国际变局之下的科技创新战略：历史经验、理论变革与大国实践

余嘉俊，任星欣

(重庆大学 公共管理学院，重庆 400044)

从2018年开始，美国逐步强化对我国科技创新(Science，Technology，and Innovation，简称STI)的压制态势与打击力度，在不断升级贸易摩擦的同时明确开启对我国的科技战。虽然我国一直进行体系化、多轮次的科技创新发展规划工作，然而这些工作并未预见到美国开启科技战的可能，这一突如其来的外部环境变化使我国科技创新陷入非常被动的局面。

为了应对这一国际局势突变，我国在近三年采取了一系列应急性应对措施。然而在当前外部环境已经明确告别和平、稳定、开放状态，转而进入急剧变化、大国博弈、充满不确定性的新阶段的背景下，我国科技创新不仅需要在短期应对前述变化，更需要在长期尽快适应充满不确定性的全新环境，因此在战略层面进行体系性变革非常必要。

在这一方面，20世纪50年代美国曾经面临与我国当下非常类似的局势：尽管美国在“二战”后一直保持对科技创新的大力投入，但是1957年苏联突然发射人造卫星，形成对美国本土的巨大威慑，一举击溃美国前期的优势，在科技竞赛中超越美国。这使得美国陷入非常被动的局面，危机之下美国开启了一场长达二十年的科技创新战略大变革，最终取得显著成效，重新夺回科技领先优势，赢得冷战。这一化危为机的成功经验非常值得我们深入分析与有效借鉴。此外，深入了解美国科技创新战略的发展历程与最新趋势，对我国应对美国当前的科技打击也非常重要。

那么当年美国在被动局面之下到底进行了怎样的科技创新战略变革？这一战略变革具有怎样的理论含义？近年来美国科技创新战略又呈现出何种新的发展趋势？本文将深入分析美国的具体经验，回答上述三个问题，并阐释其对我国的启示。本文第一部分首先深入分析美国冷战时期的历史，解析美国科技创新战略变革的具体过程；第二部分从理论层面阐明美国科技创新战略变革的理论含义；第三部分分析美国近年来对于科技创新战略的进一步发展，展示美国对于研判国际格局演变的重视；第四部分则在上述三方面分析的基础上阐明对我国的启示。

一、美国冷战时期科技创新战略变革的历史经验

本部分将对美国冷战时期科技创新战略的变革历史作深入剖析，阐明美国初期科技创新的战略偏差如何导致巨大的危机，以及美国如何修正这种偏差，建立起全新的体系。

1960年到1990年间的历史背景与20世纪90年代之后长期稳定的国际局势完全不同，美苏冷战的白热化使得美国需要不断强化对科技创新的投入。然而美国早期的战略却遭受重大打击，美国也因此陷于危机之中。自20世纪60年代开始美国开启了一场战略大变革，历经二十年取得了显著成效，创造出相对于苏联巨大的科技领先优势，其基本过程如图1所示。

(一)冷战初期美国的科技创新战略

经历“二战”，美国政府与军方深刻感受到科技力量对于军事作战的决定性意义。作为高度依赖于科学技术的军种，美国空军尤为重视借助科技创新来提升自身能力，因此在“二战”结束之后以美国空军为首的军方便迅速开展科技创新投入的相关研究，以期为未来创造更大优势。陆军航空队(当时美国空军仍然属于陆军，叫做陆军航空队)指挥官Arnold将军委托著名的空气动力学家冯卡门博士召集一批科学家，就未来几十年军方如何把握科技发展趋势提供建议。

正是出于此，冯卡门创立了美国空军科学咨询小组，写出了著名的《走向新的地平线》(Toward New Horizons)报告，开始利用理论推导、量化模型等方法来研究中长期科技创新发展趋势，并据此进行科技创新投入[1][2]。《走向新的地平线》被认为是那个时代美国军方、甚至是美国政府科技创新战略研究的典范，而冯卡门所创立的科学咨询小组也因为科技政策咨询的重要作用而保持下来[3]。此后，1957年冯卡门再次领导美国空军的第二次研究，尝试研判未来十年到三十年科技创新的发展趋势，并且尽可能指出这些发展对于军方的武器需求、假想敌、成本问题、制造问题的现实意义，写出了WoodsHoleSummerStudies报告。美国军方对此高度重视，相比前一次研究只有33人参与，这一次研究所投入的资源大大增加，共有超过300人参与[3]。

