粤港澳大湾区建设中的非实体性治理单元及其运行机制

◎杨爱平，郑晓云

华南师范大学 a.政治与公共管理学院；b.粤港澳大湾区跨域治理与公共政策研究中心，广州510006

一、问题的缘起：从两种到三种空间治理单元

近年来，我国区域治理研究的著名学者杨龙教授结合中国国家治理体系的空间运行逻辑，在其系列论著中率先论证了空间治理单元的二元划分、虚体性治理单元的主要功能以及实体与虚体性治理单元是体制与机制组合的重要思想。

首先，治理单元是国家从空间尺度出发形成的一种治理工具，根据功能、机构、权力、财政、边界等五个要素，可把空间治理单元二分为实体性治理单元和虚体性治理单元[1]。实体性治理单元主要为传统意义上的各级行政区，其功能齐全，机构设置全面，管辖权力完整，边界清晰，通常为一级独立的财政，在政治统治和行政治理方面有着不可替代的功能，可以通过撤销、新设、扩大、合并、拆分、升格、更名等手段实现发展和治理的目的[2]。相反，虚体性治理单元的特点是功能少，只具有单项或几项治理功能；机构设置简单，根据功能的多寡而不同；权力不完整，仅有某些专项权力；通常没有独立的财政权；管辖范围依行政区内或行政区之间规定的权力或政策而定，边界“软”[3]。

其次，虚体性治理单元的功能在于补充实体性治理单元的“短板”，实现实体性治理单元无法达到的目的。这是因为，随着区域一体化的发展，空间治理不再是简单地对地方事务进行自上而下的管理，而是要在国家基本制度和大政方针的基础上，根据不同空间的主体功能定位，实现人口、经济、资源环境的空间均衡以及各项工作的精准落地[4]。实体性治理单元受制于行政边界，难以解决跨层级和跨行政区的经济开发、社会管理、环境治理和公共服务提供等问题。因此，需要通过设置经济区、功能区、特区、综合配套改革试验区、自贸区、国家级新区、城市群、经济带等虚体性治理单元的方式予以辅助，共同完成空间治理任务。也就是说，作为一种空间治理手段，虚体性治理单元是实现国家发展战略的工具。国家发展战略需要在空间上展开，经济区的设立体现着国家区域发展的不同重点；功能区的设立担负着改革开放的试验任务；兼具行政区和功能区的综合配套改革试验区、自贸区和国家级新区担任着不同的改革试验任务；城市群成为承担国家重要战略任务和高质量发展的空间载体；经济带的提出将大区域的合作变为现实[5]。这些规模不等的虚体性治理单元，构成了服务于不同治理功能的、多重多元的空间治理格局，成为国家空间治理体系的一部分[5]。

再次，从国家治理体系的角度来说，虚体性治理单元是一种机制，实体性治理单元是一种体制。各级行政区此类实体性治理单元构成了中国的行政体制，经济区或功能区等虚体性治理单元是跨层级和跨行政区的一种治理机制。跨界问题涉及不同层级和不同地方政府，调整行政区划的方案成本过高，运用沟通、协商、合作等机制来实现治理目的是明智之举。作为一种机制，支撑虚体性治理单元实际运作的权力来自两个方面：一是授权，即上级政府的授予的一项或若干项权力；二是赋权，即地方政府经过协商，将自己的某一种职能或某一项权力让渡或委托给虚体性治理单元。可见，实体性治理单元与虚体性治理单元相辅相成，二者的结合既是国家治理体系成熟的一种表现，也是具备现代治理能力的一种表征[1]。

应当说，杨龙教授关于两种空间治理单元划分的思想具有重要的启发价值，对推进我国区域治理研究的知识增长和理论发展均有显著贡献。尤其是他关于实体性治理单元和虚体性治理单元分别是国家治理体系中体制和机制组合的观点，更具现实意义，但有两个问题值得进一步关注：一方面，实体性治理单元和虚体性治理单元的划分有再细化的必要。在我国近三十年的区域治理实践中，有些虚体性治理单元如各类开发区、功能区有常设性的管理体制和机构，有些却没有，因此，应探讨是否可以进一步把虚体性治理单元细分为半实体性治理单元和虚体性治理单元，并统称为“非实体性治理单元”。另一方面，如果把“非实体性治理单元”细分为半实体性治理单元和虚体性治理单元，那么，其具体的权力运行机制除了授权和赋权以外，是否还有其他机制？为此，本文结合粤港澳大湾区这一区域治理场域实际，对杨龙教授提出的国家治理单元理论做拓展性研究，目的是抛砖引玉，激发学界同人的更多讨论。

