基于入户调查的南方农村耕地“非粮化”现状及驱动因素研究

徐苏婷，刘怡婷，宋 娜，闻 晴，黄浩城，梁 屹

（赣南师范大学地理与环境工程学院，江西 赣州341000）

0 引言

“非粮化”是指原来种植粮食作物的土地逐渐改变为种植利润效益更高的经济作物的现象，这些土地虽仍属于耕地范畴，但其种植粮食作物的性质已发生转变[1]。近年来随着我国人口数量增长、消费结构改善和资源环境承载力趋紧，粮食产需仍将维持紧平衡态势。受2020 年新冠疫情影响，粮食、大豆等大宗农产品贸易链、供应链遭受冲击，国际农产品市场供给不确定性增加。习近平总书记强调，解决好百姓的吃饭问题，始终是治国理政的重要大事。政府必须坚持把确保国家粮食安全作为“三农”工作的首要任务，将有限的耕地资源优先用于粮食生产，采取有力措施防止耕地“非粮化”，着力稳政策、稳面积、稳产量，以稳定国内粮食生产来应对国际形势变化带来的不确定性，牢牢守住国家粮食安全的生命线。基于此，本文以中国南方五个村庄的耕地“非粮化”问题为研究对象，团队成员通过开展实地勘察与访谈调研，并对回收的调查问卷进行统计分析，探讨这些村庄存在耕地非粮化现象的特征、产生原因和防治对策，以期对南方耕地“非粮化”问题的治理提供参考和借鉴，为国家进一步防控耕地“非粮化”、农村产业结构的调整和乡村振兴建言献策，助力中国南方地区的乡村振兴。

1 研究区概况

南方地区是指中国东部季风区南部，主要为秦岭- 淮河一线以南的地区，地处21°～34°N 与103°～123°E 之间，西面为青藏高原，东面和南面分别濒临黄海、东海和南海，地势西高东低，地形为平原、盆地与高原，丘陵交错。各地区以亚热带热带季风气候为主，水热充足，自然条件优越，适合农作物生产[2]。

江西省进行入户调查的村庄有四个，分别为鹊岗村、宋家湾、摆上詹家和红卫村。鹊岗村位于上饶市乐安河畔，地理位置优越，村前人工排洪河的建成极大改善了该地农业用水紧张局面，为粮食增产、保产，做出了巨大贡献。村庄气候适宜，光照充足，适合农作物耕作，村内辖区1 000 多亩水田和旱地[3]。宋家湾位于九江市瑞昌地区，长江中游的独特地理区位优势为农业生产提供充足的水资源，改善作物种植环境[4]。摆上詹家位于抚州市资溪县，地势南高北低，地形四周以山地丘陵为主，中间为冲积平原，地块南北长东西窄，起伏较大。年降水量820.00 mm，适宜种植水稻等农作物[5]。红卫村坐落于赣州市，地形平坦开阔，农田成片，主要种植的农产品有水稻、土豆、黄豆、乌饭果、丰水梨等，物产丰富[6]。 广西壮族自治区搭简村位于广西壮族自治区钦州市灵山县最西南边缘，地形以山地高原为主，基本属于亚热带季风气候，全年日温差大，年温差小，干湿季分明，适宜作物生长，多种植甘蔗、桑椹、洋葱[7]。

2 样本区耕地“非粮化”的现状

2.1 样本区个人及家庭基本状况对“非粮化”的影响

一般认为，个人及家庭基本状况对“非粮化”现象的产生具有一定的影响。从入户调查数据分析可知（见表1），240 个农户在“受教育年限”问题选项中选择“小学及以下”人数为151 个，所占比例高达63%，超过总数的一半；然而“初中”学历人数为55 个，占比为23%；有极少数农户是“高中及以上”水平，为33 个，占比14%。值得注意的是，受访农户比一般农户的年龄稍高些，集中在50 岁以上。农户家庭年均收入“3 万元以下”占比60%，而3 万~6 万元和6 万~9 万元所占比例皆低，各占5%。这表明农民的受教育程度、家庭年均收入普遍偏低，而农户的年龄普遍偏高，这就导致了该地农户对“非粮化”的认知模糊，农户为增加收入和减轻耕作压力，转向投入更少、收益更高的经济作物的种植，导致该地区“非粮化”趋势明显[8]。