(二)意料之外的被动局面

然而接下来发生的事实却证明这一阶段的科技创新战略并未给美国带来竞争优势。“二战”结束之后迅速开启的美苏冷战使得美苏之间的科技竞争逐渐白热化，1957年苏联成功发射人类历史上第一颗人造卫星。人造卫星在军事应用上有着极为重要的价值，苏联的成功意味着它离建造出运载核弹头的洲际弹道导弹只有一步之遥，而苏联洲际弹道导弹一旦成功，将极大威胁美国本土。相比之下，美国前期虽然对于未来的科技创新趋势进行了大量研究，但却从未重视运载火箭和人造卫星的作用，也未进行相关投入，更未预见到苏联会在这一方面实现巨大的技术飞跃，甚至于当年完成的WoodsHoleSummerStudies报告完全没有提及运载火箭[4]。这种对于具有战略意义的运载火箭和人造卫星的忽视使得美国陷于被苏联甩开的不利处境。面对这一意料之外的被动局面，美国军方只能接受科技落后事实，被迫作出调整，将科技研发重点转而聚焦于追赶苏联的空间技术[5]。

(三)危机之下的战略变革

上述事实使得美国政府和军方清楚地意识到过去关于科技创新应该如何投入的研究存在明显问题。苏联人造卫星事件表明科技创新的发展显然会受到竞争对手的巨大影响，而过去的研究却假定科技创新有着自身规律，从而难以应对形势变化。美国军方于1964年决定进行第三次研究，即ProjectForecast研究。这一次研究完全放弃了过去交由科学家分析科技创新自身发展趋势的做法，而是由军方首先对未来竞争格局演变、战略态势发展和潜在风险进行分析，在明确设定军事需求和成本约束之后，再咨询科学家团队可能的技术选项，最终由军方选择特定技术来开发为武器系统[6][7]。作为一种全新的尝试，美国军方开始意识到军方的需求与科技创新的自身规律同样重要，因而这次研究的本质从过去“科技创新未来存在哪些趋势”转变为“未来存在对哪些技术的需求，而科技创新的发展又能够满足哪些需求”。

(四)美国战略变革的进一步拓展

在此之后，1970年至1980年间接连发生的一系列重大历史事件进一步影响了美国军方对于科技创新应该如何投入的看法，促使美国的战略变革进一步拓展，在研究时开始重视更多因素。这些重大历史事件至少包括以下三方面。

第一，越南战争时期的反战浪潮表明社会思潮会极大影响科技创新。社会公众和科研人员对于科技创新用于军事用途强烈反感，这使得美国科技研发最主要的资助者——美国政府和美国军方不得不收缩阵线，开始变革科技创新投入，这对美国的科技创新产生了深远影响[8][9]。

第二，越南战争失败的后续效应证明国际格局演变会深刻影响美国甚至全球的科技创新发展态势。越南战争最终失败使得美国的战略形势急剧恶化，这直接导致了“星球大战”计划的出现[10][11]。作为20世纪最为重要的科技创新构想，“星球大战”计划改变了全世界的进程，它将苏联卷进了前所未有的激烈竞争之中，也孕育了冷战结束之后逐渐兴起的信息与通信技术产业革命。

第三，石油危机的冲击证明经济发展趋势会深刻影响科技创新发展趋势。高油价极大地打击了美国的工业生产，整个经济体系陷入了长达十年的前所未有的滞胀之中[12]。这些变化开启了美国产业体系的大规模调整，汽车等产业就此丧失竞争力，一些新产业则开始飞速发展[13]。这种变化进而深刻影响了美国的科技创新。

上述重大历史事件促使美国军方开始考虑国际格局演变、经济发展趋势和社会思潮对于科技创新的影响，强调全面分析影响科技创新的各种因素，阐明它们现存趋势、未来可能和深嵌其中的不确定性，并据此建立应对各种可能的系统性措施。

这种变化非常明显地体现在1985年美国军方进行的第五次研究中，即ProjectForecastII研究。相较于1964年的ProjectForecast研究由军方自身对竞争格局演变、战略态势发展和潜在风险进行分析的做法，这次研究则改为邀请大量外部的研究者、工业专家和智库参与其中，从而更为全面、更为系统地分析各类因素对于科技创新的影响。这次研究共收集了2000多条专业意见，其中900条源于军方内部、1100条则来自军方之外的专家与智库。同时，该研究明确强调未来发展趋势所存在的不确定性，弃用过去直接选定技术方向的做法，转为提出应当发展多种技术方案，从而建立应对各种可能的多种技术储备。为此，该研究最终提出了多达70项应当给予资助的技术选项，包括基于知识的电脑系统、超结构材料、反质子武器等，这些技术选项随后全部获得资助从而进入开发流程中[14]。

