区域战略升级与府际横向协作之间的长周期多重交互——面向成渝地区的三阶段纵向分析

◎锁利铭

南开大学 a.周恩来政府管理学院;b.中国政府发展联合研究中心 ,天津300371

一、引言

新时代区域协调发展需要增强协同性、整体性和联动性。在规划并统筹推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域重大战略之后，2020年，中央财经委员会第六次会议研究决定推动成渝地区双城经济圈建设，使其上升为国家战略。2021年10月，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，成渝双城时代正式进入实施阶段。成渝是我国重要的人口、城镇和产业聚集区，是引领西部地区加快发展、提升内陆开放水平、增强国家综合实力的重要支撑，然而，现阶段成渝地区经济发展水平和一体化程度与东部城市群相比还有很大差距：2020年长三角GDP总量超过24万亿元，珠三角达到8.95万亿元，而成渝地区GDP仅为6.82万亿元。同时，成渝地区内部经济发展不均衡程度较大，2020年重庆和成都两个中心城市的GDP总量分别为2.5万亿元和1.77万亿元，占成渝地区GDP的62.6%，加之成都与重庆之间长期以来存在的同质化竞争偏好，使得区域的整体性、协同性和联动性提升面临诸多障碍。中央提出双城经济圈建设战略，通过国家战略升级突破协同瓶颈，为成渝地区带来新一轮的增长契机。

目前，区域府际协作研究主要形成两个重要理论主张。一是以经济学的“理性选择、激励机制与外部性”为核心，围绕“内在动机”下的区域经济与地方治理理论进行的相关研究。研究发现，区域协调发展与地方政府间的区域协作密不可分，区域协作中地方政府的行为选择依赖于努力的外部性。如果官员的努力具有正外部性或正溢出效应，区域一体化就是一种理性选择，并能够将正溢出效应内部化，获得更快的经济增长和更高的晋升可能性[1][2][3]；反之，当存在负外部性或负溢出效应时，市场分割则成为地方政府官员的最优选择，将负溢出效应外部化，以免殃及本地区经济增长以及相应的晋升可能性[4]。二是以政治学与公共行政的“政府权力、职能创新与关系重构”为核心，围绕“外部约束”下的区域治理与府际协同理论，进行的区域政治与区域发展[5][6][7]、区域行政与区域公共管理[8][9][10]、府际关系与区域治理[11][12][13][14]、城市群与都市圈治理[15][16]、区域协同与合作网络[17][18]等方面的研究，揭示了政府职责、政策领域与府际关系的相互影响，进而改变央地间、区域间与地方间的关联结构。

“内在动机”与“外在约束”是研究地方政府区域协作的两个不可或缺的理论基础，分别展现了个体行动的机理和整体演变的结果，反映了跨域协作的两个维度。在此基础上，本文通过制度性集体行动、网络治理等构建理论框架，梳理成渝合作的决策历程，并试图回答三个研究问题，即战略演进如何协调地方政府协作的行为决策，地方政府如何通过路径选择嵌入府际协作网络，地方政府间如何从竞争导向转变为合作导向。

二、理论基础与分析框架

(一)地方政府协作的多样性动机

相关理论指出，合作可能会受到维护地方自治的愿望、地方管辖之间的不信任、潜在参与者之间的利益冲突、权力和资源禀赋不平衡等问题的阻碍[19]，因此研究者将重点转向地方政府的微观行为及其在相互合作关系之上发展出的一系列协作性治理的分析框架、理论和模型[20][21][22]。从公共经济学、制度经济学的分析范式出发，相关研究将地方政府视为理性选择主体，认为其协作行为遵循着趋利避害的逻辑，并以此形成三个典型的基本微观动机，即整合机制、关系路径和网络位置。

一是整合机制选择的动机。制度性集体行动(Institutional Collective Action, ICA)框架通过引入交易成本、合作收益与契约风险等因素，解析了地方政府之间政策行为交互的微观机理[23][24]。在不同的决策环境和决策领域中，地方政府通过在包括正式机制、非正式机制和权威机制等在内的不同自主程度的整合机制之间进行选择，从事连续性交流获取有效信息、签署协议获得信用保障、通过区域委员会获得上级政府支持等针对性机制选择行动，使得彼此间的合作收益超过交易成本，集体行动随之产生[25]。