二、粤港澳大湾区建设中的三种空间治理单元

根据国家治理单元的五大核心要素，并结合粤港澳大湾区建设和粤港澳跨境治理的实际场域，我们首先把空间治理单元区分为实体性治理单元和非实体性治理单元两类。更进一步，根据有无常设性的管理体制和机构载体，把非实体性治理单元再细分为半实体性治理单元和虚体性治理单元两种，进而提出实体性治理单元、半实体性治理单元和虚体性治理单元等三种类型的划分。

(一)实体性治理单元

在粤港澳大湾区，实体性治理单元主要包括粤、港、澳三个省级行政区和珠三角九个市级行政区(1)珠三角九市包括广州、深圳、佛山、东莞、惠州、中山、珠海、江门、肇庆。，还包括珠三角九市下辖的区(县、县级市)、镇(乡、街道办)。这些不同级别的行政区具备政治统治、行政管理、经济建设、社会服务、生态保护等多元功能，其治理功能的实现一般需要完整一级政权机构作为载体。根据国家宪法、港澳基本法和地方各级人民代表大会以及地方各级人民政府组织法，广东省及珠三角九市组建起党委、人大、政府、政协“四套班子”和检察院、法院司法系统等；香港和澳门两个特别行政区设有各自独立的立法、行政和司法机构。如此，粤、港、澳及珠三角九市构成了地方一级政权单位，在各自辖区范围内具有立法权、行政权和司法权等三项全面且合法的权力。在财政上，按照国家财政的分级管理原则，有一级政权就应建立一级财政，具有一级独立的预算。广东省及珠三角九市具有相应的财力和财政管理权限，香港和澳门两个特别行政区则实行独立的财税管理制度，粤港澳三方和珠三角九市财政权完整且独立，财政能力齐备。在边界方面，根据宪法和相关法律规定，广东省及珠三角九市具有明确的治理功能适用范围和权力管辖范围，四至清楚；香港、澳门两个特别行政区由于拥有独立的关税区地位，其边界管理更为严格，内地居民进出香港特别行政区和澳门特别行政区需要通行证。

可以说，在粤港澳大湾区建设中，实体性治理单元扮演着一个主导性角色，不仅负责行政区域内的发展和治理任务，还推动着区域间的合作与交流活动，但随着粤港澳大湾区协同发展战略的纵深推进，单纯依靠实体性治理单元已经无法充分落实国家的五大新发展理念、构建优势互补的高质量发展格局、实现区域内地方政府间的共同富裕发展。于是，半实体性治理单元和虚体性治理单元应运而生，二者与实体性治理单元共同构成了粤港澳大湾区的空间治理体系。

(二)半实体性治理单元

基于行政区划的概念，有学者运用“准”行政区划、“虚”行政区划和“半”行政区划来描绘正式行政区划外的空间治理单位。其中，“准”行政区划具有政府行政功能但不在正式行政区划等级体系中，如副省级市、县级市等；“虚”行政区划通常跨行政区，没有明确的政府机构管辖却有行政管理功能，如长江经济带或基本经济区；“半”行政区划一般处于一个行政区内，有常设的管理体制载体来实现部分治理功能[6]。结合杨龙教授的两种空间治理单元概念，笔者认为，“准”行政区划虽然不在正式行政区划体系当中，但在关键要素方面实际上与正式的行政区划没有区别，属于实体性治理单元；“半”行政区划与“虚”行政区划之间具有明显的差别，不能将其类同归入虚体性治理单元当中。据此，本文将“半”行政区划延伸为半实体性治理单元，“虚”行政区划则视为虚体性治理单元。

