清代《钦定户部则例》的编修

梁晓强

(曲靖师范学院 中国铜商文化研究院,云南 曲靖 655011)

一、清代《则例》体系的运用

在行政事务中运用《则例》体系，首创于明代。明代注重制例、编例，于律典之外，形成了以条例、则例、事例、榜例为内容的完整的例的体系，例的法律地位得到了新的提升。这一时期，刑例进一步完善，以例补律，以例辅律，律例并行。在刑例之外，又制定了吏、户、礼、兵、工诸《则例》。

《明太祖实录》卷221记：“洪武二十五年九月，户部议减四川(苏)[茂]州、建昌二卫中盐。《则例》：先是人于建昌卫输米八斗者给浙盐一引，一石五斗[者]给川盐[一引]。人以建昌山路险远，难于转输，且米数重，故中纳者少，以故两卫军储不给，至是议减浙盐一引纳米五斗、川盐[一引纳]米一石。”[1]又《明太宗实录》卷143记：四永乐十一年冬十月癸丑，上谓行在户部臣曰：先定屯田之法，令天下卫所军依分数下屯，岁终较其所入多寡，以赏罚之。比岁虑地利不齐，姑从减轻例，而人心遂尔因循怠惰。今年但是成熟之地，仍依红牌所定《则例》比较，其被水旱灾伤者，从减之轻例。[2]

清代在沿袭明制的基础上多有新创，特别是在以《则例》为主体的行政例的制定方面成绩斐然。清王朝在“以《会典》为纲，《则例》为目”的法律框架下，制定和颁布了大量的单行行政法规，全面地完善了国家的行政法制。“《则例》的修订，反映了乾隆时期的法规制度的不断完善，也是清中央集权制度强化成熟的标志。”[3]在中华法制文明发展史上，《则例》具有其它法律形式不可替代的独立存在的价值，在国家社会经济生活中发挥了极其重要的作用。

清代各部院《则例》属政书，为各中央机关典章制度的文字记录。即各机构或各专门事项的规制，类似现代各机关的“工作细则”、“办事章程”，具法典性质。由于属于行政条例汇编，一般不列入正常图书目录。张之洞《书目答问》卷二《史部·政书第十一》：“各部《则例》之属，各有专书，所司掌之，《四库》皆不著录。”[4]

清代初期，编修《则例》属各部院内部事务，皇帝一般不予干预。康熙初年开始按六部统编则例，于八年颁行《六部考成见行则例》。康熙十二年，颁行《六部题定新例》，这是清朝第一部较为完整的则例书，以后形成惯例。《清史列传》卷十一《赵申乔传》记：“(康熙)五十年五月，奏请刊部行《则例》。”[5]

各部《则例》原为内部事务，例应由各部尚书领衔编纂，并由各部颁发执行。《清高宗实录》卷379记：乾隆十五年十二月乾隆皇帝谕有“照部颁《则例》，《则例》本属部颁，则部臣查核，自非无据。”[6]因此按常例编修，即不需要请旨定夺以后再行动。

乾隆时期，由于社会大发展，行政事务剧增，《则例》的使用更加频繁、地位更加重要。乾隆执政初期，亲自过问六部《则例》的编纂，《清高宗实录》卷159记：“乾隆七年正月，谕大学士等，六部纂修《则例》，次第进呈，朕皆逐一详览，其中或有更正，或有删除，俱照新定之书遵行。夫旧例有未协之处，理应变通者，自应酌量删改，但从前旧本，各衙门仍当存贮，以备稽查，且数年之后，或又有更易之例，亦可将旧例参订，此亦爱礼存羊之意也，可将此传谕各部知之。”[7]六部常修《则例》变成了需要“钦定”的事情，必然要先奏请皇帝批准以后，再组织编纂，因此出现了一些专门的《钦定则例》。乾隆朝后期，所有六部《则例》、《律例》均必须“钦定”，此后成为定制，沿袭到清末。

钦定专门《则例》最早的为雍正三年满文本的《钦定吏部铨选官员则例》(汉文本雍正十二年刻)和《钦定吏部处分则例》，直接导致了乾隆七年《钦定吏部则例》作为六部中的第一部钦定《则例》出现。此后乾隆十四年《钦定工部则例》、乾隆三十八年《钦定礼部则例》、乾隆四十一年《钦定户部则例》先后问世。刑部有律法、兵部有兵制，因此没有单独修《刑部则例》和《兵部则例》的必要。

户、吏、工、礼四部《则例》与刑部《大清律例》不同，需要不断续修。《清高宗实录》卷963记：“乾隆三十九年七月壬申，谕曰、各部为直省案件总汇，其常行事，多有因地因时、斟酌损益者，不得不纂为《则例》，俾内外知所适从。然甫届成书，辄有增改，故每阅数年或十余年，又复重辑一次，并不能为一成不易之计。”[8]

