政策工具视角下义务教育学校课后服务政策文本分析

罗 强 王勇航

（上海师范大学教育学院，上海，200234）

一、问题的提出

近年来，“三点半之困”“校内减负、校外增负”及校外培训资本过热等教育问题已上升为社会热点问题，教育生态亟待修复。2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，集中整治教育热点问题，提出义务教育学校课后服务规范、深化和实践成为“双减”平稳落地的关键和保障。义务教育学校课后服务质量对我国基础教育水平的影响不言而喻，尤其是在“双减”改革背景下，各级各类有关课后服务的政策文件密集出台，研究义务教育学校课后服务的政策及其组合应用对于提升课后服务质量，避免政策盲目性和片面性，完善国家素质教育政策具有重要的理论和现实意义。

相较于发达国家，我国义务教育学校课后服务起步较晚。20世纪90年代以来，我国义务教育学校课后服务政策大致经历了以需求为导向、地方优先实行和政策完整统合三个发展阶段[1]。2017年3月教育部办公厅印发了《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（以下简称《意见》），这是国家层面上第一次系统地对课后服务工作有序高效开展提供的政策指引，并要求各地教育行政部门进一步做好课后服务工作的实施细则，调动各方面积极性，努力形成课后服务工作合力[2]。为了响应国家层面课后服务政策的号召，近年来我国大部分省份相继出台了适用于本省行政区域内的义务教育学校课后服务政策，极大程度上指导着义务教育学校课后服务的落地实施。然而在实践过程中，义务教育学校课后服务仍面临内涵属性及权责问题不明[3]，学校自主权弱化[4]，各地影响课后服务满意度的因素差异较大[5]等问题。因此，本研究基于政策工具视角，运用内容分析法对我国省级行政区出台的义务教育学校课后服务政策文本进行量化分析，结合政策工具和义务教育学校课后服务关键环节建构二维分析框架，对各省级行政区出台的义务教育学校课后服务政策进行全方位剖析，系统立体地呈现课后服务政策的特征，为提高在“双减”背景下各省义务教育学校课后服务的政策效能，进一步提升义务教育质量提供策略参考和政策建议。

二、课后服务政策二维分析框架的构建

1.X维度:政策工具

本研究构建的X维度属于政策工具维度，如图1。对于政策工具的选择，本研究主要借鉴了英格拉姆（Ingram）和施耐德（Schneider）对政策工具的分类标准，将义务教育学校课后服务政策工具划分为权威型、激励型、能力型、符号劝诫型和学习型五种类型[6]。其中，权威型政策工具是指以正当性权威为基础，在限定的情况下要求、允许、禁止某些行为，在课后服务政策中包含制定标准、设置程序、命令约束等具体手段；激励型政策工具是指为达到政策目标，通过实质的物质报酬来诱导目标群体执行或鼓励其某些行为，主要有绩效提升、物质报酬、财政补贴、政策倾斜等形式；能力型政策工具主要指政府通过提供信息、资源和条件，使执行者决定完成某些行动，通常依托多方参与、改善设施、协同育人等形式；符号规劝型政策工具致力于推动政策目标群体的价值与政策目标价值趋于一致，主要通过荣誉表彰、宣传引导、凝聚共识等手段实现；学习型政策工具促使目标群体通过相关学习促进自我发展，提高相关人员对政策的理解，主要形式有服务培训和外部指导等。

图1 义务教育学校课后服务二维分析框架

2.Y维度：义务教育学校课后服务关键环节

研究依据义务教育学校课后服务的基本属性与各省市颁布的具体实施方案，将Y维度划分为目标价值、服务体系、组织实施、资源支撑和监督评价五个方面。其中，目标价值直接明确了课后服务的目的及其根本属性，指引着课后服务的发展方向；服务体系是课后服务的核心内容，包括服务时间、内容、主体等基本信息，直接影响课后服务质量；组织实施规定了课后服务的基本方式，是义务教育学校课后服务的特色框架；资源保障是支撑课后服务有序运行的动力之源；监督评价是课后服务实施的根本防线，也是课后服务不断优化的助推器。这些关键环节之间环环相扣，互相作用，共同形成义务教育学校课后服务关键环节维度。

三、数据来源及分析方法

本研究选取的义务教育学校课后服务政策文本均为公开信息，相关政策文本主要来源于国家教育部官网、各省级教育行政部门官网以及“北大法宝”等权威政策数据库。为增强政策文本选取的代表性和精确性，本研究按照以下四个原则对课后服务政策文本进行筛选：一是政策发布单位为省级行政部门；二是政策标题需直接凸显“课后服务”关键字样；三是政策文件类型为法律法规、意见、通知、办法等，可以明确体现对课后服务的态度和措施；四是若同一省份印发了多份课后服务政策文件，则以最新印发的政策文件为准。基于以上原则，本研究共搜集到省级层面义务教育学校课后服务政策文件26份（文本收集截止时间2021年12月1日）。