半实体性治理单元包括各种功能开发区、国家级新区、特区等。它们设立的初衷在于解决发展中的深层次障碍和破解制度的瓶颈，由于这些问题的解决与技术产业特性、地理区域特性、社会治理、管理体制、政府政策等息息相关，需要从多渠道多角度综合入手，借力实体性治理单元，探索新发展模式[7]。因此，半实体性治理单元虽然没有完整的“四套班子”这种一级政权的概念，但一般会设置开发区或新区党工委、管委会两套相对精干高效的机构；同时成立经济开发公司，实行党务、行政事务、社会事务与经济事务相对分开的管理模式，以实现“政府+市场”共治的目标。在中央政府或省级行政区政府的授权之下，部分开发区或国家级新区具有独立的财政权。在粤港澳大湾区，诸如广州南沙经济技术开发区(新区)、深圳前海合作区、横琴粤澳深度合作区、东莞松山湖高新区、惠州大亚湾经开区等(见表1)，均属于半实体性治理单元，它们虽未设立“四套班子”，不是一级政府，但均常设有党工委、管委会(管理局)、执行委员会等党政机构，拥有省市级管理权限和相对独立的财政管理权力(见表1)。

表1 粤港澳大湾区部分半实体性治理单元要素对比

(三)虚体性治理单元

相较于实体性、半实体性空间治理单元，虚体性治理单元既不是完整的一级政权机构，也不常设相对精干的管理机构，没有一个常设性的管理体制或机构，主要依靠更为柔性的机制来进行区域事务的协调治理，内部缺乏强制性权力，边界更“软”。典型的代表有粤港澳大湾区、粤港澳大湾区世界级城市群、深圳综合配套改革试验区、深圳建设中国特色社会主义先行示范区、中国(广东)自由贸易实验区三大片区(以下简称“广东自贸区”)等。其中，粤港澳大湾区和粤港澳大湾区世界级城市群以广州、深圳、香港特别行政区、澳门特别行政区等四大城市为核心，重在促进该区域11个城市之间的协同发展和融合互动发展，形成分工合理、功能互补和错位发展的格局。在这种虚体性治理单元的推动之下，群内各城市的行动逻辑从自我“扩容”转向协同“提质”发展，相关城市以双边或多边协议的形式逐步开展多层次、多领域的合作，形成联动式发展形态。有数据显示，广深、广佛、深莞、港深、澳珠是大湾区内合作最为紧密的创新城市，其他城市之间的交流和沟通也在不断地深化中[8]。深圳作为改革开放的重要窗口，国家先后批复建设综合配套改革试验区和中国特色社会主义先行示范区，赋予其“先行先试”的功能，这些虚体性治理单元叠加在实体性治理单元和半实体性单元当中，体现出区域政策创新的乘数效应，有利于深圳率先探索全面建设社会主义现代化强国的新路径。广东自贸区包括广州南沙新区、深圳前海蛇口和珠海横琴新区等三大片区，致力于促进内地与港澳经济深度融合、推进粤港澳服务贸易自由化。虽然广东自贸区按照“统筹管理、分级负责、精干高效”的原则建立起了省级领导协调机构、省自贸区管理机构和各片区管理机构，但三大片区分散式分布的空间结构使其与其他类型的空间治理单元相重合，单元功能得以扩展使用，如深圳前海蛇口片区具有“合作区+自贸试验区+保税港区”的“三区”叠加优势(见表2)。

表2 粤港澳大湾区建设中三种空间治理单元列举

三、半实体性治理单元和虚体性治理单元的四种运行机制

作为一种治理机制，半实体性治理单元和虚体性治理单元治理功能的实现需要依靠权力驱动。那么在体制之外，治理机制的权力从何而来？对此，杨龙教授提出了虚体性治理单元的授权机制和赋权机制，并认为赋权包括让权和委托两种机制。本文结合对粤港澳大湾区非实体性治理单元的实践观察，进一步把半实体性治理单元和虚体性治理单元的治理机制延伸为授权(委托)、赋权(能)、放权和让权(利)等四种机制。事实上，中央和地方政府以及相关职能部门政府通过这四种权力运作机制，实现了对半实体性治理单元和虚体性治理单元的综合治理，进而达致区域协调发展的战略意图或功能性治理目标。

