政策跟踪审计推动制度体制机制完善的路径

李成艾（副教授），王 帆（教授）

一、引言

我国的治理体系由诸多组织共同构建，审计机关在整个体系中的作用是推动党的路线方针政策和重大决策部署贯彻落实，即审计通过公示、报告、揭示存在的问题并提出建议以推动国家良治。正因如此，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议中强调要“加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度”[1]，这意味着必须提高审计监督推动重大政策执行的质量。那么，国家审计能否揭示国家重大政策执行中出现的制度体制机制等根本性问题？政策跟踪审计是国家审计推进重大政策执行的重要方法，在解决制度体制机制问题时发挥了重要作用。这是因为，政策跟踪审计范围包括政策执行机制与过程、与政策执行紧密相关的公共资金和公共资源配置、政策性资金与资源管理利用有效性、政策执行结果、政策制定后评估等[2]。其中：政策性资源配置、资金与资源管理、执行结果检查主要用以改善组织职能与机制运行，属于体制完善范畴；政策执行机制与过程评价主要用以促进落实机制，属于机制完善范畴；政策制定后评估主要用以完善具体行动措施，属于制度完善范畴。

审计署从2015 年开始实施国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计，为地方审计机关如何利用政策跟踪审计完善制度体制机制提供了实践思路。但现有文献主要从审计的作用和方向、项目评价、机关绩效评价等方面展开，较少分析国家审计应从哪些方面检查政策执行中的制度体制机制问题及提出有效建议。因此，本文在研究政策跟踪审计推动制度体制机制完善路径的基础上，对Z省扶贫政策跟踪审计流程及其揭示的问题和整改措施进行深入分析，并据此提出政策跟踪审计进一步推动制度体制机制完善的建议，为加大重大政策措施贯彻落实审计力度提供理论途径，也为今后的政策跟踪审计工作方向提供参考。

二、政策跟踪审计推动制度体制机制完善的理论框架

（一）重大政策与制度体制机制的互动规则

重大政策是党和人民为了实现自己的利益而制定的奋斗目标、行动准则等。中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年我国远景目标的建议表明，需要实现的重大政策目标包括坚持创新驱动发展、加快发展现代产业体系、全面深化改革、全面推进乡村振兴等，而实现这些目标需要与之相适应的体制机制，这与制度是政策落实的具体方案、体制和机制协调运行是制度执行能力的体现有关，具体如图1所示。

图1 重大政策与制度体制机制的互动规则

首先，重大政策颁布后需建立更详细的制度、更新过时制度或改善原有不合理的制度①，这样可以从顶层设计上完善治理方案以保障政策目标实现。其次，完善体制机制以保障制度执行，即通过设置体制优化组织结构及职能，从而使各部门执行制度的结果更符合政策需求；通过机制改善政策执行落实、监督、协调从而使各部门运用长效机制实现政策需求。而完善的制度体制机制是管理部门和执行部门协同作业的前提，同时，国家审计对管理部门和执行部门发挥所有权监督，以维护所有权者的财产权利。最后，制度体制机制共同实现重大政策目标。根据重大政策需求设计的制度及与其相对应的体制和机制，根本目的是反作用于国家重大政策实现。对于管理部门和执行部门来说，这三者是一个不可分割的整体，制度是具体行动准则，体制是行动组织及职能，机制是行动方式，必须共同运行才能促使重大政策目标实现。

（二）政策跟踪审计推动制度体制机制完善的路径

政策跟踪审计推动制度体制机制完善的路径分为以下四个方面，具体如图2所示。

图2 政策跟踪审计推动制度体制机制完善的路径

1. 检查过程方面。审计机关需利用大数据技术锁定调查对象与范围，根据审前调查获取基础资料和开展审前座谈会，聚焦体制机制可能存在的重大风险点，再依据上述信息制订审计计划后开展政策跟踪审计工作，即以计划中的疑点引导具体实施从而找到存在的问题。具体而言，制订审计计划时需在分解重大政策目标的基础上通过座谈会的形式，重点挖掘：制度方面存在的不合理、制度未改善、制度缺失或多余等问题；体制方面存在的组织结构不当、职责设置不当等问题；机制方面存在的落实机制、决策机制、监督机制、协调机制等问题，并以问题为导向制订审计计划。

