城镇污水处理厂的监管及激励考核分析——以南京市为例

杨 锐

（南京市水务设施管理中心，南京 210000）

污水处理是水环境建设的基础支撑，作为城市基础设施的重要组成部分，污水处理设施也是聚集人口、发展产业、扩张城市的必要配套。南京市作为长江三角洲地区的唯一特大城市（上海为超大城市）、东部地区重要中心城市，历来高度关注治水。2020年以来，南京市22个国省考断面水质优良比例、7条省控入江支流和10条省考城镇内河水质达标率、72个重点水功能区达标率均为100%，地表水环境质量连续居江苏省前列。南京市水环境建设取得的成绩离不开对污水收集处理行业的政策支持与系统规划建设，也离不开有效的监管与考核。政策支持与系统规划建设确保了处理规模的稳步提升，以便尽快实现污水应收尽收；有效的监管与考核则确保了建成设施全力发挥作用，以便最大化发挥应有的环境效益。

1 南京市城镇污水处理基本情况

截至2021年5月底，南京市已投运的城镇生活污水处理厂共有61座（不计农村生活污水处理设施），总处理规模已接近340万t。按处理规模划分，万吨以上规模的污水处理厂有29座，万吨以下有32座。按区域划分，主城区有10座，江北新区有2座，江宁区有18座，溧水区有8座，高淳区有7座，浦口区有7座，六合区有9座。除六合区相关镇街污水处理厂（8座）正在实施出水一级A提标改造外，其余53座污水处理厂出水指标均达到或高于《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918—2002）的一级A出水标准。按市区两级职责划分，市级直管污水处理厂有8座，其余污水处理厂由区级直管，市级监督。

2 污水处理厂运行管理的监督考核

一座污水处理厂的基本职责是将所收集的污水经系统处理后转变为符合要求的、可被环境接纳的再生水，同时妥善处理这一过程产生的附加产物。为确保这一职责的顺利实现，污水处理厂必须围绕运行和维护两个要点进行日常生产经营管理。

运行主要围绕水量、水质进行，需要及时调整水量与水质参数，对一般生产过程中所涵盖的预处理、生化反应（厌氧、缺氧、好氧）、污泥回流、二沉池单元及污泥脱水系统、供气系统、加药系统、配电系统等进行实时介入控制，以便最终使处理水量、水质达到设计的排放标准。而维护则是确保运行能力的前提。现代污水处理厂主要处理工艺的基本原理是相通的，但是其涉及大量的设施设备，普遍占地不小，因此它是一个大型工厂，同时也是一个复杂的机电混合体，维护就显得至关重要。一是围绕设施设备保障，拟定维护作业计划，制定周期性的大、中、小修计划并落实。设备维保必须有前瞻性，力争做到防患于未然，而不是见坏修坏。二是要对药剂、保障物资进行统筹管理，制定购买、保管与使用计划。总之，运行和维护两者必须有机结合，缺一不可。

2.1 监管与考核

污水处理厂的主要工作是运行和维护，要做好这两点，其必须制定相应的保障措施，形成系统的管理办法和台账资料，做到有章可依、有迹可循，这样就为监管提供了抓手。针对两大要点及其保障措施，《江苏省城镇污水处理厂运行管理考核标准》（2020年版）从污水管理、污泥管理、生产运行管理、台账管理、污水处理能耗及成本、水质与检验、设备与仪表、安全管理、厂容厂貌、制度建设等十大方面对污水处理厂的考核予以规范化，该考核标准与国家相关行业规范紧密结合，为各级监管部门提供了有力抓手。南京市水务局作为行业主管部门，按季度依据考核标准对各污水处理厂进行严格考核，其间适当采取各区交叉互查的形式，交流行业最新动态，取长补短，最终形成考核简报通报各责任单位并跟踪落实整改，有力推进了南京市污水处理行业的不断进步。

针对市管（主城）污水处理企业，南京市水务局还与运营单位签署了特许经营协议或服务协议。运营经费不仅与水量、水质挂钩，有的同时与考核分数关联，低于一定的分数，要按比例扣除运行经费。这就从机制设计上给各污水处理企业套上“紧箍咒”，要求他们必须审慎运行，确保各个生产环节都能做好。

2.2 考核关注的重点

《江苏省城镇污水处理厂运行管理考核标准》（2020年版）中的十大项是一个全面的范畴，日常监管还需要做到有的放矢，抓重难点。目前，市场应用的污水处理工艺都已比较成熟，对于一个经费保障正常的污水处理厂来说，只要进水没有特别异常，出水达标不是一个主要问题。目前监管的重点在于污泥外运处置、化验室质量建设、危化品管控与安全生产。