本研究通过内容分析法，对26份省级层面的义务教育学校课后服务政策文本展开定量研究。构建出义务教育学校课后服务“政策工具—关键环节”二维分析框架作为内容分析维度，对省级层面义务教育学校课后服务政策文本进行划分，形成内容分析单元表，借助Nvivo 12分析软件对政策文本进行编码和统计分析。

四、结果与分析

1.X维度：政策工具分析

总体上看，我国省级层面义务教育学校课后服务政策工具运用多样化，涵盖了权威型、激励型、能力型、符号劝诫型和学习型五种工具。但五种政策工具使用频率出现了明显的差异和分化。权威型政策工具使用频数最多，占所有政策工具使用频率的53.54%，其次是能力型和符号规劝型政策工具，分别占20.73%和14.96%，激励型政策工具使用频数较少，占比为7.61%，学习型政策工具使用频数最少，在所有政策工具中仅占3.16%。如表1所示。

表1 各省课后服务政策工具使用频数分布表

不同类型的政策工具在各省份的使用情况有所不同。依据国家统计局对我国地理位置和经济发展水平常用11∶8∶12区域分类标准，本文对我国东中西部地区各省份政策工具使用情况进行深入分析。就权威型政策工具而言，西部省份使用权威型政策工具频率的平均值最高（10次），其中新疆是使用权威型政策工具最高的省份（15次）。这表明西部省份更倾向于采用权威型政策工具来推动义务教育学校课后服务的实施。在西部省份有关课后服务的政策文本中，大多数文本是以制定标准、设置程序和命令约束等形式来规范课后服务。在激励型、能力型和符号规劝型三种政策工具的相应情况中，东部省份使用频率的平均值最高，西部省份使用频率的平均值最低。这表明相对于中西部省份而言，东部省份在推进义务教育学校课后服务方面更倾向于通过外部激励、多方参与支持以及表彰引导等形式推进课后服务的落实。在学习型政策工具方面，各省份响应情况均低于其他政策工具，但就区域而言，东部地区政策工具使用频率略高于中西部。

2.Y维度：课后服务关键环节分析

从各省份义务教育课后服务关键环节分布情况来看，各省份对课后服务的组织实施环节部分表现出强烈的关注，其中东部省份组织实施关键环节使用频次平均值最高。具体来看，浙江省颁布的课后服务政策文本中使用组织实施的频次最多（28次）。在目标价值和资源支撑部分，东部省份使用频率的平均值依旧高于中西部，中部省份最低。在服务体系和监督评价关键环节中，西部省份对其使用频率的平均值高于东部省份和中部省份。这表明，西部省份课后服务政策文本相对来说更为注重服务体系和监督评价关键环节的设置。

3.X—Y维度交叉响应分析

将政策工具与课后服务关键环节维度进行交叉响应分析，结果如表2所示。可以看出，各类政策工具在课后服务各个关键环节中的占比差异较大。

表2 义务教育学校课后服务“政策工具—关键环节”二维交叉分析表

在目标价值环节，政策工具使用频次共有68次。其中符号规劝型工具使用频次为56次，所占比例最高，权威型工具9次，激励型、能力型和学习型各为1次。在目标价值环节主要是依靠符号规劝工具实现，即通过凝聚课后服务政策精神、表彰课后服务典型案例以及宣传课后服务优质特色等形式，来明确课后服务目的，指引课后服务发展方向。

政策工具在服务体系关键环节中的使用频次共有141次，其中权威型政策工具使用频次多达82次，其次为能力型工具54次，符号规劝型、激励型和学习型使用频次较低。这表明在服务体系关键环节中，依靠权威型政策工具可以更好地规范课后服务标准、设置课后服务相关程序。然而课后服务一方面具有“准公共产品”属性[7]，另一方面也有其特有的服务性质，通过对服务的提升必将对服务体系建构产生积极影响。因此在课后服务体系建构环节中也较多使用了能力型政策工具，从政府层面通过引入多方参与、改善设施、协同育人等方式加强对课后服务体系的建设。

组织实施环节是所有关键环节政策工具使用频次最高的环节，共有362次。其中权威型工具224次，能力型工具74次，激励型工具42次，符号规劝型工具14次，学习型工具8次。可以看出，省级政府主要通过制定课后服务相关规定、命令等措施来推动义务教育学校课后服务的实施，辅以改善相关设施以及物质激励等方式提升服务组织实施的具体环节，进而推进学校课后服务的高效开展。

