“十四五”时期高校财务管理规划改革：理论与实务探讨

杨育龙， 袁 婷

（天津大学管理与经济学部，天津 300072）

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年[1]。百年大计，教育为本，“十四五”时期的特殊历史方位与时代使命决定了我国高等教育的理念、路径、措施等将发生革命性变化。

早在2018年，习近平总书记在全国教育大会上就将学校内部的管理体系与学科体系、教学体系、教材体系并提，并强调“要深化办学体制和教育管理改革，充分激发教育事业发展生机活力”。财务管理作为高校各项事业工作的经济和保障基础，不仅满足高校日常运转、内部管理的需求，更体现了一所高校管理者的战略眼光和战略思想。如何加强高校的财务统筹，提高管理服务水平，科学利用学校现有资源，使其发挥作用最大化，是我国高校管理在“十四五”时期需要解决的重要课题。

本文从国内公办高校财务管理规划的目标和工作内容入手，对高校财务管理的理论基础和制度背景、“十四五”时期高校财务管理规划面临的新挑战、总体原则和策略建议进行了论述和分析。以期能够在理论上丰富国内高校制度建设、非营利性组织财务管理的研究，并能在实践中为高校制定和实施“十四五”战略规划提供参考与建议。

一、 我国高校财务管理的最高目标与内容

1.高校财务管理的最高目标

通常来讲，组织的财务管理是在一定的整体目标，如利润最大化或所有者财富最大化的指导下，关于资产的购置（投资）、资本的融通（筹资）、经营中现金流量（营运资金），以及利润分配的管理。而高校由于其非营利性的特征，既有现代组织的普遍特征，又与商业组织之间存在天然的差别，而我国的高校在此基础上又具有社会主义大学的属性①。

习近平总书记在2018年全国教育大会上指出：“要把立德树人融入思想道德教育、文化知识教育、社会实践教育各环节，贯穿基础教育、职业教育、高等教育各领域，学科体系、教学体系、教材体系、管理体系要围绕这个目标来设计。”因此，我国高校财务管理的整体目标和最高目标应该是立德树人。任何一项财务管理制度的制定之前，财务制度的操作之时，都应该思考其是否、如何有利于培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，凡是不利于实现这个目标的做法都需要进行修正和改进，这是我国高校财务管理规划的最高价值取向。

2.高校财务管理的内容：以天津大学为例

为了落实“立德树人”的战略目标，不同类型、层次的高校在业务工作层面上存在一定差异，本文以天津大学为例展开论述。天津大学是中国第一所现代大学，也是“211工程”、“985工程”首批重点建设大学，入选国家“世界一流大学建设”A类高校。作为国内知名高校，天津大学高度重视“十四五”规划编制工作，召开多次战略规划研讨会，对学校财务管理工作进行调研。要求各单位要紧密围绕国家发展战略，服务国家发展需要，提高政治站位，做好顶层设计和统筹规划，制定与“十四五”规划相结合的执行计划、用款计划，积极担当作为，努力办好师生关切的事情，保障学校各项事业平稳高效发展。

天津大学财务管理工作主要包括以下方面，如表1所示②。

表1 天津大学财务管理工作内容

从表1看出，天津大学的财务管理系统由12个科室组成，其具体职责为：按照国家要求，结合学校具体情况，制定并出台学校各项财务制度；负责学校各项资金流入流出的核算工作，科学合理的管理学校财务档案；编制年度预决算，合理分配学校财政资金等。由于公立高校的收入大部分来自财政拨款，因此天津大学财务管理职能部门的设置主要围绕投资和资金运营环节。

同时，财务管理工作与人事处、教务处、研究生院、科研院、信息与网络中心等其他部门存在密切的业务联系。可见，财务管理是高校内部管理体系中重要的一环，具有“牵一发而动全身”的重要地位[2]。

二、 我国高校财务管理的理论基础与制度背景

1.我国高校财务管理的理论基础

我国公办高校财务管理与普通商业组织的财务管理相比，有类似的理论基础，也有其鲜明的特征。总体来看，与我国高校财务管理密切相关的经典理论主要分为以下4方面。

（1）信息不对称理论。信息不对称是一个重要的经济学概念。传统经济学基本前提假设中，认为“经济人”拥有完全充分的信息。然而现实世界中的市场参与者不可能占有完全的市场信息，即存在信息不对称（Information Asymmetry）。在经济活动中，每个参与者获取的信息是不对等的，占有优势地位的个体能充分掌握信息，而信息缺乏的人员一般处于劣势地位。由于信息不对称问题的存在可能造成信息占有优势一方会产生“道德风险”，信息占有劣势一方则需要面临交易中的“逆向选择”[3]。

