中日韩环境合作的前景：路径与挑战

胡啸宇

一、前言

在过去几十年中，东北亚地区经济增长迅猛，但随之产生了环境污染和生态系统恶化等问题。为了共同应对这些挑战、推动东北亚地区可持续发展，中国、日本和韩国于1999 年举行了首次中日韩环境部长会议（Tripartite Environment Ministers Meeting,TEMM）。[1]该会议是东北亚环境领域的区域性高级别合作机制。以TEMM 为中心的三方环境合作由政府部门、科研院所和民间社会等多层次合作机制组成。三方签署的《中日韩环境合作联合行动计划》，致力于解决中日韩共同面临的环境问题，以战略和系统的方式管理TEMM 框架下的各类合作议题。TEMM 采取在三国轮流召开的形式，在过去的19 年中，无论东北亚各国政治关系如何变化，始终坚持每年举办。TEMM 是目前21个三边部长级会议合作机制中历史最为悠久，也是制度化程度最高的机制之一。[2]TEMM 在促进环境管理方面取得了丰硕成果，在区域环境管理中发挥了主导作用，并为如化学品管理、海洋污染治理等①相关研究可参见薛晓芃.东北亚地区环境治理的路径选择:以中日韩环境部长会议机制为例[J].太平洋学报,2020,28(03):25-37；冯东明.中日韩三国开展东北亚海洋污染合作研究[J].重庆交通大学学报(社会科学版),2011,11(04):88-91.全球环境改善做出了重要贡献。

2021 年12 月7 日，中日韩三国举办了第二十二次中日韩环境部长会议，通过并共同签署了《中日韩环境合作联合行动计划(2021—2025)》和《第二十二次中日韩环境部长会议联合公报》。中国生态环境部部长黄润秋强调，该行动计划是下一阶段三国环境合作的实施蓝图，期待三国围绕共同关注的重点问题开展务实合作，切实推动全球和区域环境问题的解决。[3]

我们最为关心的是中日韩环境合作的具体路径、当前面临的挑战及未来前景如何？目前，关于中日韩环境合作的研究，学界主要集中在环境安全、①参见金淳洙,韩献栋.非传统安全合作与东北亚安全共同体的构建:基于中日韩环境安全合作进程的评价[J].当代亚太,2010(05):71-88.环境外交、②参见具天书,邱道隆,张植荣.环境外交:发展的动力学分析——兼论中日韩三国环境合作与问题[J].中国地质大学学报:社会科学版,2012,12(1):46-52；董亮.雾霾责任、环境外交与中日韩合作[J].当代韩国,2017 (2):1-14.环境软法、③参见薛晓芃.东北亚地区环境治理的路径选择:以中日韩环境部长会议机制为例[J].太平洋学报,2020,28(3):25-37.环境意识、④参见鄭躍軍.東アジア環境協力枠組の実証分析——日韓中の環境意識比較を焦点に——[J].行動計量学,2015,42(1):7-19.经济融合、⑤参见纪照寒.浅析环境制度合作对区域经济一体化发展的影响——以中日韩三国为例[J].新西部 (理论版),2011,10.全球化、⑥参见刘铭.试论全球化背景下的中日韩环境合作[D].长春：吉林大学,2014.低碳、⑦参见朴英爱.论低碳视角下的中日韩环保合作[J].学习与探索,2010 (4):148-150；刘宇.中日韩低碳合作机制化的途径与作用[D].辽宁大学,2011.合作策略、⑧参见任晓菲.中日韩环境问题与环境合作策略研究[J].商业经济,2016(10):105-107.气候合作、⑨参见景跃军,刁巍杨.中日韩气候环境合作前景眺望[J].环境保护,2010(20):68-70.海洋污染合作、⑩参见冯东明.中日韩三国开展东北亚海洋污染合作研究[J].重庆交通大学学报:社会科学版,2011,11(4):88-91.制度化、⑪参见段海燕.东北亚环境合作模式的前景分析与推进路径[J].环境保护,2009(08):77-80.区域治理⑫参见石晨霞.区域治理视角下的东北亚气候变化治理[J].社会科学,2015(04):13-21；Yoshimatsu H.Understanding regulatory governance in Northeast Asia:Environmental and technological cooperation among China,Japan and Korea[J].Asian Journal of Political Science,2010,18(3):227-247；李香丹.中日韓3 ヵ国における環境協力の一考察:越境大気汚染問題を中心に[J].現代社会文化研究,2011(52):105-122.等方面，但较少能够从中日韩环境合作的全方位路径和潜在挑战来探讨有关合作的前景，如大连外国语大学薛晓芃以中日韩环境部长会议机制为例，从环境软法的角度探讨了中日韩环境治理的路径选择，但视野仅限于中日韩环境合作的三边机制，对于相关的双边、多边机制探讨不足，而吉林大学段海燕探讨了中日韩环境合作的制度化方向，但却未能全面地认识到包括国际变动在内的潜在挑战对于中日韩环境合作发展前景的影响。因此，本文将从路径与挑战的视角，结合相关政策文件、媒体报道和学者论述，来探讨中日韩环境合作的前景：第一部分从合作方向和机制方面探讨中日韩环境合作的路径，理清有关合作的规划安排；第二部分探讨中日韩环境合作面临的挑战，把握国际环境的变动对有关合作的影响；第三部分探讨中日韩环境合作的前景和建议。