表1 个人及家庭基本状况

2.2 样本区区域资源基本状况对“非粮化”的影响

根据区域资源的基本状况，发现耕地“非粮化”现象产生的程度有所不同。通过分析调查数据可知（见表2），实地调研地区主要是以山区和平原为主，所占比例分别为46%和41%，而丘陵地区占比较小为13%。认为周边灌溉水源短缺的农户共116 个，所占比例高达49%；其次是“基本满足灌溉需求”，为108 个，占46%；有极少数农户认为“灌溉水源丰富”，所占比例较低为5%。这表明被调研地区山地较多，并且灌溉水源比较充足，极利于经济作物的种植。因此在一定程度上加速了该地区耕地“非粮化”。

表2 区域资源基本状况

2.3 样本区稻作经营特征对“非粮化”的影响

经实地调研发现，稻作经营特征可能会导致耕地“非粮化”现象的产生，据入户调查数据可知（见表3），实际耕地面积种植主要是0~5 亩和6~10 亩，所占比例较高，分别为49%和45%。大部分农民生产投入资金较少，占比为54%，而生产投入资金一般的占比为36%。认为粮食价格基本持平的农户为92 个，占比43%，而认为粮食价格变化稳中有升的农户为107 个，占比50%。211 个农户在“种粮收益”问题选项中选择“保本”为135 个，所占比例高达64%，超过总数的一半；其次是选择“有少许利润”的农户个数为65 个，占比31%；有极少数农户认为“亏本”和“有可观利润”，所占比例分别为4%和1%。这表明农民对于粮食作物的种植，普遍投入多而收益甚微，入不敷出，这就导致了农民更倾向于种植效益更高的经济作物，该地区“非粮化”现状日趋严重。

表3 稻作经营特征

2.4 样本区国家相关农业政策对“非粮化”的影响

研究发现，农户对国家相关农业政策的了解情况及其作用力度会间接产生耕地“非粮化”现象。通过分析入户调查数据可知（见表4），该地农民对土地流转政策“略有了解”的人数为200 人，占比84%，“毫不了解”和“较了解”的比例偏小，占11%和5%。 191 个农户认为粮食补贴效果较小，所占比例高达80%；认为粮食补贴“无明显效果”的农户个数为36 个，占15%；有极少数农户认为“效果显著”，所占比例较低为5%。当地政府补贴金额低，主要是以500 元以下为主，占比88%。这表明当地政府补贴不足，无法降低农户农业生产成本，使之当地农民种植粮食作物的意愿较低，粮用地减少。

表4 国家相关农业政策

2.5 样本区周边产业情况对“非粮化”的影响

组员在实地调研时发现，周边产业情况与耕地用途有着密不可分的联系。从入户调查数据分析可知（见表5），221 个农户在“周边产业布局”问题选项中选择“分散分布”为128 个，所占比例高达58%，超过总数一半；其次是“集中成片”，为82 个，占比37%；有极少数农户认为是“沿交通分布”和“沿河湖分布”，占比分别为2%和3%。周边地区产业主要发展情况较差为92 个，占比45%；“基本稳定”为83 个，占比40%。周边产业规模主要以大型为主，产业类型主要以第二产业为主。这表明该地工业化和城镇化的发展占用大面积土地，且以第二产业为主，这造成部分耕地资源的污染与浪费，导致耕地大面积减少[9]。

表5 周边产业情况

3 耕地“非粮化”的驱动因素分析

通过SPSS 因子主成分分析，整理并总结出导致耕地“非粮化”的主导因素。根据KMO 和巴特利特的球形度检验，表6 显示KMO 的值为0.759，P 值为0.000，说明收集的数据适合进行因子分析。由公因子方差表分析可知，大多数变量被公因子表达的结果较好。耕地“非粮化”现象产生的原因，宏观上包括政府、农户、市场机制三个方面，微观上包括政策、制度、经济、科技水平和自然条件等多个方面。

由表6 可得，特征值大于1 的因子有6 个，分别为农户家庭总人口数、农业机械化程度、粮食补贴效果、家庭年均收入中的农业收入、周边地区现有产业以及周边地区主要产业的分布情况。这六个因子的累积方差贡献率为65.785%，说明能较好地概括整个数据。

表6 总方差解释

通过对耕地是否存在撂荒的情况与其他变量进行相关性分析，分析得出导致撂荒的相关因素（见表7）。耕地是否存在撂荒情况与农户的健康状况、农户家庭总人口数、被调查者劳动力转移方向、农资价格变化、粮食补贴效果以及周边地区主要产业的分布情况等因素存在负相关，粮食补贴效果的相关性较强，而其他因素的相关性较弱；与家庭年均收入中的农业收入、周边灌溉条件、农业机械化程度以及周边地区主要产业的产业规模等因素存在正相关，并且相关性较弱。