随后，实施政策跟踪审计工作时要严格按照计划对政策执行情况进行监督，内容包括：第一，审计检查执行部门的政策执行情况。审计机关在检查时既需根据计划调查执行部门组织结构与职责设置问题、落实机制与协调机制问题，也需根据计划与监督部门、制度制定部门进行座谈，沟通并鼓励他们反馈执行部门的运行问题，从而提出整改建议或移交司法部门，相关部门处理处罚。第二，审计需关注制度制定与监督是否合理。审计机关在检查制度制定时，需根据计划与执行部门、监督部门进行座谈沟通，关注制度制定的缺失、多余或不合理问题及制定部门组织结构与职责设置问题；或根据计划与执行部门、制度制定部门进行座谈沟通，关注监督部门是否存在监督机制与协调机制问题及监督部门组织结构与职责设置问题。随后，以问题为导向进行深入调查，从而有针对性地提出整改建议，或移交司法部门、相关部门处理处罚。第三，审计需关注管理部门决策机制是否完善。管理部门的决策机制是制度出台是否合理的关键性因素，将决定制度发布后基层执行能否符合预期目标。审计机关重点关注管理部门的决策机制，既要审查管理部门是否依照顶层设计和结合自身地区发展现状细化制度，即该细化制度的制定从根本上并未脱离顶层目标，且因地制宜地得到相应调整与补充；还要关注管理部门在决策过程中是否通过座谈会、发放问卷调查等方式征询政策主管部门、基层实施部门等的意见，即该决策方案是否符合基层实施现状。

2. 揭示问题方面。审计机关在揭示问题时，既要深入审查获取的相关书面、电子等资料，还要对一些无法理解的事件与情况进行现场审计。即审计人员需要与执行部门负责人或管理部门负责人面对面讨论上述问题，并要求负责人提供支撑该回答的材料，进而帮助审计人员确定是否存在制度体制机制问题、导致出现该问题的根源、该问题的表现形式、该问题持续发展下去会导致何种后果等。审计机关揭示的制度体制机制问题可细化为以下三个方面。

第一，审计查出的制度方面问题主要包括制度缺失或多余、制度不合理等。其中：制度缺失或多余表现在相关部门未按规定出台或违规制定制度，这将使得行动不规范且不利于重大政策目标的实现；制度不合理表现在设置障碍过多、未修订与目标不符的制度，如设置审批前置条件导致企业负担过重、未修订不适当制度等。

第二，审计查出的体制方面问题涉及组织结构与职责设置不合理。其中：组织结构问题表现在没有组建专门完成政策目标的机构、违规设置机构，这将导致政策执行时缺乏权威机构指导或因违规设置机构从而增加企业负担；职责设置问题表现在职能重复、无专职人员执行职责等方面，即存在两个及以上机构同时执行一个职责，某一职责没有机构执行及机构内没有专职人员执行等现象，这些均会因权责范围不明而引起政策执行不力。

第三，审计查出的机制方面问题涉及落实机制、决策机制、监督机制、协调机制问题。落实机制的问题体现在政策落实不到位、项目落实不到位、资金使用不到位、审批不到位。政策落实不到位是指重大政策执行后效果未能达到预期，项目落实不到位体现在项目闲置、项目进展缓慢或开工率低等，资金使用不到位是指资金闲置、存量资金盘活不到位、违规使用或套取资金、项目资金拨付较慢等，审批不到位涉及财政资金审批时间过长、审批事项下放不到位等。决策机制的问题体现在决策失误、决策未核准批示等。决策失误会导致出台的制度从根本上无法达到预期目标或制度与实际不匹配，继而影响制度后续执行的各个方面；决策未核准批示会导致决策无效。监督机制的问题体现在审核把关不严、监督不力等，其中审核把关不严会导致国家资产流失，监督不力会减弱政策执行能力。协调机制的问题主要体现在未实现信息共享、方案意见不一致、统筹协调不畅等，其中未实现信息共享会影响政策实施效果、方案意见不一致会影响项目进度、统筹协调不畅会导致政府与群众矛盾激化。