(五)化危为机，美国战略变革带来的显著成效

上述的ProjectForecastII研究很好地反映了美国科技创新的战略变革，即从过去强调科技创新自身规律转变为系统性阐明影响科技创新的各种因素，全面思考政策决策所必须面对的各种可能，进而提出应对未来潜在变化的体系性措施。20世纪80年代，通过战略变革确立的新体系很好地适应了冷战格局之下频繁变化的国际局势，它所提出的科技创新的体系性措施有效地应对了外部环境变化的各种冲击，保障了美国科技创新的稳定发展，使美国逐渐扩大对苏联的领先优势。在美国赢得冷战之后，这些体系性措施进一步爆发出巨大的科技潜能，助推美国在20世纪90年代开启一场新的技术革命。这些历史事实很好地证明了美国所建立的新体系的巨大成效。

最终来看，ProjectForecastII研究标志着美国完成了科技创新战略的变革，从根本上解决了美国冷战初期所存在的明显问题，能够较好地防范和应对潜在风险与意外冲击，极大地提升美国科技创新投入的有效性，使美国再次牢牢占据科技创新的全球领先地位。

二、美国科技创新战略变革的理论含义：从线性观走向动态演化观

从美国前两次的TowardNewHorizonsWoods和HoleSummerStudies研究，到1964年的ProjectForecast研究，再到1985年的ProjectForecastII研究，美国科技创新战略变革的背后是一场深层次的理论大变革。

(一)美国冷战初期的科技创新“线性观”

美国军方科技创新在冷战初期的做法，在理论层面体现为一种“线性观”，即强调寻求科技创新的自然规律，加以利用从而得出科技创新的未来趋势[3][15][16]。美国军方的前两次研究，即TowardNewHorizons和WoodsHoleSummerStudies研究都是如此。这种线性观在方法论上具有鲜明的特征，依赖于理论推导、量化模型、趋势外推等方法来研究科技创新的自然规律并作出预测，具体如图2所示。

然而1957年苏联人造卫星事件和20世纪70年代的一系列历史事件证明这种线性观存在根本缺陷，科技创新除去自身规律之外还受到大量其他因素的影响。比如1957年苏联人造卫星事件背后的“大国科技创新竞赛”即会从根本上改变科技创新的未来趋势。具体来看，科技创新投入的本质是通过针对性措施加快或拓展科技创新的发展，以期挖掘出更大的应用潜力或者在更近的未来实现其应用潜力。然而在美苏不断强化科技创新投入、从而开展“科技创新竞赛”的情况之下，科技创新投入的相关决策已经不可能停留在对于所有科学研究和技术开发领域进行普遍性投入，而必须进行战略性的资源分配，将资源聚焦于更为重要和更具潜力的领域，从而在科技竞赛中赢得优势。这就要求科技创新投入的相关决策，必须研判哪些领域更具战略性意义，预判哪些领域更具突破的可能性，以及竞争对手又会在哪些领域进行重点投入，并据此进行资源分配。通过这些研判与预判，当下的投入才能更为有效地转化为未来优势，从而在竞赛中争取领先。这正是苏联人造卫星事件给美国科技创新投入所带来的本质性变化[17]。

(二)从“线性观”到“动态演化观”

历经二十年时间，美国完成了关于科技创新的战略变革，这一变革的本质体现为：要想实现科技创新的平稳发展，便需要有效应对影响科技创新的潜在风险和意外冲击，这需要系统性阐明影响科技创新的各种因素。这一变革本质对应着科学社会学和演化经济学所阐释的科技创新的“动态演化观”。具体来看，从20世纪80年代开始，逐渐兴起的科学社会学(sociology of science)和演化经济学(evolutionary economics)更为深刻地揭示了科技创新的本质：科技创新的发展过程既是一个人类发现自然规律的过程，更是一个社会互动的过程，科技创新扎根于复杂的社会体系之中，人类的政治、经济、社会活动都会极大地影响科技创新过程中的价值评判、开展形式和资源投入等等[18][19]。因此，科技创新并非是一种线性过程，而是人类社会体系中各种因素相互影响、不断互动，作为一种复杂过程动态演化的结果。

