村庄规划中的留白机制探索与实践

文 宁，麻战洪，邢旭东，杨思近，项广鑫，张 林，秦雅静，陈 坤，曾 凯，谈 超，刘 敏

(1.国土资源评价与利用湖南省重点实验室，中国 长沙 410007；2.自然资源部南方丘陵区自然资源监测监管重点实验室，中国 长沙 410007；3.湖南省国土资源规划院，中国 长沙 410007；4.常德市自然资源和规划局，中国 常德 415099)

“留白”一词源于文学与艺术学，如清代包世臣所著的《艺舟双楫》有“计白当黑”的留白概念[1]。在国家层面的政策文件中，自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知(自然资办发[2019]35号)中首次出现了“规划留白”概念。该文件要求“各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用。对一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质，建设项目规划审批时落地机动指标、明确规划用地性质，项目批准后更新数据库。”目前国土空间规划的研究主要集中在理论、内容、体系、编制技术与方法、实施与监管研究等方面[2-7]，关于规划留白特别是村庄规划留白的研究不多[8-11]。在中国知网以“规划留白”为关键词仅检索到研究性论文38篇，其中赵博超等以江西省宜春市万载县三兴镇花塘村为实证案例的村庄规划编制方法研究中涉及部分村庄规划留白内容较为全面，但不成体系[8]。

乡村是国土空间的重要组成部分[6]。国务院第三次全国国土调查领导小组办公室于2021年8月公布的《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，我国陆域国土面积的约97%为乡村地区。国家统计局于2021年5月发布的《第七次全国人口普查公报》显示居住在乡村的人口占总人口的36.11%，户籍在乡村的人口占总人口的54.6%。根据民政部数据，至2019年底我国有行政村53.3万个。目前，全国正在全面铺开村庄规划编制工作，如何通过村庄规划留白的方式提升规划弹性以应对未来发展的不确定性成为亟需解决的问题。本文研究提出了村庄规划的留白机制和具体设计，并以具体案例对村庄规划留白进行了实践分析，以期为国土空间规划留白机制完善提供参考。

1 规划留白的内涵

规划留白是应对规划不确定性的有效方法，是避免规划折腾的有效手段[12]。目前，规划留白逐渐演变为3种类型：设计留白、空间留白、指标留白[13-17]。设计留白，主要是在空间规划和城市设计中注重城市公共空间的建设和设计,预留出修建绿地、娱乐、体育等公共设施的建设用地，如北京市在公共建筑周围空间挖潜建设小型绿地广场，提升城市环境品质[13]。空间留白，主要是为应对未来开发建设的不确定性而预留一定的不明确具体用途的区域，如《北京城市总体规划(2016年—2035年)》划定了约132 km2战略留白用地[16]，《上海市城市总体规划(2017—2035年)》预留了约200 km2的战略留白空间[15]。指标留白是预留一定数量的建设用地指标以应对项目建设的不确定性，如土地利用规划中通常会预留区域基础设施(交通、水利等设施)建设用地指标，但不落在具体空间[16]。其中，设计留白主要作用是提升城市人居环境品质，空间留白、指标留白主要是应对未来发展不确定性，提升规划弹性。本文主要探讨空间留白和指标留白。目前，自然资源部在部分政策文件、技术指南中初步提出了国土空间规划体系中规划留白的设想，但并未给出具体的实现方式(表1)，《北京城市总体规划(2016年—2035年)》、《上海市城市总体规划(2017—2035年)》因符合国土空间规划的要求，可作为国土空间规划体系中的规划留白实践案例。从相关要求可以看出，规划留白不是不规划[17]，而是要在对村庄自然地理、土地、生态环境、人文历史、发展趋势等综合研究基础上，以优化土地结构与布局、提升乡村人居环境品质为导向[10]，科学合理地确定留白区域、留白方式和管控规则[11,15-17]。