二是关系路径选择的动机。地方政府主要通过建立不同的、具有传递性的关系来获取合作收益，包括“信任—捆绑”(Bonding)的强关系和“信息—桥梁”(Bridging)的弱关系[26]。在不同领域中，考虑到交易成本和契约风险等因素，地方政府协作表现为对这两种基本关系的选择和叠加，形成如共享、抱团、借势等合作路径[17]。

三是网络位置选择的动机。治理网络相关研究从地方政府行为及其在网络中角色位置变化的角度，指出地方政府协作的本质是地方政府之间或者地方政府与其他参与者之间为降低潜在风险而形成彼此依赖的合作关系结构的过程[27][28]。地方政府协作动机则是通过适应、搭建或改变治理网络而改变自身在网络中的位置和影响力。因而网络不仅是一种结构关系，更是一种治理机制[29]。

(二)区域层面的协议关系网络

在微观层面的府际协作内在动机分析的基础上，需要解决在区域层面的连接途径和结构测度问题。从区域的层面来看，两个及以上地方政府之间的协作行为表现为通过各种正式或非正式方式取得共识的行动，而这些共识使得不同地方政府之间连接成一个具有传递性和对等性的关系网络。这种共识在研究中以不同形式和程度的协议存在，即府际协议(Interlocal Agreements, 简写为ILAS)[30][31]。一般而言，府际协议是对地方政府之间的正式或非正式合作意愿以及一致行动的最佳描述，是地方政府共同生产和提供服务的战略组成部分，因而反映地方政府之间的“互惠关系”，包括联合规划协议、联席会和备忘录等[32]。府际协议定义了一种特殊的府际关系形式，并进一步连接成多样化的网络结构。

在区域合作中，一方面，府际协议可以优化资源配置，减少交易成本，实现规模经济[33]；另一方面，府际协议可以协调地方政府之间的合作动机、意愿以及目标一致。府际协议既具有关系属性，连接了相关合作者，也具有结构属性，影响了相关合作者。这种“制度关系”是由一系列分散的利益主体在制度上聚集利益，并形成一致的预期和统一的行动过程而产生的[24][26]。府际协议构建前参与者之间的利益协商和目标统一非常重要[34][35]，一系列彼此叠加关联的府际协议所构建的网络不仅强化了协作的目标性，也能够实现协作关系的稳定性。因此，互惠的、目标一致的协议能够激励关键决策者共享知识和信息，既推进了嵌入在参与者之间的信任积累，也发展了区域层面的关系网络。

(三)内在动机与外在约束共同作用下的区域协作形成与演变

除了内在动机以外，地方政府协作在现实中的外在约束也是广泛存在的，既包括经济社会的外部冲击，也包括来自协作主体之外的更高层次行动者的目标。内在动机与外在约束交互作用下形成的复杂区域协作行为与结构，更接近真实的实践。

第一，垂直治理的影响。地方政府之间的自主合作努力可能会受到信息不对称、不信任、潜在参与者之间的利益冲突等阻碍[19]。自上而下的政策权威引导可以增进参与者之间的相互依赖，进而缓解这种障碍。当合作的交易成本较高或契约风险过大时，参与者认为协同与自我(短期)目标实现有一定偏差[21][36]，参与者的自组织可能出现动力不足的困境。此时，自上而下的垂直治理可以起到缓解作用。垂直治理源于一个更高的权威而不是合作成员，其使用授权和监管工具来解决冲突和调解参与者之间的行动，从而实现对协同过程的干预和协调[37]。在这种情况下，协同可能是在强制执行力或层级权力[38]的影响下运行。垂直治理通常发生在协同启动的初始阶段，权威协调者可以通过政策规划、机构设置、协议契约等形式提升参与者之间的相互依赖程度，进而实现强制驱动，或者当自组织的横向协同失败时，更高的权威可以形成驱动力，解决冲突并协调利益[39][40]。政策规划具有一定的权威性，但又不会形成过度干预，因而是区域协作中最为常用的垂直治理工具[41]。