资源支撑环节是支持义务教育学校课后服务开展的重要保障，该环节主要使用了能力型政策工具，共计57次，其次是权威型工具和激励型工具，分别为27次和22次，符号规劝型工具和学习型工具最少。总体上来看，省级政府对于课后服务资源支撑环节较为重视，并积极通过引导社会公众以及改善相关硬件等措施来保障义务教育课后服务的执行。

监督评价环节中主要通过权威型政策工具来进行规范与约束，其他类型的政策工具零星散落在个别省份。在权威型政策工具的助推下，省级政府通过制定课后服务评价标准以及设置监督程序，开展了多种形式的监督方式，以求对课后服务质量实施有效监管。

五、结论与建议

1.研究结论

（1）义务教育课后服务政策体系已经初步形成

义务教育课后服务体系是我国基础教育事业的重要组成部分。通过对各省级单位义务教育课后服务政策文本的分析可知，我国课后服务政策已经初步形成了较为完整的体系。在政策工具使用方面，主要以权威型政策工具为主，并且已经超过其他政策工具使用的总和，激励型政策工具和学习型政策工具使用最少。这表明我国省级单位主要是依靠权威型政策工具推进义务教育课后服务政策实施。虽然权威型政策工具具有成本低、效率高的优点，但课后服务性质具有较强的公益属性，较多依靠权威执行可能会适得其反。

（2）各省服务特色有待凸显

我国幅员辽阔，省份众多。但是通过对26份省级单位义务教育课后服务政策文本的内容分析发现，各省级单位政策文本内容同质化现象严重，缺乏各省的地方特色。课后服务政策文本的制定需要各省深入调研，掌握本省学校的实际情况，了解家长和学生的需求，制定符合本省实际的课后服务政策方案。过于同质化的政策文本虽然规范了义务教育课后服务政策的内容，但是忽视了各省的地方特色，可能导致在执行过程中出现“不适应”的问题。

（3）重组织实施轻监督评价

通过分析各省级单位政策文本可知，现有各省在关键环节方面更重视课后服务政策的组织实施，忽视了课后服务的监督评价。组织实施环节占课后服务政策关键环节接近一半，这表明政府更希望通过以政策文本的形式规范课后服务的组织实施进而推进义务教育课后服务政策落地。对于义务教育课后服务政策执行而言，需要重视组织实施但是也需要关注对于政策的监督评价。监督评价是义务教育课后服务政策落实的有力保障。

2.政策建议

（1）关注政策工具与课后服务关键环节的适切性，做好课后服务顶层设计

一项政策的实施，既要妥善使用各种工具政策，又要注意到政策本身的内在属性和关键环节，当二者完美契合时方能发挥出政策本身的最大效用。各省级行政区在制定本省行政区域内课后服务政策时，应根据本地区区域特色针对课后服务内容、课后服务时间、课后服务组织形式、服务人员薪酬管理以及开展课后服务经费来源等方面出台具体实施细则。加强调查研究，把握课后服务的发展走向，找准义务教育学校课后服务政策定位，进一步明确服务过程中各方权责，更新、丰富已有政策文件，做好课后服务顶层设计。

（2）综合运用多种政策工具，充分激发课后服务活力

每种政策工具均有其独特的属性和特点，需通过理性分析、合理构建来加以使用。课后服务政策的根本属性是提供义务教育服务，需要从源头上提升服务质量。因此在各个关节环节中有必要加强学习型工具的使用，提升对服务人员和管理人员的培训指导。与此同时，为充分激发课后服务的运行活力，还应适当增加能力型和激励型政策工具的使用，充分发挥服务主体的积极性和主动性。

（3）完善课后服务监督评价体系，构建新型教育生态环境

“双减”政策的落地是净化教育生态环境的重要保障，建设高质量的课后服务体系，是构建新型教育生态环境的重要环节。课后服务政策不断更新迭代的过程中，已逐渐形成多部门协同参与、多渠道服务保障、多主体监督评价的服务体系。在多元融合进程中，监督评价环节的政策工具使用还需不断完善，特别是激励型、能力型、符号规劝型和学习型政策工具的使用频率相对欠缺。事实上对于一项服务开展结果的评定，在政策上可以从多个工具维度进行完善与规范，通过创新、激励、宣传等手段牢牢守住课后服务质量的最后一道防线，不断优化课后服务工作模式，构建出新型的教育生态环境。