因此，在“动态演化”之下，影响科技创新的因素除去科技创新自身规律之外，还应该包含以下三点。

一是对于国际格局的演变趋势、战略竞争对手的潜在行动、突发事件的可能性及其风险的研判。这些因素将在很大程度上影响一个国家的安全态势，从而极大地影响经济社会体系的方方面面，尤其会影响对于科技创新的价值评判和资源投入。

二是对于经济发展趋势之下可能出现的环境、资源、人口、公共卫生等现实约束的研判。它们将影响人们对于技术效用的评判标准，进而影响当下的科技创新。

三是对于社会思潮演变趋势的研判。它们将改变社会成员的生活方式和社交方式，从而影响社会偏好，进而影响科技创新。

在明确上述因素的基础上，关于科技创新的战略决策则应该阐明这些因素的现存趋势、未来可能和深嵌其中的不确定性，从而得出多样化的发展路径，推导出具备多种可能性的未来图景(scenarios)。基于这些可能的发展路径和未来图景，当下决策需要为未来储备多种选项，建立系统性的应对方案，而非选择某一单一路径。这正是美国通过变革所建立的新体系的运作方式，具体如图3所示。

三、近年来美国科技创新战略的进一步发展：理论基础与具体实践

近年来美国科技创新战略依然在不断发展，其中一个重点即是更加重视对于国际格局演变的研判，系统性阐明其对美国科技创新的潜在影响。本部分首先分析相关的理论基础，再通过典型案例来说明美国如何开展具体实践。

(一)理论基础

国际格局演变对于科技创新的影响视一个国家所处的外部环境不同以及一个国家在国际体系中的地位高低，其影响程度有明显差异。当一个国家长期处于较为稳定的外部环境时，国际格局演变的影响可能并不重要，因此科技创新战略会更多聚焦于经济发展、社会演变等因素，具体如图4所示。

然而当一个国家所面临的外部环境处于持续动荡之中，或者一国在国际体系之中居大国地位，需要面对较大的安全压力，那么在科技创新战略中，相对于经济发展、社会演变等因素，国际格局演变则具有更基础性层面的影响。其原因在于国际格局演变所带来的国家安全态势变化将会不可避免地冲击该国的政治经济体系，从而改变政治格局、经济发展和社会偏好，最终极大地影响该国的科技创新。一个典型例子即是我国当前面临的中美博弈对于科技创新所产生的巨大影响。

因此，对于国际体系之中的大国而言，高度重视国际格局演变，系统阐明其对于经济发展、社会演变和科技研发的潜在影响，从而更为全面地研判未来科技创新的多种路径与场景非常重要，具体如图5所示。

(二)美国具体实践的典型案例

美国作为国际体系中的大国，近年来越发重视研判国际格局演变对于科技创新的影响，从而预见、防范并应对潜在风险。例如，在进入新世纪之后，国际格局演变中最为重要的事件即是我国持续的经济高速增长一方面使得中美经济深度绑定，另一方面又使得中美力量对比不断发生变化。因此，我国的发展态势是美国所面临的国际格局演变的关键所在，是决定美国未来发展的重要基础之一，一旦出现重大风险将会冲击美国社会的方方面面，最终通过政治格局、经济形势、社会偏好等影响美国的科技创新。在此背景之下，有效研判我国的发展趋势与潜在风险对美国而言极为重要。美国在2008年之后便不断强化相关研究，一个可供参考的例子是美国Techcast Global智库2015年所进行的研究，具体如图6所示。

这项研究通过特定方法，利用各类专家的经验来研判各种影响因素，通过结构化的方式对我国未来发展过程中可能出现的政治经济风险、社会体系演变趋势、对全球体系产生的冲击进行分析与判断。最终的分析结果既展示了专家所取得的共识，也展示了具体预测上所呈现出的重要差异。这些重要差异包括：对于我国未来经济社会发展出现重大危机的可能性预估(probability)，对于重大危机可能对美国产生现实冲击严重程度的预估(impact)，以及专家对于自身预判的信心持有程度(expert confidence)。

该研究非常详尽地呈现了研究所涉及的各种观点和支撑性证据，通过赞成与不赞成的对立方式(pros vs cons)深度挖掘专家观点，详尽地列出了对立双方的支撑性证据(trends driving this event)和反驳性证据(obstacles opposing this event)。