第二，竞争关系的影响。除了来自上层的外在约束，地方政府还要面临与潜在协作者竞争格局的约束。竞争的本质来自资源垄断性占有或对政策绩效的超越。已有研究往往将竞争与合作对立，彼此割裂。近年来，不同视角的研究陆续揭示了地方政府间竞争与合作相互融合的现象，即竞争是地方政府间关系的常态，但在竞争格局下的地方政府之间也可能存在广泛合作[42]。与商业领域中企业与竞争对手通过合作寻求更多的发展机会相类似，互相竞争的地方政府间也会通过合作来更好地完成竞争性绩效目标，即实现竞争性协作。行为者之间竞争与合作的战略互动具有复杂性和不确定性[37]，只有在克服竞争观念和动机的情况下，才能成功实现区域协作[43]。地方政府选择的区域协作对象很可能也是其竞争对象，也就是要在不同激烈程度的竞争对手中选择对手建立伙伴关系，进而在现有竞争关系的基础上选择最优的整合机制、关系路径和网络位置。因此，在考虑区域协作时，不能忽视既有竞争关系的影响。

基于此，中国的区域协作关系是协作动机、纵向治理和竞争关系等共同影响下的复杂府际关系[44]，而这种关系在区域层面构成了多重嵌入的网络。制度性集体行动始于承认地方政府之间的相互依存关系，即一个政府的决策或行动会影响到其他政府的行动，当两个及以上地方政府试图通过合作实现理想的竞争结果时，就出现了竞争性协作。府际协议刻画了地方政府的决策选择，并通过网络嵌入稳固彼此间的依存性，弱化信息不对称和不信任，从复杂的府际协议中提取有关地方政府合作的集体行动逻辑。本文将遵循这一思路，研究在不断演进的政策力量下，地方政府如何进行行为选择，进而通过嵌入彼此关联的协议关系网络以及地方政府的网络关系结构，在整体上形成了什么样的集体行动。对此，依据Tom Entwistle等人(2007)构建的“(政策)垂直—(合作)水平—(结构)网络”模型范式，本文提出区域协作的研究框架(见图1)。

图1 研究框架

三、成渝协调发展战略与政策的三阶段演进

2011年5月，国家发改委印发《成渝经济区区域规划》(以下简称《经济区规划》)，以中央政府为协调者制定协同规则，希望通过成渝协调为西部大开发培育一个新的增长极，缩小西部与东部的差距。这也是成渝经济区建设上升为国家战略的基础。中央政府的介入为地方主体协作提供了互相沟通交流、寻找共同利益的起点[45]，降低了成渝地区合作的交易成本和不确定性，给成渝合作提供了一个突破口。这一阶段的政策目标是激励成渝内部各个行动者基于各自的竞争动机，搭建合作平台，促进信息交换、经验分享、政策学习、联合行动等合作行为，以提升成渝地区在全国的排名，促进区域整体发展。经过成渝经济区阶段发展，合作取得了一定成效，但是也表现出一些新的问题，主要包括：第一，核心城市背向发展，直接竞争依然激烈，产业布局趋同；第二，次级城市发育不足，城市群等级序列不完整，缺乏次增长极；第三，协同发展机制不健全。有鉴于此，2016年4月12日，国务院批复同意《成渝城市群发展规划》(以下简称《城市群规划》)。《城市群规划》提出构建“一轴两带、双核三区”(1)一轴：成渝发展主轴；两带：沿江城市带、成德绵乐城市带；双核：重庆、成都核心功能；三区：川南城镇密集区、南遂广城镇密集区、达万城镇密集区。空间格局。这一政策定位体现了多方向、多结构共存的特征，进一步清晰了以城市为单元的一体化发展思路。城市群不仅是简单的城市集合，还要强化城市间联结、辐射和带动的能力，突出不同层级的节点在区域发展中的地位。这一时期的中央政策驱动更加精细化，强调在微观上不断降低合作交易成本和风险，促成各主体之间的有机连接；在产业布局上形成各个领域的相互嵌入和联动，通过有序竞争获得合作机会，使得协调发展的方向更加明确，从而使成渝城市群合作的整体性得到很大提升。