二、中日韩环境合作的路径：方向与机制

1999 年11 月，在菲律宾首都马尼拉举行的东盟+中日韩（APT）峰会上，中日韩三国领导人正式启动了三国在APT 框架内的合作。在第一次APT 领导人会议上，三国领导人提出了加强环境合作和对话的倡议，为三方环境合作奠定了政治基础。为了贯彻这一倡议，TEMM 机制于1999 年启动。[4]

三方环境合作以TEMM 为核心，由多个多层次的合作机制组成，涉及政府部门、研究机构和民间社会。TEMM 每年在三个国家轮流举行，各方在会议上相互更新其最新的环境政策，目的是为解决区域和全球环境问题，并寻求促进该地区的可持续发展。其结果载于联合公报。从1999 年 到2018 年，TEMM 已经举办了20届。为全面落实TEMM 成果，推进务实合作，三国环保部门根据合作需要，确定了TEMM 合作的重点领域，并针对重点领域制定并实施了两阶段联合行动计划。联合行动计划规定的各个领域的工作和活动由三国有关部门共同开展。[5]

TEMM 是东北亚地区环境保护领域最高级别的政府间合作。自TEMM1 在韩国首尔召开以来，三国的环境合作在目标和议程设定、理念制定和实施等方面取得了显著成果。TEMM 在促进区域环境合作和可持续发展方面发挥了关键作用，正在成为东北亚地区最重要的以结果为导向的环境合作机制。迄今为止，以TEMM为核心的三方环境合作经历了三个发展阶段。[6]

第一阶段：1999—2009 年为基础阶段。三个国家在六个优先领域开展合作，包括提高共享环境社区的意识、加强信息交流、加强环境研究合作、推进环保产业和技术合作、采取适当措施防治大气污染、保护海洋环境、进一步加强生物多样性保护、应对气候变化等全球性环境挑战。这一阶段取得的主要成果包括：一是明确加强三方环境合作，增强三方共同应对环境挑战的能力；二是建立合作项目实施便利机制；三是共享应对区域和全球环境问题的国内政策和最佳实践，提高协同应对区域和全球环境问题的能力，环境合作影响力不断提升。2008 年12 月举行的第一次中日韩领导人会议宣布TEMM 为三国环境合作的关键组成部分之一。[7]

第二阶段：2010—2014 年为深化阶段。2009年6 月在北京举行的TEMM11，三个国家确定了环境合作的十大优先领域，即环境教育、环境意识和公众参与、气候变化、生物多样性保护、沙尘暴（DSS）、污染控制、环境友好社会/3R（3R为循环经济三原则：减量化、再利用和再循环）/声音资源循环社会、电子垃圾的跨境转移、化学品的健全管理、东北亚的环境治理、环境产业与技术。中日韩三国环保部门围绕十大重点，共同出台《联合行动计划（2010—2014）》，该计划于2010 年5 月在TEMM12 上通过，其内容写入“2020 年中日韩合作”、2010 年三国政府联合发布的未来合作展望等文件中。该阶段取得的主要成果包括：一是形成了重点领域合作模式，包括信息收集与共享、联合学术研究、政策交流和项目交付；二是完善了TEMM 机制和三级会议结构（部长级、司长级和工作级），使协调更加有效，伙伴关系进一步加强；三是三方在资金、技术、人力等方面进行了必要的投入，涉及政府、研究机构、企业和专家等各利益相关方，扩大了合作范围。[8]