(一)授权(委托)机制

授权(委托)是指国家立法机关或行政机关依据或通过制定规范性文件，如法律、法规、规章、决定、命令、文件等，将一定范围内的权力授予下级机关及其部门或者其他组织和机构，后者在上级机关及其部门的监督下处理相关事务的管理行为[9]。在粤港澳大湾区，为了推动全面开放新格局的形成，实现国家发展战略目标，全国人大及其常委会或广东省人大及其常委会通常会将特定权力有选择地授予某些地方政府，即实体性治理单元，同时也会授权给半实体性治理单元。这种对半实体性治理单元的授权具有“先行先试、开拓进取”的特殊意义，国家希望创造更多可复制可推广的经验，推动区域协调发展。

粤港澳大湾区半实体性治理单元的授权(委托)机制，渊源于全国人大及其常委会对深圳、珠海两个经济特区(实体性治理单元)的授权立法机制。比如，1992年7月1日，第七届全国人大常委会第二十六次会议通过《关于授权深圳市人民代表大会及其常委会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，正式授予深圳地方立法权；随后，珠海经济特区于1996年被授予在不违反上位法的情况下自行制定地方法规的权力。地方立法权的授予使得深圳、珠海两个经济特区拥有更多的自主权和决策权，更有动力和活力发展经济和完善管理体制。后来，授权(委托)机制在横琴奥澳深度合作区和深圳建设中国特色社会主义先行示范区中均有重要体现。比如，2006年，第十一届全国人大常委会通过了《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》，授权澳门特别行政区全权管理澳门大学横琴校区，与横琴岛其他区域实行隔离式管理，横琴岛一部分成为实施“一国两制”的新区域。2021年9月16日，在横琴粤澳深度合作区管理机构揭牌成立前，广东省人大常委会通过《关于横琴粤澳深度合作区有关管理体制的决定》，提出设立合作区管理委员会和下属执行委员会，并将广东省人民政府及其有关部门、珠海市人民政府及其有关部门的省级、市级管理权限依法授权(委托)给合作区执行委员会及其工作机构行使，由此，奠定了横琴粤澳深度合作区作为半实体性治理单元的合法性基础。又如，为有的放矢地推进深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点，中共中央办公厅、国务院办公厅于2020年10月18日联合公布了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》，对要素市场化配置、营商环境、科技创新体制、对外开放、公共服务体制、生态和城市空间治理等六大方面40个事项进行综合授权，这是中央首次以清单批量授权方式赋予地方在重要领域和关键改革环节上更多的自主权。

(二)赋权(能)机制

赋权(能)机制一般是指中央或相关地方政府通过构建区域治理的议事协调机构或半实体性管理体制，对半实体性治理单元或虚体性治理单元进行权力加持和能力强化，以使其拥有开展区域治理活动的权威、资源和能力。或者说，赋权(能)机制是指区域治理的利益相关方通过创建新的管理体制或机构对其进行赋权增能，以助力半实体治理单元或虚体性治理单元的有效运行。比如，在推进粤港澳大湾区这一虚体性治理单元建设过程中，中央成立了国家级议事协调机构“粤港澳大湾区建设领导小组”，由中共中央政治局常委、国务院副总理韩正担任组长，广东省委书记、国家发展和改革委员会主任担任副组长，小组成员包括广东省省长、香港特别行政区行政长官、澳门特别行政区行政长官、国务院港澳办主任、香港中联办主任、澳门中联办主任以及国家相关部委主要负责人。相应的，广东省和珠三角九市成立了省、市“推进粤港澳大湾区建设领导小组”，由党政一把手挂帅，实行党委领导机制；香港特别行政区政府成立“粤港澳大湾区发展办公室”，加强与中央及大湾区其他城市的联系，推动和落实国家关于粤港澳大湾区建设的政策；澳门特别行政区政府设立“融入国家发展工作委员会”，由行政长官兼任主席。再如，在横琴粤澳深度合作区这一半实体性治理单元建设中，粤、澳、珠三方在中央粤港澳大湾区建设领导小组的统筹协调下，健全了“共商、共建、共管、共享”的新体制机制，以此赋权赋能横琴粤澳深度合作区，支持横琴粤澳深度合作区深化改革、扩大开放，推动跨境治理工作进程。