城市群发展阶段形成的节点连接使得成都和重庆获得快速提升的机会，但在新的时代背景下也体现出新的困境。一方面，“成”“渝”的背向发展使得两核独大，中部塌陷地区与之差距较大，成渝之间地市县域经济和经济发展缓慢；另一方面，虽然成都经济和重庆经济增长快速，但是与东部发达城市相比差距仍然较大，其辐射带动能力依旧不足。为了破解这一难题，2020年10月16日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，审议通过《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》(以下简称《经济圈纲要》)。《经济圈纲要》指出，应构建“双城一体”的思路，强化要素市场化配置，牢固树立一体化发展理念，做到统一谋划、一体部署、相互协作、共同实施。双城经济圈建设要突出成都和重庆两个中心城市的协同带动，注重体现区域优势和特色。这一阶段的战略定位是将成渝地区建设成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。

依据本文提出的研究框架，成渝协同实现了三个层面的变革(见图2)。在政策层面，识别成渝面临的发展困境，激发政策变革的需求与动力。这是一种信号披露，显示了政策与现实之间的匹配度不足，为不同的利益相关者提供了进一步认识和创新的可能。据此，相应的目标设定和政策设计旨在明确规范方向，诱发合作需求，使地方政府在面临上层政策影响和权威实施时，可以将合作的违约风险实现最小化[46][47]，从而突破合作障碍。在区域层面，垂直的政策产生了强大的执行力，可以确保合作努力的稳定性和一致性[48]，因而更积极地推动领域分工和机制创新。在网络层面，成渝内部参与者通过嵌入网络，建立新的关系结构，不断叠加的嵌入网络关系形成了新的合作网络。由此，合作开始转变为竞争的手段，成渝不断走向竞争性协作。

图2 政策驱动的成渝协同

四、成渝协调发展的协作行为分析

本文以府际协议网络为基础，揭示在政策演进的不同时期成渝互动策略选择的不同。按照纵向政策演进的顺序，依据上述三个不同发展阶段分别组织数据资料[49][50]，并将分析对象拓展到成渝地区成员连接的区域内和区域外的相关省份。

(一)研究方法与数据获取

网络构建的第一步是界定行动者的边界。首先，成渝发展的三个阶段，政策所界定的空间范围有所差异。为保证研究的一致性，本文以《城市群规划》提出的16个城市(2)《城市群规划》界定的成渝城市群包括16个城市：重庆、成都、自贡、泸州、德阳、绵阳、遂宁、内江、乐山、南充、眉山、宜宾、广安、达州、雅安和资阳。为主要行动者。其次，成都隶属四川，而四川与重庆在行政级别上的对等关系决定了四川必然是合作中的重要角色。再次，中央(相关部门)通过政策指引协调合作，将纵向政策决策者也视为一个行动者。最后，研究中发现在成渝合作的三个阶段，成都、重庆、四川都与区域外部联系紧密，尤其是与珠三角、长三角、贵州以及其他相关地区。因此，本文根据这些区域在文本中出现的频次，在网络中界定了长/珠三角、贵州、非成渝等三个外部重要行动者。综上，成渝合作包含了21个行动者。

网络构建的第二步是获取府际协议数据，通过编码建立二模网络。府际协议数据主要来自中央、四川、重庆和成都的政府官网以及各级发改委官网，并通过超链接方式在其他行动者的政府官网上进行补充。首先，采用文本挖掘工具进行全面搜寻，这一步共获得586条文本；其次，采取人工读取的方式对文本进行删选，剔除无关和重复文本，最终获得191个有效府际协议文本(见表1)；最后，将府际协议数据按照时间顺序排列，按照三个阶段分别进行研究。

表1 成渝三次规划定位

需要说明的是，由于前两个阶段属于相对完整的合作时间段，而成渝双城经济圈自2020年开始启动，因此本文的研究只刻画了两阶段的合作网络，第三阶段则利用已有协议数据的分析揭示行为特征，预测其未来的网络结构。

(二)成渝协作网络与路径选择

1.协作网络结构

利用协议数据缔结成渝合作的网络结构，首先进行离散的核心边缘分析，将网络区分为核心节点和边缘节点，使用核心边缘值绘出网络图(见图3)，更能揭示网络结构紧密关系[17]。图3中节点代表参与行动者，节点之间的连线代表他们共同参与的府际合作行动。由于二模网络投影的一模网络是对称的，因此不使用箭头，连线的粗细代表连接强度，较粗的连线代表更多的合作行动，较细的连线代表较少的府际合作行动。