第三阶段：2015—2019 年为稳健发展阶段。2014 年4 月，TEMM16 在韩国大邱举行。会议确定了2015—2019 年环境合作的九个新重点领域：即空气质量改善、生物多样性、化学品管理和环境应急响应、资源循环管理/3R/电子废物越境转移、气候变化响应、保护水和海洋环境、环境教育、公众意识和企业社会责任、农村环境管理和向绿色经济转型。2015 年4 月，TEMM17 在中国上海举行，会议通过了涵盖九大重点领域37项活动的《联合行动计划（2015—2019）》。在2015 年举行的第六次中日韩领导人会议上，三国发表了第一份环境合作联合声明，肯定了三国在环境领域的合作成果。这一阶段取得的主要成就包括：一是各领域合作成果日益明显，合作不断深化和拓宽，形成了鲜明的三方环保合作模式。二是建立良好的协调沟通机制，共同应对区域和全球环境问题。三是三方环境合作在全球和区域环境治理格局中的影响力不断增强。[9]

目前，中日韩环境合作的主要方向是从新型冠状病毒的全球传播中促进绿色复苏。因此，需要汇聚三国的智慧，以努力将新冠病毒全球传播对经济、社会和环境的影响降至最低。同时，三国将保护生态系统放在首位，并采取行动，尽快克服新冠疫情影响，构建更美好、更绿色的未来，实现绿色发展。同时，考虑到各国国情，促进向低碳、脱碳、碳中和和稳健的经济转型，推进有效的环境保护。[10]

基于上述方向，三国将重点合作领域放在大气环境改善、3R、循环经济、零废弃城市、海洋/水环境管理、气候变化、生物多样性、化学物质管理和环境应急响应、绿色经济、境教育/公民启蒙与公民参与等方面。其中，三国还特别认识到采取切实可行行动应对气候变化的紧迫性。[11]

合作机制方面，中日韩三国将利用G20、东盟+3 合作机制、亚太经合组织（APEC）等多边组织框架，与其他国家和国际组织建立伙伴关系，分享经验和诀窍。同时，在更广泛的地区，进一步探索“3+x”合作促进可持续发展的可能性。[12]

同时，三国在重点合作领域又形成了具体的合作机制,以项目合作的方式落实合作内容（详见表1）。

表1 TEMM 合作领域、内容与项目

另外，关于合作机制方面，除了中日韩环境部长会议的三边机制外，还有诸如中日“环境合作联合委员会”等双边机制以及如“亚太全球变化研究网络”等多边机制，它们相互补充，凸显了中日韩环境合作机制的多元与多层次特点。尽管日本立命馆亚洲太平洋大学教授吉松秀孝（Hidetaka Yoshimatsu）的“发展区域主义”（Developmental Regionalism）观点认为，中日韩三国开展区域合作，目的都是为了促进本国经济发展，[13]而制度性的约束往往会影响甚至牺牲经济利益，从而影响三边合作。但不可否认的是，目前中日韩环境合作路径呈现制度化的趋势。

表2 中日韩环境合作的双边、三边和多边机制

三、中日韩环境合作面临的挑战

在过去的20 多年里，中日韩环境合作历经各种国际环境变化冲击后依然有序向前推进，但在世界百年未有之大变局下，国际环境出现的重大变化对中日韩环境合作带来了新挑战，表现在以下三个方面。

一是美国因素的消极影响。目前，拜登政府联合印太地区的盟友如日本、韩国，积极推行自特朗普政府以来的印太战略，而印太战略的本质是“应对与中国竞争的紧迫挑战”，[14]即对华遏制。日本岸田政府、韩国新任的尹锡悦政府都对此予以积极配合，如日本积极参与美国主导的“四方安全对话”（QUAD），配合美国挑动台海局势；韩国新任总统尹锡悦在竞选时就表示要在韩国境内追加部署萨德反导系统。[15]这些举动都引发了中国的担忧和不满，进而为中日韩环境合作投下了阴影。此外，虽然中美在大打贸易战、濒临“新冷战”的背景下，罕见地实现了两国在全球气候环境治理方面的良好合作，达成了《中美关于在21 世纪20 年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，[16]但这依然减少不了美国致力于重塑全球领导地位的野心，包括在气候环境治理领域。中国现代国际关系研究院气候变化与生态安全研究中心副主任、科技与网络安全研究所副研究员唐新华认为，拜登政府布局气候战略，其核心目标是通过争夺气候权力构建气候新秩序，重塑美国全球领导力。[17]而中日韩环境合作有可能使美国认为，此举会削弱美国在相关领域的全球领导力。因此，美国因素的存在，会成为未来搅动中日韩环境合作的最大挑战。