首先，横琴粤澳深度合作区在粤港澳大湾区建设领导小组统一领导和统筹协调下开展工作，当横琴粤澳深度合作区跨境治理中出现矛盾纠纷尤其是地方难以调和的利益冲突时，粤港澳大湾区建设领导小组可以充当裁判，适时干预，以此解决传统上粤(珠)澳跨境合作治理中高层权威资源不足的问题。其次，横琴粤澳深度合作区管委会、执行委员会领导层的人事安排按照“均衡参与”的原则配置，即：管委会实行双主任制，分别由粤澳双方的行政首长(广东省省长和澳门特别行政区行政长官)担任，6位副主任分别由粤澳双方各派3人，管委会秘书长1人由澳门方委任；执行委员会设主任1人，由澳门方担任，6位副主任分别由粤澳双方各派3人。这种独特的人事体制安排，对澳门方进行了足量赋权，确保了澳门特区政府在横琴粤澳深度合作区管委会和执行委员会日常治理中的平等决策、管理和监督权，解决了传统上横琴开发中由于澳门无权实质参与而导致话语权不足和被边缘化的问题。最后，横琴粤澳深度合作区构建了党委领导、立法介入、利益分配和项目评估机制，对横琴跨境治理过程中的政治、社会、经济、民生、法律等诸方面事务进行赋能，解决了横琴粤澳深度合作区建设、管理和监督中的能力不足问题。比如，横琴合作开发的实际效果在过往是没有结果评估的，项目评估机制的建立赋予相关机构评估权力，可以对横琴奥澳深度合作区的开发效能进行定期评估。

(三)放权机制

“职责同构”是中国政府机构设置的一大特点。在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度统一，每一级政府都管理大体相同的事情[10]，条块矛盾由此凸显。上级政府掌握着更多的实质性职权，下级政府虽然主要负责执行，但处处受到限制，这不仅打击了下级政府的工作积极性，而且阻碍了政策的精准有效落实，制约了相关工作的深入开展[11]。面对这种困境，“放权”势在必行。在粤港澳大湾区这一虚体性治理单元建设过程中，由于涉及港澳及大湾区事务的事权大部分在中央政府，粤港澳三方尤其是珠三角九市负责具体落实工作的政府部门没有相关权限，因此，为了破解“大门开了，小门开不了”的症结，解决地方政府权能不足问题，更好地推进粤港澳跨境治理和粤港澳大湾区建设，迫切需要中央相关部门进行放权，给予下级政府更多的自主权限和灵活性。比如，近年来，为支持港澳融入国家发展大局，中央政府高度重视港澳青年工作，鼓励和推动港澳青年进入大湾区内地城市创新创业，取得了一定的成绩，但随着港澳青年工作的深入推进，改革进入瓶颈期，“能解决的差不多都解决了，解决不了的都是深水区和硬骨头”，如果没有中央的放权，港澳青年融入大湾区发展的工作将难以取得实质性突破。对此，2021年10月5日，人力资源社会保障部、财政部、国家税务总局、国务院港澳事务办公室联合印发《关于支持港澳青年在大湾区就业创业的实施意见》[12]，将涉及港澳青年工作的部分事权下放给广东(见下页表3)。