3. 整改措施方面。各部门根据审计查出的制度体制机制问题进行整改及处理处罚责任人，从而推动重大政策目标的实现。第一，审计机关根据发现的问题实施对应性方案或采取更适当的非对应性方案②。在对应性方案中：针对制度缺失或多余，可采取相关部门按规定出台制度、取消违规制度用以解决当前面对的新问题或无法解决的痼疾，针对制度不合理，可采取减少制度设置障碍、修订相关制度用以扫除政策实现障碍；针对组织结构问题，可采取建立专门组织、注销多余组织用以消除组织结构导致的政策执行不力，针对职责设置问题，可采取减少机构不合理职责、充实专业执业人员用以界定机构职责及增加相关专业能力；针对落实机制问题，可采取加快政策落实、推进项目进度、解决资金问题、杜绝违规审批以加速政策实施，针对决策机制问题，可采取规范决策流程、强化决策方案复核批示制度，针对监督机制问题，可采取委派专人督查、加大监督力度用以强化监督，针对协调机制问题，可采取建立部门协调机制、建立协调会商机制、矛盾调解机制用以通畅执行。在非对应性方案中，如针对落实机制的问题，可采取建立专门完成政策目标的组织、相关部门出台措施、修订相关制度等体制和制度方案解决这些问题；针对协调机制问题，可采取加快政策落实的方案改变协调不畅现状。第二，审计机关还可根据发现的问题采取移交方案。即将发现的违反法律、党纪的责任人移交给司法部门与相关权力部门，并最终使责任人得到法律、党纪、政纪、撤职处分等处罚。这样做既能追究相关责任人责任，也能起到强威慑作用以加快整改。

4. 报告阶段方面。第一，出具的审计报告需包括如下事项：一是报告政策的完成情况；二是报告导致未完成政策目标的原因，即体制机制存在问题是否为导致政策目标未完成的原因之一；三是根据揭示的问题提出相应整改建议的内容，该整改建议应当与揭示的问题相对应，如针对揭示出的体制机制问题，应当提出进一步完善的整改建议；四是报告以前年度整改事例较好的地区。第二，审计报告还要提交至相关机构，即向党、各级政府部门、人大、中央或地方审计委员会、被审计单位等机构提交审计报告。如审计机关对项目展开审计后，所出具的审计报告既要提交给被审计单位或被审计单位领导干部，还要以多种方式和渠道向党、政府、人大等机构提交；又如受政府委托开展的年度预算执行和其他财政收支情况的审计工作，其审计报告需要向本级人大常委会提交。

三、Z 省扶贫政策跟踪审计案例分析

（一）案例介绍

Z省是山多水多田少的省份，由于产粮空间有限，当地居民的生存压力也非常之大。改革开放前，Z 省有多达1200 万贫困人口，贫困发生率为36.1%，高于全国水平。改革开放后，Z省以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，采取行业精准扶贫、社会精准扶贫相结合的措施，取得显著成效。Z省精准扶贫政策的有效落实离不开Z省审计的不断努力。为更好地指导各市县开展地方扶贫政策跟踪审计工作，Z省自2017年后在全省范围内开展扶贫同步审计工作，并相继发布了诸如《进一步加强“十三五”期间扶贫审计工作的意见》（2017）、《关于进一步深化扶贫审计的通知》（2018）、《关于印发全省扶贫专项审计工作方案的通知》（2019）等，文件内容主要围绕Z省各地方审计机关如何开展扶贫政策跟踪审计工作展开。本文通过对Z省各地方扶贫政策跟踪审计报告进行整理和汇总，发现Z省在2018年开展的扶贫政策跟踪审计范围最广、内容最为全面，最适合进行案例分析。因此，本文选定2018年为分析年份，以Z省扶贫政策跟踪审计结果公告为分析对象，共涉及省内29个县。

（二）Z省扶贫政策跟踪审计揭示制度体制机制问题的流程与结果分析

Z省审计厅农业审计处负责此次全省范围的扶贫政策跟踪审计工作。由于该处人力有限，而此次审计涉及29个地区，因而审计厅组建了专家团队，以解决庞杂的扶贫政策跟踪审计工作。第一，在Z省审计机关内部采取回避制度、考虑审计经验及其他特征，从各市抽调基层审计人员加入厅审计小组。在抽查的29 个地区中，5 个地区分别抽查1 个低收入县，其他地区由各县市审计局按照审计厅安排进行自查。第二，Z 省审计组通过分析政策制定背景、政策清单法和会议讨论法来梳理Z 省扶贫政策。并在此基础上，分别分配Z 省农业审计处、地市、县审计局任务，并采取大数据技术开展数据分析，包括锁定调查对象与范围、发现数据疑点、分析并最终确定疑点。第三，Z 省各级审计机关在前述锁定调查对象与范围的基础上，通过向各地区扶贫办、财政局、教育局、卫生局等部门获取扶贫基础资料，并将后续调研发现与基础资料进行核对，以查找问题。第四，Z 省审计组依照前文确定的各项内容制订审计计划以聚焦重大风险，该审计计划囊括审计目标、对象、范围、重点以及审计团队组成与分工、时间安排、项目安排等内容。

