解决这个问题。但是，我国本轮“拜杜规则”改造尚未关注这一问题，在有关公益保障机制设计上存在诸多不足。一方面，我国缺乏关于财政资助科技成果境内转化与产业应用的强制性规定。《科技进步法》(2021年修订)第三十四条第1款仅提到“鼓励有关知识产权首先在境内使用”；第2款规定“前述知识产权，向境外的组织或者个人转让或者许可独占实施的，应当经项目管理机构批准”。如此规定，既没有强制有关成果必须在境内转化，也无法限制权利人向境外组织或个人发放排他或普通实施许可，埋下了成果转化效益不合理向境外溢出的隐患。另一方面，我国有关政府介入权的规定过于原则化。《科技进步法》(2021年修订)第三十二条规定了政府介入财政职务科技成果转化活动的两类情形，一是“项目承担者在合理期限内没有实施有关知识产权的”；二是“国家为了国家安全、国家利益和重大社会公共利益的需要”。然而，谁来代表国家启动政府介入程序，社会公众是否可以，抑或如何申请国家介入，何为“国家安全、国家利益和重大社会公共利益的需要”，有关介入程序以及相关救济方式如何等都缺乏较为明确且具有可操作性的规定。笔者认为，仅凭《科技进步法》(2021年修订)第三十二条，恐难以及时纠正项目承担者的不当转化行为，即无法防控我国财政资助科技成果在“走出去”过程中成果效益不当外溢的风险。

二是成果转化规范体系不健全，无法应对高校院所决策低效与角色异化的风险。通过科技成果的“三权下放”改革，我国赋予高校院所自主处置科技成果的权利基础，但是尚未解决如何引导、规范高校院所高效合理地转化有关科技成果的问题。一方面，大多高校缺乏集中合理处置科技成果的决策机制，仍面临机构内耗与决策低效的窘境。相比于美国、英国、日本等国家，我国缺乏主导高校科技成果转化的专业机构。现实中，一线成果转化机构大多是附属于高校的行政部门，其既没有获得成果转化的完全自主权，也尚未完成自身的市场化与专业化建设。在大部分高校院所中，科技成果转化的决策机制仍然存在多部门参与、机构内耗严重、专业性不足等问题。当然，我国相关部门已经意识到这些问题。2020年5月，科技部、教育部联合发文，提出要培育建设100家左右示范性、专业化国家技术转移中心，并进一步鼓励围绕专业技术转移机构建立高水平、专业化的人员队伍。然而，如何引导高校院所建设成果转化专业机构，并使这些专业机构获得转化职务科技成果的主导权，如何围绕这些机构以促进职务科技成果转化为目的整合高校人才培育与激励系统等，都是留待解决的难题。另一方面，高校处置财政资助科技成果缺乏相应的声明与监督机制。《科技进步法》(2021年修订)第三十二条仅规定了财政资助项目承担者实施与保护有关科技成果的义务，但是仍然缺乏有关项目所形成知识产权的声明条款，进而导致公众如何监督项目承担者履行义务存在不确定性。因此，高校行使职务科技成果处置权是否需要受到一定的限制，如何保障社会公众对成果处置行为的合理监督，从而保护高校与其他参与者的合法权益，避免高校角色的异化与成果转化的失序，是必须持续关注的问题。