《则例》修订期限，原为三年一纂，乾隆十一年改变。《清高宗实录》卷271记：“乾隆十一年七月辛酉，谕曰、御史戴章甫奏请、续修吏部现行《则例》，以备章程，俾法制周详，按册可考等语。……又据称刑部《则例》馆，曾奏明三年一次纂辑，今吏部《则例》，积至五年，似宜先行纂辑等语。刑部为谳决之司，动关民命，其条例拟议之处，较别部为多，但现在《律例》，皆再三详定，以期协中，亦不宜轻于损益。从前所定三年，朕意亦谓太速，嗣后刑部似应限以五年，至于吏部等部《则例》，即限以十年亦不为迟，著大学士会同九卿，将如何分年纂辑之处，定议具奏。”[9]吏部、礼部等事务较为稳定，变故不多，故可以十年一纂。户部与刑部相同，必须时预民政，事繁变多，故为五年一纂。各部院《则例》五年小修、十年大修的修撰制度，既反映了清王朝政治制度的稳定，也说明了《则例》在清王朝政治统治中的重要性。

二、《钦定户部则例》的编修

与唐宋元明以户部居吏部之下第二位的旧制不同，清代以户部为六部之首，最为重要。《户部则例》为户部内部事务，例应由户部尚书领衔编纂，并由户部颁发执行。

《钦定户部则例》最早于乾隆四十一年编成，并定制五年一修。主要内容除规定户部职掌外，分立有户口、田赋、库藏、仓庾、漕运、盐法、茶法、参课、钱法、关税、税则、廪禄、兵饷、蠲恤、杂友、通例等门类。为户部的工作条例，类似今天的经济法规。是清朝经济、财政收支、赋役、粮饷的基本章程，为研究清朝社会经济史、财政史的必读书籍。

户部专门钦定《则例》的编纂，始于乾隆三十四年的《钦定户部鼓铸则例》和《钦定户部旗务则例》，这两个专门《则例》内容后来均并入《钦定户部则例》，没有再单独编纂。“户部为钱粮总汇之区，度支出入款项纷繁”，涉及民政事务繁杂，“例案繁多，而随时更改，事件亦所常有，若非续纂通行，恐今昔事宜，难免歧误。”[10]因此“兼有随时更改之处，并请续纂通行，以免歧误。计自乾隆四十一年至咸丰元年，先后十三次奏请纂辑成书，颁发各省。”[11]这也是乾隆四十一年至同治十二年间，前后十五次编纂颁行《钦定户部则例》的主要原因。

《清史稿》卷146《艺文志二》记：“《户部则例》一百二十卷，乾隆四十一年，于敏中等奉敕撰。《户部则例》一百卷，同治十二年，潘祖荫等奉敕撰。”[12]这实际上只是清代第一和最后的两部《钦定户部则例》。从乾隆四十一年(1776年)至同治十二年(1873年)，有清一代一共编修了十五部《钦定户部则例》，其中全本《户部则例》十种、《户部续纂则例》五种。纂修次数之多，在六部钦定例中称最，这与该部事务繁杂，民事案例不断出现有直接关系。

按照翁连溪《清代内府刻书研究》附录一《清代内府刻书编年目录》记录，[13]统计清代《钦定户部则例》共有十种，比明确记录的少五种。

表1 清代《钦定户部则例》各版本一览

没有记录在案的五种中，有四种流传到现在，分别是：

《钦定户部续纂则例》，二十八卷，和珅主编，乾隆五十一年修，八册。

《钦定户部续纂则例》，十三卷，托津主编，嘉庆二十二年修，十册。

《钦定户部则例》，一百三十四卷，托津主编，嘉庆二十二年修，六十册。

《钦定户部则例》，九十九卷，英和主编，道光二年修，七十二册。

比史料明确记录的十五种，还缺一种。

嘉庆七年以后，至嘉庆二十二年之间，十余年中未见有修《钦定户部则例》记载，在实际中是不可能的事情，按照五年小修、十年大修的惯例，嘉庆十二年至二十二年之间，必然有一次续纂《钦定户部则例》。