2 村庄规划留白需考虑的因素

2.1 与上位规划有效衔接

村庄规划属于国土空间规划“五级三类”体系[2]中的详细规划，是市、县、乡镇国土空间总体规划的下位规划。需要落实其约束性要求，并对各类控制线、国土空间开发布局安排进行精准落地。同时，还要与自然保护地、水利、交通等区域性或不同领域的专项规划协调一致。此外，村庄规划还需要服务于发展类规划，为发展类规划的有效实施提供空间要素保障。就湖南省而言，村庄规划的上位发展规划为中共湖南省委、湖南省人民政府印发的《湖南省乡村振兴战略规划(2018—2022年)》。当上位规划调整时，村庄规划需要同步进行调整。但考虑到村庄地区面积大(约占湖南省国土总面积的90%以上)，县级财政紧张，频繁调整村庄规划将造成极大的人力物力财力浪费。因此，村庄规划必须要有极大的弹性。

2.2 村庄规划的权责

根据《宪法》和《土地管理法》，我国的土地所有权分为国家所有和农民集体所有两类。《土地管理法》第九条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”根据《城乡规划法》，取得国有土地使用权的，建设单位应当办理建设用地规划许可证；在乡、村庄集体土地上的有关建设工程，建设单位应当办理乡村建设规划许可证。《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(自然资办发〔2019〕35号)明确规定村庄规划是核发乡村建设项目规划许可的依据。村庄规划属于城镇开发边界外的详细规划，仅能规划集体所有土地，无权对国家所有土地进行规划。

村庄内的开发建设活动除开发后仍为集体建设用地外，也有部分土地开发后为国有建设用地(如公路等)。中共中央、国务院于2019 年 5 月印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。因此，村庄内规划为国有建设用地的部分，需要在市县总规、乡镇总规或控制性详细规划中进行规划，村庄规划没有权限对该部分开发建设活动进行规划，只能落实相关规划，这对村庄规划的弹性提出了极大的要求和挑战。

2.3 村庄集体土地的管理方复杂且利益冲突严重

我国村庄集体土地的管理方比较复杂，大体上可以分为乡镇管理、村集体管理、村民小组管理3类[18，19]。《土地管理法》第十一条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。笔者到长沙、益阳、株洲、常德等地的村庄调研时，村民反映的普遍问题是村内土地已经分发给各村民小组管理，不同村民小组间的土地置换困难。如某村民属于A村民小组，规划中将集中建房区规划在B村民小组，如果该村民按照规划到B村民小组建房，则会引起B村民小组的反对。因此，在村庄规划中需要设置一种较为灵活的留白方式来避免规划实施过程中引起村民矛盾。

2.4 村庄建设的不确定性高

村庄建设中，除村民建房等需求外，存在着极大的不确定性，体现在建设项目的不确定性、选址的不确定性。建设项目不确定性的主要原因是大部分村庄建设活动依赖上级政府投资或社会资本。选址不确定性的主要原因是村庄内可供建设开发且满足项目选址要求的地块有限，分布零散。以湖南省为例，通过梳理中共湖南省委、湖南省人民政府于2018年9月印发的《湖南省乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，可以发现村庄建设的内容主要包括住房保障类、产业发展类、基础设施类、文化保护类和生态修复类5大类。其中仅住房保障类、基础设施类中的无害化卫生厕所建设属于可通过深入调研确定选址的项目，其他项目可确定选址初步范围，但难以精确。而产业发展类的农产品集散中心建设、物流配送中心和展销中心建设、现代农业产业园区建设、特色农产品种植等项目由于受市场因素限制较大，选址难以预测(表2)。

3 村庄规划留白的实现路径

3.1 空间留白

村庄规划的空间留白分为两类：一类是建设用地空间留白，一类是暂未明确用途的空间留白(图1)。通过建设用地空间留白、暂未明确用途的空间留白两类空间留白设计，可以较好地应对村庄土地权属的复杂性、村庄建设的不确定性及上位规划调整的随机性。

3.1.1 建设用地空间留白 建设用地空间留白，即明确该留白地块用于建设用地，但不明确到具体的地类或项目，但需明确该地块的准入条件、负面清单、用地条件、启用条件等。例如，某地块A为建设用地空间留白地块，并明确该地块只能用于村民建房、基础和公服设施等项目，其中村民住宅从东北侧开始规整布局，每户不大于180 m2等管制规则，明确其启用条件为村内规划新增建设用地已开发85%。