表3 粤港澳大湾区建设中的部分放权措施列举

(四)让权(利)机制

所谓让权(利)机制，就是参与合作的地方政府或地方政府部门将自身权利通过一定的方式交由某一区域性管理机构或者其他地方政府行使，这种方式一般是指通过地方政府间行政管辖权让渡达成关于合作收益的共识，并形成文本将利益分配方案固定下来[13]。在我国，由于行政区划的刚性约束，各地方政府的行政管辖权区域界限分明，一地地方政府无权管辖其他区域的公共事务。因而，面对跨行政区域的“区域公共问题”的挑战[14]，地方政府合作成为一种有效的应对手段，地方政府之间通过行政管辖权的让渡形成一种区域公共管理权力，对跨行政区公共事务进行治理[9]。从中国地方政府合作的实践来看，地方政府间让渡的行政管辖权主要涉及关于经济要素在辖区间流动的行政管辖权、产业结构调整和发展规划的行政管辖权、跨界公共问题治理和区域公共物品的提供权[9]。在粤港澳大湾区，让权(利)机制是促进粤港澳三方包容性协作治理不可缺少的工具之一。例如，横琴粤澳深度合作区“共商、共建、共管、共享”的新体制实际上是广东和珠海方对行政管辖权作出让渡的结果。事实上，从行政区划和地权归属上讲，横琴岛隶属于广东省和珠海市政府的管辖范围，因此，如果没有广东省和珠海市政府让渡部分行政管辖权和地方利益，这种由中央政府主导的粤澳珠三方均衡参与的新体制也难以建立。以及前文述及的澳门大学横琴校区移交澳门特区管辖，除了有中央政府的授权以外，还需要珠海方面作出“忍痛割爱”的让权和让利。又如，《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》提出“创新合作区治理模式，研究在前海合作区工作、居留的港澳和外籍人士参与前海区域治理途径”，这显然也是一种内地管辖权让渡的表现，前海合作区跨境治理模式探索了内地、港澳特别行政区乃至外籍人士等三方共同参与管理的新型区域治理模式。再如，在粤港澳大湾区发展实践中，规则对接是一项“抓住牛鼻子”的枢纽性工作，但规则对接实际上是基于单向给惠的一种创新性理念，而就其本质而言，单向给惠的发展理念就蕴含着让权(利)机制。香港特别行政区和澳门特别行政区的承载力有限，一味强调车辆互通、资格互认等双边对等开放既不现实，港澳两地也消化不了，在这种情况下更多的是内地为港澳特别行政区创造空间、创造机会，让他们融入祖国发展的洪流里来[15]。可以说，让权(利)机制的大胆实施，是确保“一国两制”行稳致远、香港特别行政区和澳门特别行政区融入国家发展大局的关键一招和重要经验。

四、结语

随着我国国家治理实践与理论探讨的不断深入，“治理单元”这种从空间上展开的国家治理工具日益成为被关注和研究的热点。不同于大多数学者聚焦于农村和社区的治理单元研究，杨龙教授将国家治理单元的对象扩展到城市和城市群，并提出实体性治理单元和虚体性治理单元的两种类型划分，以及虚体性治理单元的授权和赋权两种治理机制的重要思想，对我国当前的区域治理研究具有开拓性意义。本文的贡献在于，结合粤港澳大湾区建设和粤港澳跨境治理的实际场域，将空间治理单元首先区分为实体性治理单元和非实体性治理单元，进而将非实体性治理单元再细分为半实体性治理单元和虚体性治理单元，由此提出三种空间治理单元划分的三分法。更进一步，本文以案例列举的方式具体讨论了驱动半实体性治理单元和虚体性治理单元功能实现的四种运行机制，即授权(委托)、赋权(能)、放权和让权(利)机制。

在粤港澳大湾区，各类半实体性治理单元和虚体性治理单元作为空间治理手段，确实是实现国家发展战略的重要工具。广州南沙经济技术开发区(新区)、深圳前海合作区、横琴粤澳深度合作区等半实体性治理单元是粤港澳大湾区建设的高地，对于推进整个粤港澳大湾区建设具有战略支撑作用。它们一方面通过构建精干高效的管理架构而非一级政权性机构来推动空间治理；另一方面，综合借用授权、赋权、放权和让权机制来解决区域治理中的权能不足问题。而粤港澳大湾区世界级城市群、深圳综合配套改革试验区、深圳建设中国特色社会主义先行示范区等虚体性治理单元，则既不设政权性机构，也不设简约的管理架构，单纯运用授权(委托)、赋权(能)、放权和让权(利)机制来实现不同的区域发展目的。可以预见，随着我国区域协调发展战略的深入推进和空间治理格局的不断调整，粤港澳大湾区建设中涌现的半实体性治理单元和虚体性治理单元及其四种权力运行机制，也将在其他区域协调发展空间中推广实施。