注：图中越中心的节点核心值越高，三角形代表贵州，六边形代表非成渝；深色圆圈代表成都，浅色圆圈代表四川；深色菱形代表国家部委，浅色菱形代表重庆；深色正方形代表长/珠三角，浅色正方形代表川内其他城市。

如图3所示，在成渝经济区发展阶段，四川和重庆处于网络核心，这说明政治级别是网络位置的重要影响因素。在外围除了成渝内部城市，成渝与区域外部节点的互动也较为频繁，成都和重庆都在积极寻找“墙外开花墙内香”的路径。例如，成都与长三角、珠三角合作，重庆与贵州合作，充分揭示了这一特征。成都和重庆是经济发展水平和地理位置较为接近、行政级别不对称的两个节点，二者在这一阶段网络中承担的角色不同：首先，成都融入经济区合作的程度并不高，并未处于网络核心位置，而与长三角和珠三角的接触较为频繁；其次，重庆作为核心节点积极推进成渝内部合作，但在实现过程中依然没有突破地理相邻的路径依赖，主要发展了与广安、贵州(贵阳和遵义)的合作，通过规模效应提升自己；最后，结合原始文本，虽然四川和重庆是推动成渝经济区合作的关键力量，但二者间的互动是以上级行动者的协调为桥梁。

进入成渝城市群发展阶段，《城市群规划》强调从合作发展到共享发展，通过整合成渝两地的力量和资源，突破现有利益格局，实现成渝相互支撑和辐射带动。通过网络分析可见，核心边缘较上一阶段发生很大变化，成渝内部城市成为合作核心，而区域外部主体成为网络边缘。成渝城市群规划在推动成渝协调发展中实现了从外力驱动向内部治理的转变过程，城市群成员之间通过高频率互动交互形成的高密度网络路径累积了信任和依赖，推动合作不断加深，如产业转移、资源共享等。网络间关系不断耦合直至彼此嵌入，形成更大范围的优势互补、均衡协调的城市群一体化发展格局。

进一步通过连续的核心边缘对比(见图4)可以看到，在成渝城市群阶段，重庆和四川的核心值降低，同时其他城市节点的核心值在提升。虽然成都的核心值变化不大，但是成都与其他城市之间的差距在缩小。这说明随着信任的积累，具有相似社会经济属性的行动者间更有可能彼此建立联系，因为他们更有可能分享相似的经济发展议程和政策偏好，使行动者易于合作。城市群内部所有节点城市，基于地理边界的连续性与合作内容的空间不可分割性，都会选择低交易成本的合作路径。地理位置的临近容易激发共同的治理需求，成都、重庆与其他城市之间的发展水平差距使得合作对各自排名的不利影响较小，因此合作的协调难度也相应较低。该情境下的合作结构是“纵向交错”的，即重庆各区间，和以成都为核心的四川各市间都积极对接，支撑核心城市的发展，打造“区域中心”。同时，各节点在经济、科技、教育、医疗、环保等方面主动对接，以获得发展经验和资源，从而构建起规范有序的经验分享机制和资源转移路径。其动机是为了减轻集体行动中不可避免的信息不对称和搭便车，并促进潜在伙伴之间的协作行动。

图4 成渝两阶段合作网络的核心边缘对比

2.成都和重庆的行为路径

核心边缘网络结构揭示了在成渝经济区阶段，成都和重庆作为整个区域的领跑者和直接竞争对手，以合作提升自身竞争力的目标较为明确。两个城市是高度同质化的竞争对手，双方处于同一锦标赛竞争场域内，在既定的考核指标下不可避免地会被“排位”。在这种竞争中的理性合作路径表现为连接松散的网络结构。如图5所示，两个城市地理上的不可分割以及排位上的彼此竞争，使得成都要进一步提升自己在网络中的领导地位，最优选择是引入外部合作者。同理，在这个博弈中，重庆的最优选择也是引入更大范围的参与者以强化自己。这种网络路径就是“借势”路径[51]，即通过借助更大范围的网络连接提升自己在局部网络中的影响力。在这种选择下，网络成员通过大量独立路径联结其他区域成员，不仅增加了可达性和可达行动者的多样性，也增强了自己在网络中的中心地位。