3.1.2 暂未明确用途的空间留白 在村庄规划编制和实施实践中发现，对村庄规划而言仅采用建设用地空间留白并不能充分应对不确定性。因此需设置“暂未明确用途的空间留白”，即不明确该地块的具体地类用途，但需明确该地块的准入条件、负面清单、用地条件、启用条件等。如，某地块B为暂未明确用途的空间留白地块，明确该地块不能用于家畜养殖、二产业用地、桉树种植等管制规则，明确其启用条件为上级国土空间总体规划确定的项目。

3.2 指标留白

指标留白就是建设用地的指标留白，具体可分为明确建设用途的指标留白和不明确建设用途的指标留白。明确建设用途的指标留白与土地利用规划的指标预留机制相同，主要是道路交通、水利等基础设施建设用地的留白。如，某村庄规划新增基础设施建设用地6.67 hm2，但落图落宗的有5.33 hm2，预留1.34 hm2的机动指标。不明确建设用途的指标留白，主要是按照《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(自然资办发〔2019〕35号)中的“可在村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用”要求。

3.3 村庄规划留白的通用做法

指标留白和空间留白是相辅相成的，不可以单独使用。村庄规划实践中，分为“指标留白+建设用地空间留白”和“指标留白+暂未明确用途的空间留白”两类。需要注意的是，村庄规划留白不能降低国土空间用途管制的要求，而是只有满足特定要求、特定启用条件的项目才能进入规划留白区、使用留白指标，在增强规划弹性的同时强化国土空间用途管制[7,17]。

3.3.1 指标留白+建设用地空间留白 “指标留白+建设用地空间留白”主要用于明确作为建设用地用途的地块。常见的规划用途有：

1)承接上位规划中的城镇建设用地、区域基础设施用地和留白用地。在承接上位规划的城镇建设用地方面，集中的城镇建设用地已划入城镇开发边界，村庄规划中可直接规划为城镇建设用地；上位规划中的零星、独立选址的城镇建设用地、区域基础设施用地和留白用地，经常会调整选址或建设类型，建议在村庄规划中规划为留白用地，以避免上位规划调整对村庄规划造成的影响。准入条件、负面清单、用地条件、启用条件等以上位规划中的为准。

2)村庄规划中的选址相对确定的村庄建设用地，主要包括村民集中建房、休闲农业、乡村旅游、供水、供电、通信、污水垃圾处理、村综合服务平台、学校、康养、医疗、应急、文体活动中心、菜市场、停车场、公共厕所、道路、文化保护、生态修复类等项目用地。对此类留白用地，需在充分研究相关技术规范和征求村民意见基础上设置准入条件、负面清单、用地条件、启用条件等。如，村民集中建房区附近不应规划污水垃圾处理。

无论上述哪种用途情形，预留的建设用地指标应等于或大于建设用地空间留白面积。等于时为图数一致；大于时为预留指标，但不明确项目位置。

3.3.2 指标留白+暂未明确用途的空间留白 “指标留白+暂未明确用途的空间留白”主要用于不明确具体地类用途的地块。此类留白的规划地类不局限于建设用地，既可以用于农产品集散中心、物流配送中心和展销中心、快餐店、配送站等建设用地，也可以用于农业产业园区、特色农产品种植等混合地类用途。其主要特点是项目选址不确定性大，或者规划期内地类用途可能会发生多次变化(如，近期为设施农用地，中期为物流配送用地，远期可能恢复为耕地)。此类留白需要设置严格的准入条件、负面清单、用地条件、启用条件来应对未规划具体用途的不足，避免出现“乱建设”情形，影响规划权威性和规划实施。