三是发明人产权激励机制有瑕疵，存在制度失灵的风险。诚然，科技成果归发明人所有，是加强科技成果产权激励以促转化的有效举措。在某些科技成果转化个案中，发明人的技术背景与成果转化经验等隐性知识，甚至比专利文书中公开的信息更为重要。但是，我们不能忽视过度激励发明人可能带来的隐患，仍要警惕“为赋权而赋权”的运动式改革。日本在《产业活力再生特别措施法》(1999年)生效之前，80%以上的日本高校专利归属于科研人员个人所有。当时，多数日本科研人员倾向于将专利转让或许可给大企业，但大企业往往将这些专利视为技术储备或防御专利，导致相关技术的转化率不高。可见，发明人容易被大企业绑架，导致财政资助科技成果及时转化的公益要求得不到保障。正因如此，我国虽然鼓励加强发明人产权激励，但是没有完全转向发明人所有制。2021年末修订通过的《科技进步法》在原修改草案的基础上增设了第三十三条“国家实行以增加知识价值为导向的分配政策，按照国家有关规定推进知识产权归属和权益分配机制改革”，即决定施行更为灵活的财政资助科技成果权益分配机制。结合《试点实施方案》可以发现，我国目前倾向于允许单位与科研人员共有职务科技成果所有权。然而，值得警惕的是，鼓励单位与科研人员共有职务科技成果所有权容易引发另外的制度失灵风险：一方面，由于大部分发明人与单位之间是雇员与雇主关系，发明人在协商谈判过程中往往处于弱势的地位，其能否争取到科技成果权属尚存疑虑。另一方面，发明人是否适合被推向转化第一线，也是一个值得商榷的问题。毕竟，好的科研人员不一定是成熟专业的成果运营者。我国鼓励发明人与单位共有职务科技成果所有权的政策，可能引发科技成果处置决策效率降低、忽略其他主体产权激励需求的反效果。

三、“拜杜规则”中国方案的优化建议

从全球范围上看，“拜杜规则”仍然是政府提高财政资助科技成果转化率最成功的范例之一。故而，即使“拜杜规则”在全球实施过程中遭遇诸多难题，世界各国依旧倾向于优化而非推翻它。我国在《知识产权强国建设纲要(2021—2035年)》中重点强调，要在建设中国特色、世界水平知识产权强国的过程中，继续优化财政资助科技成果知识产权制度。鉴于此，我国有关立法部门应直面“拜杜规则”的全球困局与国内隐患，立足于推进知识产权强国建设的战略需求，从以下几个方面进一步优化“拜杜规则”的中国方案。

(一)健全以境内优先转化与政府有效介入为基础的“拜杜规则”公益保障机制

为了应对全球化视角下本国纳税人“两次付费”的不公困境，我国须在推动科技成果“三权下放”的前提下强调财政资助科技成果境内优先转化原则，完善政府介入权实施机制，从而构筑中国“拜杜规则”的公益保障机制，以确保纳税人的付出在宏观层面得到合理回报。

一方面，应优化财政资助科技成果的境内优先转化规则，以保证有关成果外溢的效益尽可能地惠及本国纳税人。从宗旨上看，“拜杜规则”不仅要解决“职务科技成果权属下放给谁”的问题，还要从促进国内就业的角度确保有关科技成果在境内优先使用，进而缓解本土纳税人“两次付费”带来的微观不公问题。因此，建议修改我国《科技进步法》(2021年修订)第三十四条第1款，将“首先在境内使用”改为 “应当优先在境内使用或优先满足国内产业化需求”。同时，要配套建立有关科技成果境外使用的审批机制。建议修改《科技进步法》第三十四条第2款，将需要经项目管理机构批准的科技成果转化行为范畴扩大到“有关科技成果知识产权的境外实施或对外普通实施许可行为”。

另一方面，应尽快颁布具有可操作性的政府介入权实施规则，以保证公益受损或受威胁时的合理救济。针对我国政府介入权实施主体、实施条件与实施程序不明确等问题，立法部门可采取以下措施：首先，明确由具体资助机构来代表国家实施介入权。理由在于：相比于上级主管部门或其他机构，具体资助机构更加了解财政资助成果转化的具体情况。上级主管部门宜作为复议主体，对具体资助机构的介入决策实施必要的监督。其次，通过类型化的方式明确“国家安全、国家利益和重大社会公共利益”的内涵，从而明确政府介入权启动的基本条件。对于一些影响社会公共利益的情形，可以在特定产品领域中予以界定。例如，在药品领域，有关产品价格不合理地高于其国外售价、国内产品短缺且同等条件下给国外配备人均产品数量高于国内、产品开发有悖科技伦理与科技安全的要求等情形，均可明确为影响重大社会公共利益的情形。最后，明确政府介入有关科技成果转化的法定程序，包括但不限于要明确利害关系人申请政府介入的法定程序、政府启动介入的程序以及申请者与被介入者的救济程序，避免具体资助机构因权力寻租或错误决策而损害科技成果所有权人的合法权益。