3.1 市场机制因素

3.1.1 种粮效益低下。由图1 可知，农户种植粮食可保本人数占比56%，种粮获得少许利润的农户占27%，种粮亏本人数占4%，而种植粮食作物获得可观利润的农户仅占1%。从调研结果发现，农民种粮收益率很低，严重降低了农户种粮的积极性。部分农民前期选择种植粮食作物，但近几年粮食价格的浮动较大，如图2，调研农户中认为粮食价格不升反降占比45%，价格基本持平占38%，总体偏低。若仅种植粮食作物，除受种子、肥料、劳动力等耕作成本影响外，还受自然灾害侵袭影响，因此导致种植粮食纯收益过低。反而种植经济作物收益较好。以江西省赣州市红卫村为例，农民种植脐橙的纯收益达到水稻种植收益的3 倍以上。为了提高经济收入，农户普遍选择种植经济作物，耕地“非粮化”现状愈加严重。

图1 农户种粮收益情况

图2 粮食价格

3.1.2 粮食需求市场波动大。从中长期看，我国粮食需求的结构将随着我国经济社会的发展而改善，肉、禽、海鲜、鸡蛋、牛奶、蔬菜、水果等食品消费量增加[10]，这也意味着对粮食需求逐渐减少，再加上前文提到粮食生产成本上升导致收益下降，致使企业无法依靠种粮维持正常经营，从而导致“非粮化”现象日益加剧。

3.2 政府政策因素

3.2.1 相关政策规定模糊。由实地调研可知，政府鼓励支持农户参与土地流转，但对于流转后的土地利用性质，没有加以限制[11]。部分法律如《土地管理法》和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中，关于农村土地流转条款还相当模糊，未对现实所遇到的问题进行细化分析，作出详细的法律规定。此外，集体产权制相对模糊，农户在获得土地承包权的同时也带来了产权的不稳定，导致土地流转过程有较高风险。政府相关人员在实践中频繁调整土地，使“非粮化”现象日益加剧。

3.2.2 国家对种粮补贴的政策滞后。调查结果显示（如图3 所示），认为粮食补贴效果较小的农民占比为80%，认为无明显效果的农民占比为15%，认为粮食补贴效果显著的农民仅占5%。这些数据表明国家发放的粮食补贴政策，如良种补贴、农资综合补贴、种粮直补等各种惠农政策，仅当地原农户享受，土地流入方的种粮大户或种植专业合作社则不能够享受。对于承包户来说，粮食补贴并不能够起到让承包土地需支付的承包费用降低、粮食种植规模扩大的作用，并且国家的粮食补贴政策滞后于补贴对象没有及时转换，因此补贴政策无法及时有效地扩大粮食种植规模。

图3 粮食补贴效果情况

3.3 农户因素

农民对相关农业政策了解甚微。由图4 可知，对当地粮食补贴政策了解的农民占比为47%，而对当地粮食补贴政策不了解的农户占35%。由图5 可知，对土地政策略有了解的农民占84%，毫不了解土地政策的农民占11%，仅有5%的农民对相关土地政策较为了解。由此可见，研究调查的5 个农村地区中农户受知识水平限度大，自主了解相关农业政策的意识淡薄。因此农业政策对于土地农户来说，忽视了原应享有的补贴，国家的相关农业政策并未降低他们的种粮成本，农业政策也无法有效促进耕地粮食种植面积的扩大[12]。

图4 农民对当地种植粮食补贴政策的了解度

图5 农民对土地政策的了解度

4 防控耕地“非粮化”的对策建议

由实地调研可知，南方地区耕地“非粮化”现象呈现出逐步扩大的趋势。为抑制耕地“非粮化”增长，长远保障南方地区粮食安全，结合南方耕地“非粮化”的实际从政府、农户和相关企业三个层面展开提出防控耕地“非粮化”的对策建议。

4.1 政府方面

4.1.1 因地制宜统筹管理土地空间。组员入户调查时了解到该地区山地和平原资源较多且经济作物种植面积远高于粮食作物耕种面积，城镇化、工业化不断发展。基于此，当地政府应综合分析该地土地资源状况，因地制宜，发挥地区的比较优势，划定该地区各土地资源利用职能，规范耕地用途，优化该地区用地结构[13]。在保证粮食种植面积的基础上，防止耕地“非粮化”扩大化，并根据地区实际情况，既规范土地流转政策，实现土地利用最优化，又防止耕地“非粮化”。