根据审计计划和前期获取的资料，Z省审计组进一步实施现场审计，以验证大数据与书面证据的可靠性，并采取通知各部门负责人进行座谈、发放审计通知书、按“问题—原因”挖掘、制作取证单等方式，以确保现场审计工作所揭示的问题更为全面与精准。通过对涉及29 个地区的扶贫政策跟踪审计报告的制度体制机制问题进行梳理，其主要存在的问题汇总如表1 所示。第一，Z 省扶贫政策跟踪审计揭示的制度问题涉及8个地区，具体问题形式属于缺乏制度制定和制度制定不合理这两种。其中：缺乏制度制定表现为未制订扶贫异地搬迁计划、光伏扶贫收入分配管理办法不完善等；制度制定不合理表现为基本医疗保险补助范围与上级固定不一致、扶贫专项资金补助标准尚不科学、来料加工资金分配依据实施细则制度不合理等。第二，体制问题涉及1 个地区，具体问题形式属于职责设置不合理，具体表现为乡镇扶贫专项人员工作责任心不强。第三，机制问题涉及29 个地区，具体问题形式属于执行机制问题、协调机制问题和监督机制问题这三种。其中：执行机制问题表现为资金管理制度执行不到位、资金报账制度执行不到位等；协调机制问题表现为低收入农户信息共享协调不到位；监督机制问题表现为来料加工项目申报资料审核不够严格、对扶贫资金和项目的管理监督不到位等。

表1 Z省扶贫政策跟踪审计揭示问题汇总

（三）Z省扶贫政策跟踪审计整改问题的流程与结果分析

Z省审计组将审计过程中所发现的问题进行整理和归类，并对各项问题提出相应的整改意见，以此形成整改征求意见书。在形成该意见书的过程中，首先，审计组将Z 省农业审计处、市县级审计局所获得的所有证据加以收集，并多次开会讨论形成整改征求意见书初稿。其次，结合审计了解的实际情况，咨询高校研究扶贫政策的教授、财政厅等部门的实务专家，获取相应的建议，对初稿进行相应修正，选择可行、操作性强的整改建议。然后，Z省审计组先将修正后的整改征求意见书提交给执行部门、管理部门确认，以保障所提出审计建议的正确性，促使扶贫执行部门与管理部门按照建议完善体制机制等；再将经扶贫执行部门与管理部门确认的审计整改征求意见书提交至审计组组长进行复核，以此确定最终的整改征求意见书。同时，Z 省审计组还通过撰写典型案例以宣传整改较好的地区或单位，该宣传材料同样需要提交至相关扶贫执行部门与管理部门，征求是否可以宣传、宣传内容是否恰当等方面的意见。最后，Z 省审计组以上述材料为基础撰写审计报告。

通过梳理，本文将Z省审计组对审计揭示出的问题主要提出的整改方案汇总如表2所示。

表2 Z省扶贫政策跟踪审计整改问题汇总

整体而言，Z省扶贫政策跟踪审计所提出的整改方案主要为对应性方案，即揭示何种问题类型则提出何种整改类型。第一，制度整改涉及5 个地区，其具体整改形式主要包括出台制度和修订相关制度这两种。其中：出台制度表现为制订扶贫异地搬迁计划；修订相关制度表现为完善医疗扶贫救助和临时救助等制度、重设异地搬迁与水库移民对象等。第二，体制整改涉及1 个地区，其具体整改形式为减少机构不合理职责，表现为健全扶贫领域工作人员容错免责制度，剔除不合理内容。第三，机制整改涉及19 个地区，其具体整改形式主要包括加强落实机制、委派专人督查与加大监督力度、建立部门协调机制这三种。其中：加强落实机制表现为加强扶贫资金管理落实、严格参照低收入农户资格认定标准等；委派专人督查与加大监督力度表现为引进第三方审核单位强化项目招投标、加强对留用地补偿资金的支付审核等；建立部门协调机制表现为增强数据部门间数据共享、完善部门间协调机制。