图5 成渝经济区成都和重庆的网络路径

结合原始文本资料可见，在这一阶段，成都通过与长三角、泛珠三角、环渤海等发达地区的深层次合作，增强了自己的经济实力以及在全国的影响力。类似的，重庆在这一阶段的行为也表现出积极做强自己、强化对外合作的特征。不同之处在于，重庆的对外合作对象是以地理相邻为前提，选择了经济实力较弱的贵州(主要是贵阳和遵义)，因而在西南有限的区域内产生了影响力。成都和重庆在这一阶段的策略都是采取内外两条路径进行自我强化。内部构建地理相邻网络，成都以省会优势自发产生了省内地理网络，而重庆不具有这一优势；对外则主动构建更大范围的区域网络，成都选择了强强合作，重庆选择了强弱合作。借势的结果是网络成员数量会增加，或者在网络成员不变的情况下增强了成员间的相互关系，即网络规模不断扩大。网络规模的扩大会带来维持成本的增加和集体行动效率的降低，两种结果都会产生集体行动中的信任问题，导致收益递减，不得不进入下一阶段。

经历了成渝经济区发展阶段，成都的强省会战略需要新的动力，重庆则面临产业转型压力，双方都需要寻找突破。《城市群规划》强化了城市群内部城市的节点作用，成都和重庆围绕国家中心城市建设这一契机，就要素和资源展开竞争。在这一政策作用下，此时的成都和重庆策略选择转变为共享路径[51]，彼此竞争拓展城市连接范围(见图6)。共享路径通过各节点嵌入网络，增强网络内部的多边合作。共享依托于网络内部紧密的连接以及强烈的信任关系，强调互惠共赢，构建一体化格局。一体化可以促进要素流动渠道畅通，在经济体量差距较大的情境下，共享路径将激发竞争：一方面增强领导城市竞争要素资源的吸引力；另一方面，强化核心城市对内带动辐射能力和对外影响力的竞争。

图6 成渝城市群成都和重庆的网络路径

在一个合作程度较高的环境中，地方政府的战略旨在同其他节点间更有效地合作。这样做的动机是为了减轻集体行动中的不确定性，促进潜在伙伴之间的合作效率。基于此，成都市明确了强化“五中心一枢纽”(3)五中心：全国重要的经济中心、科技中心、文创中心、对外交往中心、国家西部金融中心；一枢纽：国际综合交通通信枢纽。、建设国家中心城市的定位。这不仅是对成都的城市定位的进一步提升，而且赋予成都在国家战略层面的更大使命。同样，重庆也通过深度参与全球经济合作与竞争、构建欧亚大陆桥最重要的“中国枢纽”等提升了其战略地位。两个核心城市之间竞争要素与投资、竞争中小城市“势力范围”的情况难以完全避免，竞争中的合作是各自实现升级的路径。同时，成渝地区其他城市之间地理位置的临近容易激发共同的治理需求，其具有相似的政策偏好和发展意愿，合作的交易成本较低，各节点通过连接获得发展经验和资源，从而构建起规范有序的经验分享机制和资源转移路径。

(三)双城经济圈的行为变革

1.结构转型

从上一阶段的成渝城市群到双城经济圈，政策的变化在于更明确成都和重庆两核做大做强，通过区域协作形成一体化的市场，促进要素流动与集聚，降低交易成本和制度成本，进而提升辐射和带动力。四川和重庆在战略部署上达成了“一盘棋”共识，强强联手，实现协同和带动，提升整体竞争力，打造了区域协作的高水平样板。重庆提出推动成渝地区形成有实力、有特色的双城经济圈，四川提出推动成渝地区双城经济圈建设作为融入新发展格局的重大举措。

提升成都和重庆的辐射带动能力、缓解中部塌陷问题的一条重要路径是通过扩容重庆主城区、成都中心城区，缩小两城之间中间塌陷地带，用内部化形成合力。四川省在其“十四五”规划中首次提出“促进全省发展主干由成都拓展为成都都市圈”，同时发展都市圈卫星城市，建设都市圈功能协作基地，促进成都平原经济区内圈同城化、全域一体化。这意味着未来四川发展的主干就不再只是成都，而是成都都市圈。同时，2020年5月9日，重庆主城都市区工作座谈会召开，重庆市主城新区围绕“扩容提品质”，由原主城9区，加上渝西地区12区，共21个区组成全新阵容的主城都市区，实现以“一域服务全局”，翻开了重庆进一步做大城市体量、提高城市能级的新篇章。