4.1.2 加大监管，严守耕地保护红线。据调研结果可知，样本内5 个村庄都缺乏流转后的土地用途规范，大多数土地承包方对原本种植粮食的耕地改变种植方向，种植收益更高的经济作物或发展旅游观光等第三产业，这就导致耕地“非粮化”的情况愈发严重[14]。因此，政府必须对农村土地严格监管，合理规范土地流转行为，对每块土地制定详细政策。如江西省宋家湾规定土地流转范围限度，土地承包方向当地政府汇报、申请，待相关部门估算土地流转后的实际利益，才可同意将土地流转出去。简单来说，就是下级机构向上级机构实时汇报、统计耕地流转情况，便于上级机构能够降低耕地“非粮化”的程度。同时，政府要对出现的耕地“非粮化”现象进行预警，构建早发现、早制止的监管机制，也要在已经设定的永久土地粮食种植面积不变的基础上，严守18 亿亩耕地红线[15]。

4.1.3 完善农业补贴政策，精准补贴种粮农户。通过分析回收的问卷调查，我们分析出农户对相关补贴政策的满意度较低，甚至认为政府补贴对他们的帮助微乎其微。这说明当地政府应贯彻落实国家实施的各项农业政策，如种粮直补、农资补贴等相关惠农政策并加大补贴过程中的监管力度[16]。使得政府补贴可以更多地落实到土地原农户，而不仅仅是承包方，切实保障农民的利益。并且当地政府应根据当地实际，提出具有当地特色的农业补贴，为农户提供一个良好的耕种环境。

4.2 农户方面

4.2.1 提高农户素质，加强土地政策宣传。整理入户调查数据时发现不同地区的农户对相关国家土地政策和农业补贴政策了解情况基本一致，非常了解的农户很少，这说明政策没有宣传或者落实到位，导致他们只知其表不知其里。因此，当地农户应该加强对农业等政策的了解。当地政府也应该提供相应供农户学习相关农业政策等知识的途径，如实把土地政策宣传到农村，组建有专家、学者组成的宣讲团，精心编制宣讲计划和手册等。培养农户形成“保护耕地、依法用地”的意识[17]。

4.2.2 改善耕地质量，加强农业生产条件。农民在种植期间为了追求利益，不顾过度使用无机化肥对作物产生的影响，导致耕地质量减弱，出现土地板结、微量元素过多以及水质污染等，且当地作物的产量相应减产。基于此，农户应该正确利用现代科技带来的便利，多使用有机肥替代无机肥，逐步提高土地资源的长效肥力。并且农户应更多地利用农业机械替代无机化肥，提高耕作效率，取得规模效益。

4.2.3 合理利用耕地资源，增加粮食作物面积。为获取更多的收入，大多数农户普遍减少粮食作物的种植，而转向经济作物的种植。基于此，农户应转变思想观念，坚守耕地红线，而不是片面追求经济效益。农户可以将有限耕地优先使用于粮食生产。对于个别未被划为基本农田且不适宜种植经济作物的耕地，农户应因地制宜地进行适合的生产生活活动。

4.3 相关企业方面

4.3.1 金融机构要加强信贷支持，降低融资成本。部分农户解释，当地农业信贷支持力度普遍较低，因此他们对农业信贷的了解不足，接受度不高并且认为信贷成本较高。基于此，金融机构应加大相关信贷知识和政策的宣传力度，并且结合当地农业发展现状，制定本地区特色化的农业信贷举措，降低高额利息，适当延长还款期限，从而为农户的农业经营活动提供资金支持。

4.3.2 保险企业要创新农业保险，保障农民的权益。被调研区农业投保率普遍偏低，许多农户对购买保险认知度较低，接受度不高。因此，保险企业应该加大其宣传力度，提高农户们对农业保险的接受度。并且保险企业应开发具有地方特色的保险种类，保障当地农户效益，促进当地农业经济的发展。

5 结论

本文基于南方农村240 个样本农户的调查数据，采用汇总数据和制作分析表的方式主要对农户家庭基本情况、耕地资源基本特征以及利用结构、种粮收益、惠农政策和耕地流转、农业补贴政策以及周边产业情况六个部分进行归纳分类，分析了我国南方五个村庄的耕地“非粮化”现状。研究结果如下：耕地“非粮化”受到市场因素、政府因素、农户因素等多种因素综合作用的影响，本文从上述三个方面选取了耕地“非粮化”影响因素进行实证分析，结果表明市场因素、政府因素及农户因素是南方农村耕地“非粮化”的主要驱动因素，表现在种粮收益、粮食市场需求、种粮补贴普及、土地监管对南方耕地面积的变化极具负相关关系[18]。结合上述分析，本文认为解决耕地“非粮化”的情况迫在眉睫，可以因地制宜统筹管理土地空间，构建土地监管，严守耕地保护红线；完善农业补贴政策，加强土地政策的宣传；改善耕地质量，增加粮食作物的面积；提供信贷支持，创新农业保险等。