(二)完善以集中决策与声明制度为核心的“拜杜规则”成果转化规范体系

我国现行的科技成果“三权下放”改革致力于消除高校院所处置职务科技成果的国资管理障碍，但是无法保证高校院所适应科技成果权利人的角色，进而主动合理地处置科技成果。在建立起成熟的技术经济市场之前，我国不能急于求成，应当尊重市场规律，逐步建立以科技成果处置权责的集中配置与科技成果知识产权的合理声明为核心的“拜杜规则”成果接续转化规范体系，从而高效安全地打通科技成果转化的全流程。

一方面，应推进财政资助科技成果处置权责的集中合理配置，减少项目承担者履行成果转化义务时的无效内耗。近年来，我国已经着手改革高校科技成果转化的体制机制，并大力加强有关成果转化专业机构建设与人才培养。在此基础上，笔者建议通过立法引导高校院所将分散于各部门或需层层审批的转化决策权下放至专业的成果转化机构或技术转移机构，由其集中处置科技成果。只有实现高校职务科技成果处置权的内部统一，才能从本质上提高高校职务科技成果转化的决策效率，也更有利于各部门各司其职，减少科技成果转化活动对高校的高等教学职能、科学研究职能的冲击。至于专业机构由高校内设还是外聘的问题，建议建立高校内设机构主导与校外科技中介辅助相结合的机制。理由有两点：第一，根据《事业单位国有资产管理暂行办法》第三十九条第3项，高校内部或附属科技成果转化机构在承接高校职务科技成果所有权时免于资产评估，在操作流程上比第三方机构来承接更加便利。第二，国外大学技术转移办公室的成功经验证明，内设机构的官僚属性与专业性问题均可以通过机构的优化建设予以改善。例如，可通过科研人员优先受让权机制、利害关系人的监督机制，来限制高校科技成果转化专业机构官僚属性；又如，可引进第三方独立中介机构，为高校附属科技成果转化机构提供额外的信息与商业化服务，弥补高校附属科技成果转化机构专业性上的不足。在专业机构集中处置财政资助科技成果的基础上，有关部门应在科技人员兼职、绩效考评、职称评审、尽职免责方面给予一定的政策倾斜，才能让前述专业机构人员无后顾之忧地承担起转化高校科技成果、孵化高新技术企业的重要任务。

另一方面，要完善财政资助科研项目形成知识产权的声明制度，督促、规范项目承担者履行成果转化义务。为了创设公众监督的合理途径，可以参照国外经验，规定项目承担者关于财政资助科技成果所形成的知识产权的来源声明义务。具体而言，可以在《科技进步法》相关实施文件上规定“项目承担者应当在财政资助科研项目所形成的知识产权的公开文件上注明‘财政资助’字样，并注明具体资助单位”。其中，知识产权公开文件包括但不限于专利申请公开的有关文件、专利证书、版权登记文件、植物新品种证书等。同时，应建立健全财政资助科技成果所形成知识产权的开放许可声明制度。当下，《专利法》(2020年修订)第五十条新设了专利开放许可制度，明确专利权人可在“明确许可使用费支付方式、标准”的前提下经由国务院专利行政部门予以公布，实行开放许可，任何单位或个人按公告要求得到有关专利的普通实施许可。笔者认为，在《科技进步法》《专利法》修订后，应当将“开放许可”视为项目承担者合理履行成果转化义务的兜底方式。此举为项目承担者履行成果转化义务提供兜底渠道，降低高校院所履行科技成果转化义务的负担；同时规范了项目承担者对于一些不涉及“国家安全、国家利益或重大社会公共利益”却尚无明确转化方案的科技成果的处理行为，避免这些成果沦为高校院所实验室的“沉睡资产”。