四、政策跟踪审计推动制度体制机制完善建议

（一）夯实大数据技术在审计工作中的应用

大数据技术作为现代审计工作中的重要方法之一，是强化审计监督效能的重要保障。而现阶段大数据技术在基层审计机关审计工作中的应用仍有待进一步加强。如Z省大多数基层审计机关通过大数据锁定扶贫对象时，仅通过收入、年龄等常规特征来确定，且数据大多来源于单部门，未形成跨部门的大数据采集与分析。在聚焦可能存在的风险时，审计人员大多基于自身的主观判断或询问其他专业人员，较少采用大样本分析程序从客观数据层面聚焦风险。因此，基层审计机关需进一步夯实大数据技术在审计工作中的应用，大数据采集与分析应实现跨区域、跨领域和跨部门协作，积极开展多层次联网审计，并试图构建“省—市—县”的多层级审计实时监督系统。各级审计机关需对所构建的数据存储平台做到及时更新，扩大数据库内的存储范围、存储类别、存储形式等，以便于审计机关利用与分析数据。此外，审计机关还要加强对审计人员数据挖掘技术的学习，打造“多人基本掌握—个别熟练掌握”的审计团队，使审计人员在审计过程中可以利用大数据技术对关键数据与审计结果数据之间进行横向、纵向对比分析，及时发现疑点和问题，提高审计效率和效果。

（二）重视审前调查，强化协同作业

充分的审前调查对审计实施起着重要作用。通过审前调查，可以帮助审计组了解和掌握被审计单位和审计项目的基本情况，预测其中可能存在的风险点，如制度体制机制是否可能存在问题等。审计机关在了解过程中，需充分利用协同作业获取更多益于审计后续工作所需的资料。一方面，审计机关需要对被审计单位及其相关联的单位进行调查，用于获取基础资料、分析现阶段政策实施现状等；另一方面，审计机关还需与曾经监督过该被审计单位的相关部门进行沟通，从第三方视角获取有利于审计工作开展的资料。而上述两个层面的协同作业有助于审计机关快速熟悉该项目，节约实践成本、提高审计效率，以提升审计预评估的精准度，即制订审计计划以精准聚焦被审计单位可能存在的重大风险。

（三）提出综合性整改方案

通过上述分析可知，地方审计机关对揭示的制度体制机制问题所提出的整改意见仍大多停留在“头痛医头，脚痛医脚”层面。如Z省审计查出某市存在农村医疗补助政策不合理时，所提出的整改意见仅为对当前农村医疗补助政策进行相应修正，但未从根源上考量是何种原因导致该问题的产生，是决策机制存在问题还是监督机制存在漏洞。导致尽管该问题已解决，但可能存在的机制缺陷未查出，后续仍会出现类似问题。因而，为强化审计整改，需重视从根源解决问题，以防问题屡审屡犯，即提出综合性整改方案。审计机关在提出整改意见时，不仅应提出对应性整改方案，即“问题—整改”相对应（如“制度问题—制度整改”等），还需提出非对应性整改方案，即对查出的问题从不同层面提出整改意见。如当查出决策机制存在问题时，审查决策制度是否存在缺陷、组织内人员职责是否明确规范等。整改方案应囊括不同方面，以从根源上解决问题。

（四）完善审计机关报告制度

根据现行《审计法》对国家审计报告制度的规定和中央审计委员会的职责要求，需进一步完善审计机关报告制度。首先，审计署对中央审计委员会负责并向其提交审计结果报告，以强化党对审计工作的领导。其次，国家审计机关作为第三方独立监督机构，展开独立客观的审计工作，以为政府各项工作是否落实到位、财务收支是否合理、有依可循等提供置信保障。因而，国家审计对国务院等开展审计后需向其出具审计报告，最后直接向全国人大常委会提交审计工作报告。相应地，地方各级审计机关向地方审计委员会提交审计结果报告，且受本级政府委托开展审计工作并向其出具审计报告，同时向本级人大常委会提交审计工作报告。

【注 释】

①本文中的“制度”是指根据重大政策制定更加详细的各部门行动准则。

②对应性方案是指针对揭示的制度体制机制问题采取对应的整改方案，非对应性方案是指针对揭示的制度体制机制问题选择更加适当的整改方案。