此类留白中预留的建设用地指标与暂未明确用途的空间留白面积之间没有必然关系，但必须预留建设用地指标。

4 湖南省某村村庄规划留白实践

4.1 村庄概况

该村庄位于洞庭湖平原与雪峰山交界处，距镇政府所在地4.5 km。省道从村中部横穿而过，交通较为便利。总人口约1 800人，幼年、中青年、老年人比例为28∶49∶23。该村产业以种养业为主，包括粮食种植、中药材种植、鱼虾养殖、茶叶种植等。中药材年产量近千吨，以小规模田间、林下种植为主，尚未形成规模化。该村计划发展以野生中药材、茶叶为主的特色现代农业，引入先进种植技术，扩大种植规模。目前该村已建设一中药材初加工工厂(图2标示的工业用地)，但技术和产能落后，没有自动化设备，全部为人工作业，年产能与该村当前产量匹配。考虑到中药材初加工后价值可提升1.5～3倍，该村计划更新该工厂技术、扩大产能，并考虑后期扩大该工厂用地规模的同时，引进其他中药材、茶叶等初加工工厂。

该村申报了省级乡村振兴示范村，政府会拨款对村内的基础和公共服务设施、人居环境等进行大力改造，对农产品加工、乡村旅游等相关产业进行扶持，但目前尚未明确具体的项目。

4.2 规划留白情况

规划中，在该村现有中药材初加工工厂(图2标示的工业用地)西南侧规划一处建设留白用地地块(现状为商品林)，仅用于农产品初加工项目、公服设施、商服、仓储建设项目；南侧规划一处未定用途留白用地(现状为商品林)，用于除二产业外的生活生产建设项目(不限于建设用地)。同时，预留1.3 hm2的工业用地、1.2 hm2的公服和商服用地和0.5 hm2的仓储用地指标。通过这两处不同类型的空间留白和指标留白来应对该村现有工厂用地规模扩大、新建农产品初加工工厂对选址要求的不确定性及乡村振兴建设项目的不确定性。

图2 湖南省某村村庄规划图(局部)Fig. 2 Planning map of a village in Hunan province (partial)

4.3 规划留白实施效果

该村的村庄规划于2020年底批复。2021年，在政府支持下，该村及周边村庄大力发展“林下经济”，引进优良药材品种，在图2所示林地处的林间种植中药材，获得丰收。该村在现有中药材初加工工厂(图2标示的工业用地)东南侧规划的未定用途留白用地处临时修建一处占地约0.13 hm2的露天仓库，用于收购的中药材清洗和晾晒。拟根据林下中药材种植情况改建为永久性仓库。

实践表明，该村的规划留白有效保障了乡村振兴项目的落地。从长远来看，该村村庄规划中的空间留白和指标留白可以为该村的农产品初加工项目建设、公服设施建设、商服设施建设、仓储设施建设等生活生产建设项目提供充分的保障，有效增强该村村庄规划的韧性，促进该村新产业新业态发展。

5 结论

本文在分析村庄规划留白概念内涵、需考虑的因素基础上，研究提出了村庄规划留白的实现路径，以湖南省某村庄为例进行了规划实践，结论如下。

村庄规划中的留白分为空间留白和指标留白。空间留白，包括建设用地空间留白、暂未明确用途的空间留白。建设用地空间留白，即明确该留白地块用于建设用地，但不明确到具体的地类或项目。暂未明确用途的空间留白，即不明确该地块的具体地类用途。这两类空间留白均需明确地块的准入条件、负面清单、用地条件、启用条件等。指标留白，即预留一定数量的建设用地指标。村庄规划实践中，分为“指标留白+建设用地空间留白”和“指标留白+暂未明确用途的空间留白”2类组合。

湖南省某村庄的规划实践表明，上述村庄规划留白机制为乡村基础设施建设、产业发展等用地需求提供了弹性空间，顺应了乡村发展和演变的不确定性，可有效保障乡村振兴战略的实施。

村庄规划留白的管控是下一步探索和研究的重点。一方面要严守底线，严格保护好生态保护红线、耕地和永久基本农田、公益林、历史文化、重要水源地等，提升乡村价值和竞争力。另一方面要顺应村庄发展实际规律，在土地管理法等法律法规框架下，对村民建房、公共和基础设施建设、乡村旅游、农产品产业发展等留足弹性。为确保留白用地顺利落地，应明确其实施路径与管控方式，从启用程序、技术监测与制度保障3个方面真正管好、用好留白用地。