并且史料记录了嘉庆十六年有一次《则例》修纂活动。

《清史列传》卷三十五《曹师曾传》记：嘉庆十六年九月，奏言：“各衙门核办事件，以例案为凭。近日往往将例文疑似之条，缘饰办案，与例意迥不相符。一经办理之后，遂致互相踵述，转以为现行之例，反置定例于不言，以致混淆舛错，百弊丛生。又有旧例已改而陈案未经查销，牵连援照，更增歧误。”[14]《清仁宗实录》卷248记：嘉庆十六年九月，谕内阁：“副都御史曹师曾奏、清厘各部院衙门例案一折，部院衙门为政事总汇之区，慎守纪纲，必以定例为凭，其吏胥高下其手，堂司意见参差，总由于舍例言案，盖例有一定，而案多歧出也。该副都御史所奏，系为厘除敝混起见，著照所请，交部院各衙门堂官、各率所属，将现行定例详加查核，如有例所未备而案应遵照者，即检明汇齐，纂入《则例》，其案与例不符者，造册注明事由，将原稿即行销毁。若有例案不符、而稿件仍有关查核者，著另册登记，钤印贮库，办稿时不得再行援引。该堂官等务督饬司员加意清厘，同矢公慎，以杜敝源而归画一。”[15]《清仁宗实录》卷249记：嘉庆十六年冬十月壬申，谕内阁：“御史何梦莲奏：部院纂修《则例》请慎择司员一折。各衙门纂修《则例》，一经编辑成书，即为将来办案程式，若办理不得其人，或假手吏胥，词意含混，易滋高下其手之敝，现当清厘例案之时，尤当慎重办理，所有各衙门纂修官员，著各该堂官等，择其在署年久、熟谙政务及平素端谨之人，责令详慎修辑，务使意义贯通，词句明显，以便永远遵守。不得将新进资浅未谙政务之人，滥派充数。”嘉庆的这一上谕，后来还被载入《钦定户部则例》“通例”门中。[16]

据《清史稿》《钦定户部则例》卷首《奏折》等史料记录，以及中国社会科学院图书馆、故宫博物院图书馆、日本东京大学东亚研究所、早稻田大学图书馆、美国HathiTrust数字图书馆等国内外现今藏书情况统计，有清一代《钦定户部则例》的编修如表2：

表2 清代《钦定户部则例》编修情况一览

清代各种钦定《则例》“仍照定例，移交武英殿刊刻颁发，永远遵行。”[17]均由武英殿、内府刻印发行，颁发全国执行。

三、《户部则例》的补充与变革

清代还有专类《钦定户部则例》，按照翁连溪《清代内府刻书研究》附录一《清代内府刻书编年目录》记录，[18]有如下几种(表3)。

表3 清代专类《钦定户部则例》各版本一览

《钦定户部鼓铸则例》是一个专门《则例》，为铸钱方面的相关制度汇编，内容包括户部宝泉局、工部宝源局购买铸钱用的云南额铜京运方面的各项制度，以及对全国各地铸钱局的具体管理规定。《钦定户部鼓铸则例》和《钦定户部旗务则例》后来并入《钦定户部则例》，没有再单独修纂。《钦定户部则例》中，专门有四卷为《钱法》，内容为包括铜的生产、运输、鼓铸等铸钱方面各项管理制度，为清政府实施铜政管理的基本法律依据。

《钦定户部漕运全书》和《钦定户部军需则例》作为户部的两大专类《则例》，则各成系统，以后亦屡经重修。《清高宗实录》卷893记：“乾隆三十六年九月癸亥，户部奏、请将续编告成《漕运全书》二十四本，颁发仓场总漕各衙门。从之。”[19]《清仁宗实录》卷258记：“嘉庆十七年六月庚午，谕内阁、御史倪琇奏请刊刻《漕运全书》一折，《漕运全书》款目繁多，户部现已续行修纂，著即刊刻刷印。”[20]

现存《钦定户部漕运全书》共有以下三种：

1.《钦定户部漕运全书》八十八卷，嘉庆十七年修。

2.《钦定户部漕运全书》九十二卷首一卷，赛尚阿主编，道光二十五年修。

3.《钦定户部漕运全书》九十六卷首一卷，戴龄主编，光绪二年修。

《钦定户部军需则例》亦始修于乾隆四十一年，《清仁宗实录》卷104记：嘉庆七年冬十月“乾隆四十一年四月内，曾钦奉皇考高宗纯皇帝谕旨，以军需赏号一项，实属滥设，嗣后即当永远删除，当经恭载入《户部军需则例》。”[21]现存有两种：

1.《钦定户部军需则例》九卷续增一卷，阿桂等修，乾隆五十年修，乾隆五十三年武英殿刻本，一函四册。

2.《钦定户部军需则例》四卷，赛尚阿主编，道光二十五年修，一函四册。

乾隆四十一年首部《钦定户部则例》的主编于敏中，在续修过程中于乾隆四十四年十二月(1780年1月14日)去世，乾隆四十六年修成的《钦定户部则例》为和珅继续主编，永禄等参与纂修完成。以后按照定制，乾隆五十一年、乾隆五十六年再修《钦定户部则例》，均以和珅为主编。嘉庆时期亦沿袭前制，《钦定户部则例》的编修亦是按照五年一修的惯例进行。但经历康雍乾嘉四朝一百多年的屡次修订，《户部则例》修订已呈常态，内容也老生常谈、形成固化。