信息不对称理论的前提假设是资源的稀缺性以及稀缺性导致的经济主体之间的竞争关系。受现有科教资源有限、竞争机制的制约，以及来自各个方面评价压力的影响，我国不同层次高校十分重视自身的排名位次。因此高校为了自身得到更好更快的发展，需要整合或协同，通过包括财务管理规划在内的各方面改革，传递积极健康的信号，进而在高校间的竞争中脱颖而出，获取更多的发展机会与资源。

（2）委托代理理论。委托代理理论（Principal-agent Theory）是经济学契约理论的主要内容之一。所谓委托代理关系是指行为主体（委托方）按照某种契约合同，委托另一些行为主体（受托方）为其服务，同时赋予受托方一定的决策权，并基于受托方的表现对其进行薪酬激励。如果缺乏有效的契约，代理人就可能牺牲委托人的利益而做出自利行为。Jensen 和Meckling认为：解决委托代理问题的核心问题就是如何在利益冲突和信息不对称的前提下，设计出最优的契约来监督并激励代理人[4]。

委托代理关系广泛存在于经济社会领域的各个方面。例如，根据委托代理理论，学生进入一所高校学习，实际上高校与学生之间就存在某种委托代理关系，学生作为委托人，委托学校传授专业知识并帮助其树立正确的人生观价值观，而学校则是代理人，承诺按照学生的需求来开展工作。又比如，我国的公办大学作为事业单位，拿到国家的财政拨款，承诺合法合规地利用国家资源，受国家的委托，为服务国家富强、民族复兴、人民幸福贡献力量，在这里也可以看作国家与高校之间存在的委托代理关系。

（3）流程再造理论。流程再造的概念最早由美国的Hammer 和Champy提出，并在20世纪90年代逐步发展成为一种管理思想。流程再造是一种组织活动，内容包括从根本上重新、彻底分析与设计企业程序，并管理相关的企业变革，使企业达到显著性的成长。流程再造的重点在于选定对组织运行极为重要的若干程序进行重新规划设计，以求其提高组织的运行效率，具体表现可以是成本、品质、对外服务和时效等方面的重大改进。顾客需求是流程再造的出发点，在实施过程中要打破传统组织按职能设置部门的管理方式，而是以业务流程为中心及改造对象，重新设计企业管理过程，从整体上确认企业的作业流程，追求全局最优，而不是个别最优[5]。

流程再造的思想同样适用于高校的财务管理规划。高校财务管理的各项职能，例如财务报销、项目管理、设备购置等，都涉及到如何优化流程、节约成本、提高效率、追求高满意度的流程再造。

（4）新公共管理理论。除了信息不对称、社会契约与委托代理、流程再造等来自经济学领域和微观组织管理领域的理论，公共管理领域的新公共管理理论尤其适用于我国公办高校的财务管理规划战略。

新公共管理理论源起于以英美为代表的西方国家，Hood把西方国家政府改革过程中的新型政府管理模式称作新公共管理典范[6]。Hood认为，新公共管理运动的内涵集中表现在以下方面。

第一，“顾客至上”观念。既然政府等公共部门为公民提供公共产品，那么公民（即顾客）的需求应该是一切公共管理工作的立足点，顾客的满意度应该是评价公共部门工作的关键指标。公共部门应该是服务型、协调型的组织者，而不是扮演行政管理角色、凌驾于“顾客”需求之上。高校作为非营利组织，固然不存在顾客，但是学生是一所高校的最核心资源，学校的制度建设与改革必须始终围绕着学生的成长成才，这在很大程度上体现了习近平总书记关于“立德树人”是高校改革的终极目标的观点。

第二，将市场经济中类似于私人企业的管理方式引入公共部门，彻底改变传统僵化的行政体系。例如，增加组织成员激励机制的弹性，利用市场竞争机制来促进人员之间、部门之间的合作和竞争。这与组织管理和管理会计激励的思想不谋而合，与新公共管理理论与高校财务规划改革的出发点也高度契合。

第三，强调成本控制，注重投入产出比。公共服务部门的绩效评估内容包括经济效率、效能、投入产出比等衡量指标。在实践中，“成本效益原则”是财务管理的重要思想，而提高现有资源利用效率与效果、杜绝浪费，通过支出管理控制费用水平，通过精细化管理提高管理服务运转效能等，都是高校财务管理工作的重要内容。

2.高校财务管理制度背景：新政府会计制度

根据国际会计准则理事会的规定，政府会计是指确认、计量、记录和报告政府和事业单位财务收支活动及其受托责任履行情况的会计制度。我国现行政府会计核算标准体系基本上形成于1998年前后，主要涵盖财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计。2015年财政部发布了政府会计准则，并且在2016年至2017年继续发布存货、投资、固定资产、无形资产、公共基础设施、政府储备物资6项具体准则。2017年《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》发布，要求自2019年1月1日起在高等学校等行政事业单位实施。2018年，财政部发布补充法规和有关规定，保障医院、中小学、高等院校、科研机构等行政事业单位能够顺利实施政府会计制度。这些政府会计准则与政府会计制度共同构成了新政府会计制度。因此，我国公办高校的财务会计行为应当在新政府会计制度框架下进行。