在研判我国发展趋势与潜在风险的基础上，该研究还进一步分析对于美国科技创新的现实影响，其中的重点之一即是我国作为当前世界上最大的外贸出口国，在纺织业、电子设施、农业和化工产品上都占有巨大的份额，因此我国若出现重大风险将会释放出这些市场份额，从而为美国产业发展和科技创新提供机会。

上述Techcast Global智库2015年的研究展示了美国近年对于研判国际格局演变的重视，这是近年来美国科技创新战略的完善重点之一。由于国际格局演变往往存在明显的不确定性和突发性，因而阐明国际格局当下的演变趋势、未来可能及现实影响需要建立常态化的研究体系。上述研究在2015年进行，当时中美关系远未发生剧烈变化，但是常态化的研究体系保障了对于演变态势的有效跟踪，更提供了应对中美关系变化所需要的提前准备。正是基于这类研究所打下的基础，美国在开启对华科技战时才能有效应对对于自身的冲击。

四、结论及对我国政策实践的启示

当前外部环境已经进入急剧变化、大国博弈、充满不确定性的新阶段，我国科技创新不仅需要在短期应对美国的各种打击措施，更需要在长期尽快适应充满不确定性的全新环境，在战略层面进行体系性变革。在这一方面，20世纪美国进行科技创新战略变革的经验极具借鉴意义。本文对美国冷战时期科技创新战略变革的历史经验、理论含义和后续完善进行了深入分析，得出以下三点结论。

第一，对于美国冷战时期科技创新战略变革的历史经验的分析表明，美国初期的科技创新战略存在偏差，只关注科技创新的自身规律，从而在美苏竞争的背景之下陷入被动。后续美国不断修正战略偏差，通过系统性阐明影响科技创新的各种因素，全面思考政策决策所必须面对的各种可能性，建立应对未来变化的体系性措施，极大提升了美国科技创新投入的有效性，创造出相对于竞争对手巨大的科技领先优势。

第二，美国的科技创新战略变革在理论层面具有深刻的含义，历史事实证明认为科技创新受自然规律支配的“线性观”并不成立，科技创新的发展过程既是人类发现自然规律的过程，更是人类社会体系中各种因素相互影响、不断互动，作为一种复杂过程互动演化的结果。影响科技创新发展趋势的因素至少包含国际格局演变、经济发展趋势、社会思潮演变等等。

第三，美国近年来对于科技创新战略的进一步完善聚焦于研判国际格局演变对于科技创新的潜在风险方面。这是因为美国作为国际体系之中的大国会面临较大的国家安全压力，国际格局演变所带来的国家安全态势变化将会不可避免地冲击美国的政治经济体系，从而改变政治格局、经济发展和社会偏好，最终极大地影响美国的科技创新。因此通过常态化的研究体系来阐明国际格局演变对于科技创新的风险非常必要。

在当前的现实背景之下，上述结论对于我国科技创新在长期尽快适应充满不确定性的全新环境提供了明确的启示，我国科技创新战略需要在以下三方面不断完善。

一是深刻理解科技创新作为动态演化过程的本质，避免线性观所带来的误解。科技创新是一种动态演化过程，因此当下科技创新的战略决策需要系统性阐明影响科技创新的各种因素，推导出多样化的发展路径和多种可能性的未来图景，只有这样才能建立起应对变化的体系性措施。正如美国军方自20世纪80年代开始的做法，为未来储备多种选项而不是简单地选定结果。

二是深入借鉴美国冷战时期的历史经验。自冷战结束之后，国际环境长期处于和平、稳定、开放的状态，这使得人们在很大程度上遗忘了过去的经验与做法。当前的现实背景需要我们重温历史，深入借鉴历史经验，更好地理解国际格局可能发生的演变和可能对科技创新产生的风险，以及如何才能有效应对这些风险。

三是在具体实践上，需要完善科技创新战略体系以应对接下来的挑战。虽然我国自21世纪以来已经多次开展相关研究以支撑五年发展计划的制定与中长期科技规划的编制，然而过去研究并未对国际局势演变以及经济发展趋势等因素的影响予以足够重视。这在一定程度上导致我国近两年应对外部冲击时的困境，因此强化国际格局演变等因素如何影响科技创新的常态化研究体系尤为关键。