道光皇帝即位当年，适遇新一轮《户部则例》修订。此轮《户部则例》修订，为按照常例五年一纂的最后一次，户部所修为《钦定户部则例》九十九卷，英和主编、达林等与纂，道光二年刊刻共七十二册。道光皇帝对编修规则进行了彻底的改革，修订期限由惯例五年，变成了以后的五年以上的不定期限。《钦定户部则例》从乾嘉时期的一百三十四卷，变成了以后的一百卷(正文九十九卷、目录一卷或不计)，版式由27×19.5厘米，变成了以后的23×16.5厘米；门类由十二门扩大到十六门，条目、内容也进行了全面调整，面貌焕然一新。

道光皇帝虽改五年一修旧制为十年一修，但后来根据实际需要，又进行了调整，未做硬性规定。《清史列传》卷三十七《王玮庆传》记：道光十年二月，奏称：“各部《则例》十年一修，不能依限告成，每迟至六、七年之久。各省官员既无新例可遵，又因旧例已改，办案茫无所措，而书吏遂得高下其手。及至刊刻颁行，将届重修之期，新例又成废本，无所遵循；且有旧例本属美备，因逥护办法两歧，或转舍例就案。请将各部已颁成例，毋得轻易更张，如有因时制宜必应更改之处，随时专折奏明改定，立颁各省，一律遵行，不必定限十年重修，致滋流弊。”[22]

《清宣宗实录》卷165记：“道光十年二月乙丑，谕内阁、御史王玮庆奏：六部重修《则例》，宜率由旧章，如有更改，应专折奏明通行一折，各衙门颁行律令，原期垂诸久远，其有今昔异宜者，固应随时酌改，然不必定限十年即开馆重修一次。……嗣后各部已颁成例，无得轻议更张，如有因时制宜，必应更正之处，随时专折奏明改定，立即通行各省，一体遵照，以免书吏影射弊混，不必定限十年开馆重修，致滋流弊。”[23]《户部则例》在道光二年续修以后，道光十一年(1831年)、十八年、咸丰元年(1851年)、同治四年(1865年)、十一年再修，皆未按定限十年之例。

《户部则例》的编修，仍然以管理户部的要臣、户部尚书领衔主修。道光六年九月，以军机大臣王鼎为户部尚书，道光十五年二月，王鼎授协办大学士仍为户部尚书，道光十年奉旨主持重修《户部则例》。道光十五年七月，潘世恩以文渊阁大学士管户部事，十七年奉旨主持重修《户部则例》。道光二十五年二月，军机大臣赛尚阿为户部尚书，三十年十二月，赛尚阿授大学士管户部事，咸丰元年正月授文华殿大学士、首席军机大臣仍管户部事，道光三十年八月奉旨主持重修《户部则例》，户部山东司郎中德龄等参与修纂。同治元年闰八月，倭仁以大学士管户部事，三年奉旨以文渊阁大学士主持重修《户部则例》，户部贵州司郎中承启等参与修纂。同治十一年六月，以载龄为户部尚书(光绪四年授体仁阁大学士)，奉旨主持重修《户部则例》，以户部左侍郎潘祖荫为总纂负责实际工作，山西司员外郎增贵等参与修纂。

主持修纂的大臣中，有两代状元于敏中(乾隆二年1737年)、潘世恩(乾隆五十八年1793年)，一对祖孙潘世恩、潘祖荫(咸丰二年1852年探花)。其余和珅、托津、赛尚阿、王鼎、理学家倭仁等，均为重臣。领修的大臣多是大学士、并大部分是首席军机大臣(相当于宰相)，亦见朝廷对《户部则例》编修的重视程度。

清代所有的《钦定户部则例》由于为用于指导日常行政事务的规范性条例，编成以后即全部付刻，由户部颁发各地方执行。可是仍有一部分没有流传下来，“乾隆四十一年(1776年)刻《钦定户部则例》等书，今均未见下落。”[24]甚至有一部分，连史料记录都缺失了。

清代《钦定户部则例》至今没有一个单独的现代整理本。影印本目前已知有两种，乾隆四十六年《钦定户部则例》，一百二十六卷、首一卷，故宫博物院编《故宫珍本丛刊》，海南出版社2000年影印本，精装全三册。同治四年《钦定户部则例》，一百卷，成文出版社1968年影印本，精装14册。香港蝠池书院2004年的影印本，内容为上两个本子，亦是重复，没有开发新刊本。