在此政策的作用下，成渝共识实现了两地从强竞争环境到高合作环境下的竞争性协作转型，促进了两个竞争者在获取外部资源时形成合力，降低分配风险，避免因争夺资源而出现的关系破裂和无序竞争，进而整个成渝经济圈将快速做大做强双核，辐射带动“圈内”地区的融合发展，形成内聚力。从2020年10月提出双城经济圈，到本文数据整理截止日期(2021年1月)，57条府际协议中共有36条是围绕成都和重庆的不同领域的合作而签署，其余21条为圈内各地融入发展的相关协议。更为重要的是，成渝经济圈将进一步拓展空间，在全国范围内打造一个强大的“第四级”，加强成渝与“圈外”地区的合作，为西部大开发、长江经济带以及“一带一路”提供重要支撑。这不仅可以实现区域整体竞争力提升的目标，还可以通过多元化升级竞争方式创新竞争渠道，从更大范围的互惠中得到更全面的共赢。面向不同的网络结构，地方政府间的合作在微观上不断创新，促成各主体之间的有序连接；在宏观上将以“增长管理”为核心的区域激励型体制，调整为以“网络治理”为核心的区域治理体系。成渝经济圈在各个领域的相互嵌入和联动，形成了多层级、多领域嵌套的网络系统，使区域合作的整体性得到很大的提升。

2.成都和重庆的“抱团发展”

经过两阶段近10年的探索，成都和重庆都意识到只有合作才能提升各自在全国的竞争能力，缩小东西差距。成渝双城地方政府不仅愿意与潜在的合作伙伴建立关系，而且也愿意与杰出的竞争对手建立合作。正如Lee等人的研究指出，当地方政府意识到竞争越来越激烈时，就越有可能与竞争对手建立合作关系，同时继续竞争。这种合作的动力有时是通过相互钦佩和尊重，甚至向最优秀的竞争对手学习的意愿而加强的[42]。成渝经济圈未来的发展变化将通过竞争性协作重构多层级的区域网络。

第一，成都和重庆形成一个强大的节点，重新构建成渝经济圈网络。成都和重庆两地的经济社会发展接近度和地理位置接近度都处于较高水平，在这种强竞争性环境下，尽管有限理性的地方政府倾向于非合作的博弈策略，但也存在地方政府开展合作的有利条件和利益动机来打破“囚徒困境”。首先，地理位置邻近的地方政府合作既能带来更大的收益，又能降低合作风险。地理相邻不仅意味着双方处在同一环境、政策条件下，更有可能会关注共同的问题、存在类似的目标追求，从而降低合作的沟通、协调成本，还意味着相邻的城市间会因为监督的便利性和共同的文化背景等更容易约束行为、建立信任，降低背叛风险，促进双方互动、交流与合作。其次，成都与重庆是相互钦佩的竞争对手，在更大范围、更为激烈的竞争环境中，相对落后成本将超过与竞争对手的合作成本。

第二，成渝经济圈内各节点的策略选择将有助于竞争性协作的实现。长期以来，成渝内部各地在一个或多个领域的反复互动，有助于控制协作的不确定性和克服集体行动问题。由于经济圈内部各行动者的信息，特别是以往决策和行为的信息对网络参与者是相对开放的，因而网络结构降低了破坏参与者之间已经建立的信任的可能性。此外，地理邻近和既往合作关系的累积提供了广泛的监控机制，并促进了互惠、信任和遵守游戏规则[52]。当参与一个结果很难测度的集体行动时，参与者的激励来自建立自己的信誉。此时，参与者会选择成为一个凝聚子群的成员，获取共享资源的收益，并避免出现推卸责任的风险[53]。成渝“抱团”通过地方政府之间持续的交互行为过程，构建了紧密的网络关系[32]。