与我国以往的政府会计准则相比，新政府会计制度具有以下特征。第一，实现了政府预算会计和财务会计的分类与平行核算，在原有的预算会计框架中引入了权责发生制，将会计元素分为两类：一是预算收支表会计，可以提供政府的相关预算收入、支出及结余等预算信息，二是以权责发生制为基础进行核算，反映政府有关资产、负债、收入、费用等财务相关信息，更有利于对政府、事业单位等机构的财务状况和经营成果进行有效及时的监督和评价。第二，在政府会计部门中融入管理会计职能。随着高校领域的改革不断深化，传统的财务管理模式已经无法满足高校在人才培养、科研教学等多方面的发展需要，除了传统的财务记账，对预算管理、业绩评价等管理会计职能的需求也与日俱增。

三、 “十四五”时期高校财务管理规划面临的新挑战

1.市场经济发展丰富高校财务管理内容

2020年党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，确定了“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想、目标任务和重大举措。“十四五”时期，我国的中国特色社会主义市场经济将迈入全新发展阶段，改革必然面临新的任务，同时国际环境的深刻复杂变化对推进对外开放也提出新的要求。

公办高校作为中国特色社会主义事业的重要阵地，“十四五”期间高校想要得到长足发展，就必须与经济社会共发展，而不能孤立于社会经济之外。实际上，随着经济改革不断向纵深发展，我国高校与市场经济的结合点日渐增多[7]。例如，高校向社会提供的技术培训、以及短期培训等，就具有一定程度的商品经济特征；《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出“大部分地区实现高校后勤工作社会化”，意味着高校后勤也会越来越多地按照社会化、市场化的规则来进行管理；更进一步，高校的科技成果的转化商业化、“产学研”一体化的推进，都离不开社会力量与社会资本的参与与推进。这些因素都增加了高校财务管理和规划的难度，也有可能带来不可忽视的风险。在新形势下，高校如果不能从原本的简单资金运作、传统的单一预算会计模式转变出来，就无法适应市场经济带来的机遇及其伴生的风险。

2.教育制度改革提升高校财务管理需求

“十四五”时期，为了全面贯彻党的教育方针，优先发展教育事业，教育制度将会经历更多的改革。从教育目标上，强调“立德树人”的重要性，将着重增强学生的文明素质、社会责任感和实践能力。又比如，2020年中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》，要求各高校以“破五唯”为抓手，全面推进教师评价、学生评价、用人评价等教育评价改革。

高校内的教育制度改革，首当其冲的就是包括财务管理在内的高校内部制度。同样以教育评价改革为例，深化新时期教育评价改革的基础，目标就是要建立健全教育评价体系和机制，发展素质教育，注重培养学生的爱国主义精神、创新精神和健康人格。落实到财务管理上，则要求高校坚持教育公益原则，加大教育经费投入，改革完善经费使用管理制度，提高经费使用效率。因此，与传统的预算会计时代不同，不断进行中的教育制度改革对财务管理规划提出了更好的要求，高校的财务管理需要适应教育制度改革的大方向，体现并弘扬社会主义高等院校的价值取向。

3.信息技术革新改变财务管理运行模式

“十三五”时期，伴随着以信息技术为代表的科学技术不断发展，大数据时代已经到来。“十四五”时期，新一轮的科技革命和产业变革中，互联网对各行业融合发展的影响将会越来越深刻。2021年，中央网络安全和信息化委员会印发《“十四五”国家信息化规划》，说明信息技术在我国社会主义现代化建设事业中扮演的角色已经变得至关重要。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出：“信息技术对教育发展具有革命性影响，必须予以高度重视”。高校财务管理信息化、智能化是高等教育与信息技术融合中的重要组成部分，既是推动教育现代化的重要手段，也是高校主动适应科技浪潮的发展需求。

信息技术革新对我国高校财务管理规划带来的挑战主要体现在以下方面。首先，我国高校财务系统从手工、半手工半信息化、到全面信息化、智能化的转变不是一蹴而就的转变，不仅涉及到财务平台的软件、硬件等技术问题，还需要人员培训、工作模式转变、工作流程优化、多部门配合等综合问题。另一方面，互联网时代的到来不仅可能造成对信息技术、互联网过度依赖的问题，也催生了新的数据安全问题，近年来我国境内不乏高校网站遭受网络攻击的案例，给信息时代我国高校财务管理系统的信息数据安全敲响了警钟。