(三)优化以增加知识价值为导向的“拜杜规则”成果权益灵活分配机制

对于“拜杜规则”实施过程中发明人参与不足的问题，我们不能简单地、孤立地对待，更不能将加强发明人产权激励作为唯一且正确的解决办法。《科技进步法》(2021年修订)第三十三条提出，要建立“以增加知识价值为导向的分配政策”。这意味着财政资助科技成果没有绝对的成果权属状态，而要根据有利于增加社会知识总价值的方向去调整成果权属与相关利益的分配状态。鉴于此，在建立财政资助科技成果集中决策制度的基础上，我们必须正视“拜杜规则”实施过程中多主体共同参与、协同转化的事实，采取以下优化措施，以减少当下单一强调赋权发明人所可能带来的制度风险。

第一，扩大产权激励对象范围，进而合理地评估赋权发明人或其他主体的各种方案。财政资助科技成果转化的过程是一个多方参与的过程。所有参与主体包括政府、高校、企业、科研人员以及中介机构的目标和利益都应被纳入成果转化决策的考量范围，才能充分激发各方积极性，以促进科技成果转化，并最终提升社会总体知识价值。因此，在允许产权激励的情况下，财政资助科技成果所有权的处置者应结合实际需要，以增加知识价值为导向，综合地评价有关成果的产权激励方案。在充分论证的情况下，可按照各方贡献赋予高校之外的其他主体以一定比例的所有权。当然，在配置成果所有权时，要充分考虑各个主体的投入情况与风险承担水平，若某一个有贡献的群体不适宜被赋予成果所有权，也要通过其他形式如奖酬请求权、参与转化权、优先受让权等特定方式，使其切实合理地分享成果转化收益。

第二，完善成果权益分配救济程序，及时纠正不合理的分配结果。在成果权益分配的过程中，往往涉及复杂的价值判断，有时难以得出非常确定的结论。对此，应通过正当的程序来化解复杂的价值问题。在优化“拜杜规则”的成果权益分配机制时，我国应重点强调分配过程的程序正义，其中最重要的就是建立健全有关科技成果权属分配的救济程序，让消极作为者付出相应的代价，让积极贡献者得到相应的回报。此处的“消极作为者”包括消极履行财政资助科技成果转化义务的权利人，也包括阻碍财政资助科技成果知识产权转化的其他私权主体。对于消极作为者，必须谴责其浪费或损害国家科技财政资源的行为，应该给予其必要的惩罚。其中，对于消极履行转化义务或者阻碍成果转化的财政科研项目承担者，政府应当要求其许可他人转化相关成果，同时限制其继续申报国家资助的科研项目；而对于阻碍财政资助科技成果知识产权转化的其他私权主体，应当要求其就具体阻碍行为承担相应的法律责任。为此，还应建立配套的成果转化信息公开机制、行为评价机制、异议申辩机制，切实保证有关救济的及时性与公正性。

四、结 语

如何破除制约财政资助科技成果转化的障碍和藩篱，切实提高有关科技成果的转化率，仍是我国深化科技体制改革、加强知识产权强国建设面临的重大问题。直面“拜杜规则”全球实施中的诸多困局，进而反思我国引进改造“拜杜规则”后的潜在隐患，并从强化公益保障、规范接续转化、优化权益配置等层面着手塑造“拜杜规则”的中国新方案，既是我国提高公立高校院所科技成果转化率、深化科研管理“放管服”改革的重要举措，也是我国在建设社会主义市场经济条件下新型举国体制时回应财政资助科技成果转化难这一世界性难题、建立世界水平知识产权强国的必要探索。