就南京市来说，由于总的处理规模较大，污泥产生量较高，终端处置量仍处于偏紧状态，从行业监管角度看，必须从严监管，确保困难情况下污泥外运处置也绝对安全。依托污水监管信息平台，南京市可以对污泥外运车辆实施动态监督，其具备过往轨迹查看、实时报警等功能，为监管提供了专业工具。化验室建设是另一个相对薄弱点，也是行业共性问题。受制于客观条件、思维理念等因素，水质化验在项目频次、质量控制等方面与行业要求尚有差距。一方面要加强宣贯，形成严格依据客观情况而非经验调整工艺参数的理念，另一方面要加强化验室建设，对人员配备、设备仪器配置有量的要求。近年来，安全生产与危化品管控愈发受到各级政府的关注，安全生产无小事。作为污水处理企业，本身就具有较多风险点，但是企业往往习以为常，遇到隐患有见怪不怪的思想惰性。这就对各级监管部门提出了更高要求，一方面要不断适应新形势，注意修炼内功，加强安全生产理论的学习，另一方面要将所学转化为监管之手，去提醒、督促污水处理企业，时刻绷紧安全生产这根弦，将各项安全生产要求落实到位，最大限度消除风险隐患。

3 厂网一体化考核

3.1 厂网一体化考核的客观需求

污水收集和处理系统包括管网和污水处理厂，管网负责全面收集、全面输送，污水处理厂负责全面处理、达标排放。整个系统的环境贡献表现为污染物削减量。由于最终要求达标排放，污染物削减量主要取决于有多少污染物被送到污水处理厂进行处理。时至今日，我国污水处理厂的建设和运营已日渐完善，对来水进行妥善处理并达标排放已不是主要矛盾。

目前，整个系统的短板在于管网。管网问题主要造成三个后果：污水没有得到全面收集；被收集的污水在输送过程中大量进入环境；环境水体也进入污水管网，造成污水处理厂处理大量原本无须处理的环境水。前两个后果造成一定的环境危害，后一个后果造成公共财政浪费。就南京市而言，对于污水处理企业，目前的主流方式是按处理量付费；对于管网运维企业，则依据所管护的管网、泵站、闸（坝）等的设施量，按相应定额标准付费，类似于成本+酬金制。这样的激励模式并不能有效促进管网问题的解决，从而提高污染物收集量和运输效率。从整个系统来看，激励出现了错配，系统的核心贡献在于污染物的有效收集，而激励却体现在了污水处理厂。就污水处理厂而言，它并不关心所收集的水是否是真正的污水（除非影响工艺处理），甚至还存在负激励：对于污水处理厂来说，面对雨天或汛期的大量来水，达标排放并不困难。提高管网质量、逐步使污水处理厂的来水浓度达到设计要求，笔者认为这并不是技术问题，而是激励或者管理考核问题。所以，客观现实呼唤真正的厂网一体化考核，呼唤更加切实有效的激励机制。

3.2 厂网一体化考核的建议

厂网一体化并不能狭隘理解为厂网属于一家管理，而是包含两层含义。一是协同运行、无缝对接，形成信息共享、联动迅速的厂网一体化运行格局。二是从激励角度看，厂网应实行一体化统筹激励。在上述前提下，实行统筹激励的原则是将收集片区污水量理论节约值的一部分（如80%）奖励给管网运营单位，同时视情况将污水处理厂超设计部分处理水量按运行单价打折支付。具体方式如表1所示。污水处理厂的污水处理量满足以下条件：≤＜。相关计算公式为：

表1 厂网统筹激励策略

式中：为核算片区生活用水总量，t；为核算片区生活污水理论规模，t；为激励费用，元；为核算片区取自公共供水的生活用水总量，t；为核算片区取自自备水源的生活用水总量，t；为收集片区污水处理厂的实际处理量，t；为污水处理厂运行单价，元/t；为进厂COD浓度均值，mg/L；为统筹激励中进厂COD浓度临界值，取260 mg/L。

若污水处理厂实际处理量高出核算片区供水总量，则说明有外水进入；若污水处理厂实际处理量小于核算片区生活污水理论规模，则说明污水未做到应收尽收。以上两种情况对管网运维单位不予激励。《室外排水设计标准》（GB 50014—2021）中，生活污水定额按当地相关用水定额的90%取值，考虑到种种误差，特别是厂内进出水损耗，本文按用水定额的85%取值。特定条件下给予管网运维单位相应激励，可以提高其收集和运输污染物的效率，后续还应匹配相应惩戒措施，形成合力。

4 结语

本文以南京市为例，介绍了城镇污水处理厂的主要监管与考核方式，并提出厂网一体化考核的建议。污水收集处理系统的一体化激励考核是行业后续发展需要深入思考的问题，而片面强调处理规模并不是解决问题的关键，也不符合污水处理提质增效的本质要求。未来，要探索更加有效的激励机制，开展厂网一体化考核，提高污染物收集量和运输效率。