四、 “十四五”时期高校财务管理规划的总体原则

1.坚持中国特色社会主义办学方向

办学方向是立校之本、办学之要。高校的学科体系、教学体系、教材体系、管理体系要围绕立德树人这个目标来设计。正如习近平总书记指出：“办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。”

投射到公办高校的财务管理规划上，除了要大力发展非公共职能，更要始终坚持以中国特色的社会主义办学方向为根本原则。在财务管理制度的改革过程中要听从党的领导指挥、接受党的监督与评价，严格履行承担公办高校的受托责任，提高国有资产使用效率，杜绝国有资产流失。

2.公开性原则

“十四五”时期，高校的财务管理规划除了强调受托责任的基石地位，还要加强财务信息的决策有用性。所谓公开性原则，一方面是指高校的财务管理规划应当在保证信息安全、保护竞争优势隐私的前提下公开、公正、透明，以降低高校财务制度及财务管理活动的信息不对称，更好地适应高校在市场经济环境下的角色，提高资源的使用和配置效率。另一方面，公开性原则意味着高校充分利用好包括党委、纪委、内部控制、内部审计、中央巡视等内外部机制，构建高校监督协同体系，促进高校财务管理和规划监督全覆盖，推进高校治理现代化。

3.整体性原则

“十四五”时期高校财务管理规划应当遵循整体性原则。一方面，高校的财务管理离不开学校其他部门的集体协同与配合，因此在进行财务战略规划的过程中，要兼顾其他职能部门的利益和协同成本，特别在制度设计上要做到全校一盘棋，从学校整体的高度来寻求相对平衡的相对“最优解”；并且应该用发展的眼光对教育改革、高校制度的未来发展方向进行判断，在战略制定过程中体现出时间跨度上的整体前瞻性。另一方面，由于高校在社会经济生活中并不是一个独立存在的“孤岛”，高校在进行预算编制、绩效评价等财务规划活动中，应当充分考虑和兼顾包括学生、教职工、政府、用人单位、合作企业、社会公众等利益相关者的综合利益。

五、 “十四五”时期高校财务管理规划的策略建议

1.强调高校财务管理的价值创造

“十四五”时期，利益格局的多元化和市场介入这两个因素使中国教育的面貌发生了深刻的变化，将给传统的教育公益性理念带来更大的冲击。一方面，高校大规模快速发展与高校教育资源缺乏的矛盾日益突出；另一方面，现有体制下的高校资产配置存在不合理的情况，利用效率有待提高。因此，我国高校在进行财务规划时，应当从传统的“依赖财政拨款”惯性思维，转变为以价值创造、价值管理为主线的战略眼光，通过精细化管理不断提高现有资产使用效率，做到资源投入与价值产出相匹配、公益教育与非公益性盈利相结合、激励机制与约束机制相配合。为高校创造出更大的经济效益，促进其可持续发展。

2.优化高校内部控制，加强主动风险管理

长期以来，公办高校作为事业单位，存在风险管理不全面的问题，集中体现在业务管理制度不够完善、部分政策落实不彻底，风险因素不够细分，风险评价机制不合理，特别是缺乏风险识别的主动性，以被动风险应对为主。“十四五”时期，经济的发展、制度的改革和技术的更新为我国高校发展带来了机遇，也会进一步加剧与财务管理相关的风险，体现在财务会计、预算管理、采购管理、资产管理、工程项目管理、对所属单位的控制等诸多方面。面对日益复杂化的风险，高校需要不断优化内部控制体系，对高校的业务流程进行梳理和优化设计，提升主动识别、评估、管理和预防风险的能力，提升风险应对的主动性和前瞻性，更加及时地应对未来的教育制度改革。

3.构建信息化、智能化的财务管理系统

近年来，计算机、移动互联网、物联网、大数据、人工智能等新技术的不断发展，已经推动了财务管理系统的数次革命性转变，“十四五”时期，预计新技术对人类生产力、生产关系的影响会更加显著。另外，国内高等教育的招生规模、经费来源、培养模式等也在经历前所未有的变化。为了适应这些变化，高校需要充分考虑学校自身特点，设计构建信息化、智能化的财务管理系统，包括智能化的预算系统、规范网络化的报账流程、交互式的财务共享平台等。通过构建智能财务管理系统提高管理效率，保障资金的使用安全，使高校的财务管理从传统、重复、繁杂的核算工作向更高层次发展，更多地发挥财务管理的资源配置、辅助决策以及监督功能。

注 释：

① 在本文中，笔者将研究对象限定为我国公立高校，国外高校与国内民办高校暂不在本文的讨论范围。

② 信息来源为天津大学官方网站。