第三，“强强联手”有利于增强整体竞争优势，获得更多的外部资源，这一过程可以用图7来表达。这里通过同位次城市竞争举例和对比分析，成都、重庆、西安(西部其他中心城市)、武汉(中部城市)是长期处于同一竞争排行榜上的四个城市。成渝“抱团”能够将外部关系转换为内部连接，这样，成渝与西安就形成了第二个层级的西部网络，成渝与西安构建的西部网络再与武汉等连接，形成更外围的网络，并如此拓展。成渝以一个节点的力量与其他层次网络内的节点竞争，说明其更具实力。城市间的合作不仅能避免单个政府主体力量的不足，还能在资源整合中提升网络影响力，更有可能吸引上级的关注和发展要素的聚集。实践证明，短短几个月时间，成渝就得到了前所未有的关注和重视。在多层网络关系嵌套下，成渝“抱团”成为一个强大的网络节点，提升了自己的网络地位以及对不同层级范围的影响力，以资源或权利优势成为西部城市群领导者[54]，进而稳固了其在中国经济增长中的“第四极”的位置和作用，这就是成渝“抱团”的路径。成都和重庆两个以往在各种竞争排位赛中不甘落后的城市，面对过去彼此内耗带来的种种负面影响，基于突破高质量发展瓶颈、形成与东部地区竞争比较优势等共同需求，选择了“抱团”发展。

图7 成都重庆的“抱团”路径

五、结论及展望

我国区域经济高质量发展及国内国际双循环相互促进需要构建有序竞争的区域发展新格局，这不仅要依靠科学的顶层设计，还需要区域内部的有序竞争和协同合作。本文研究了在政策多阶段推动下，成渝地方政府在不同发展阶段的合作选择。政策作用下不同时期的策略路径解释了地方政府从竞争向协同转变的基本机理，以及竞争和合作行为作用下不同网络结构的特征(见表2)。本文对我国西部区域协调发展得出一些启示。

表2 政策驱动下的成渝协同

第一，竞争激励具有两面性。虽然相对绩效考核制造了“非合作”的行动，但也可以通过协调将竞争转换为合意的合作行动，从而促进区域治理目标的实现。政策力量(垂直治理)是成渝协同实现的重要外部力量和启动机制，在不同的竞争态势和发展基础上，中央政府制定出台了适应不同阶段的政策规划，层层推进，激励关键行动者的策略选择，实现了成渝从合作与竞争的不断博弈走向协同。

第二，成渝经济区发展阶段，成都和重庆是同质性竞争，双方处于同一锦标赛竞争场域内，在既定的考核指标下不可避免会被“排位”。双方的理性选择都是通过“借势”，依靠外部合作扩大网络范围及规模，提升自己的竞争力，最后形成两核并进的网络结构。在“借势”合作中，网络连接松散，虽然网络成员具有一致的行动愿景，但是与成都和重庆之外的节点间差距较大，这一阶段突显出成都和重庆之间激烈的竞争行为。

第三，成渝城市群规划通过中央政策与区域政策的叠加强化了各个节点的作用。围绕国家中心城市建设，成都和重庆积极竞争要素资源，竞争城市连接范围，形成了共享网络结构。在一个合作程度较高的环境中，地方政府的战略旨在同其他节点建立更有效的合作，地方政府有积极同潜在合作者建立联系的趋势。这样做的动机是为了减轻集体行动中的不确定性，促进潜在伙伴之间的协作行动，因此这一阶段存在对资源和合作范围的竞争，但是共享网络构建了积极的合作氛围。

第四，双城经济圈重新定义了网络节点。成渝共节点突破了原有的合作和竞争边界，在重构网络中“抱团”合作、做强做大的行为，实现了其辐射带动的能力，扩大了合作范围；“强强联合”既提升了其在“圈内”竞争力，又提升了“圈外”的竞争力和资源获取能力。长期互动积累的合作声誉和信任通过网络重构找到了合作的契机，成渝区域“抱团”的力量足以支撑其成为我国经济增长的“第四极”。

需要指出的是，本文的结论在应用中存在一些局限。本文研究从理论视角纵向分析了成渝地区经历三次国家政策而实现竞争性协作演进的过程，但是成渝内部竞争和合作的微观行为特征及其影响因素还需要进一步识别和挖掘，有关这些行为的激励机制和合作效果更需要进行深入的研究，西部与东部区域的比较研究也有待推进。