二是中日韩三国关系存在不确定性。近年来的日韩关系可谓跌宕起伏：在朴槿惠执政时期，日韩签署了《军事情报保护协定》《韩日慰安妇协议》，两国关系达到了新的历史高点。文在寅上台后，由于韩国国内民族主义高涨等原因，韩国宣布将解散依据《韩日慰安妇协议》设立的“和解与治愈基金会”，[18]清算出售日本钢铁制造商“新日铁住金”的在韩资产以应对被强征劳工及遗属的请求，[19]引发日本强烈不满。随后日本宣布对韩高科技实行出口管制，并且将韩国从贸易优待白名单中移除。韩国方面也作出反制，甚至一度杯葛《军事情报保护协定》的续签，两国关系呈现螺旋式的急转直下。不过，随着韩国新任总统尹锡悦上台，日韩关系似乎又呈现了一丝改善的曙光。尹锡悦在上任前，就主动向日本派出了代表团磋商政策，日本也作出了积极回应，表示“改善日韩关系刻不容缓”。[20]但不管怎样，历史和领土问题始终是一道横亘在两国之间的鸿沟，难以从根本上跨越。这也就意味着，日韩两国关系始终面临着不确定性。而近年来的中日关系也是如此，2012 年日本“钓鱼岛国有化”事件使中日关系降到了冰点，直到安倍任内后期才得到改善，但随着菅义伟、岸田文雄政府配合美国强化对华遏制，中日关系又转入下滑状态。此外，中韩关系也一度因韩国部署萨德反导系统而恶化。虽然从过往来看，中日韩三国关系的不确定性并未对中日韩环境合作产生实质性影响，但依然无法排除其成为中日韩环境合作的重要潜在挑战。

三是日本福岛核污染水的强排问题。2021 年4 月13 日，日本政府不顾本国民众反对和国际社会质疑，正式决定以海洋排放方式处置福岛核电站事故核污染水，引发中国、韩国在内的多国反对。中国方面，在严厉批评日本“海洋不是日本的垃圾桶，太平洋也不是日本的下水道”的同时，敦促其“重新审视福岛核电站核废水处置问题，在同各利益攸关国家和国际原子能机构充分协商并达成一致前，不得擅自启动排海”。[21]外交部部长助理吴江浩召见日本驻华大使垂秀夫，就日方作出福岛核污染水排海决定提出严正交涉，表示有关决定“涉嫌违反国际法和国际规则，不是现代文明国家所为”。[22]韩国方面，韩国政府在2021年4 月13 日紧急召开副部级会议，国务调整室室长具润哲在会后记者会上表示对于日本政府的决定感到遗憾。韩国外交部亦在同日召见日本驻韩国大使馆大使相星孝一表示抗议。时任总统文在寅在翌日接受日本驻韩大使相星孝一提交国书后，对其表示韩国政府对日本政府决定的忧虑，并嘱咐相星孝一向日本政府转达韩国政府立场。[23]尽管如此，日本政府依然坚持核污染水排海。2021年8 月，东京电力公司（东电）管理层对媒体公布计划，拟修建海底隧道将核污染水排放至距离核电站1 公里左右的近海。[24]2022 年4 月25 日，东电启动海底隧道出口部分的整修工程，为福岛核污染水排海做准备。[25]

由此可见，围绕日本福岛核污染水的强排问题，三国分歧严重，缺乏有效管控。该问题属于中日韩环境合作的海洋/水环境管理领域，其不断严峻化，也势必对中日韩有关环境合作带来挑战。

四、中日韩环境合作的前景展望与对策建议

多年来，中日韩环境合作运行良好，在合作方向与机制方面有着多元化、多层次的发展路径，制度化取得很大进展。不过，也如外交学院亚洲研究所助理研究员董亮认为的，中日韩在如空气治理方面的环境合作濒临非机制化 (NonRegime) 困境，[26]此外，相关合作还面临着来自美国因素的消极影响、中日韩关系不确定性以及日本福岛核污染水的强排问题所带来的挑战。尽管如此，笔者仍旧相信中日韩环境合作有前景光明。原因有三：一是中日韩有着长期良好的环境合作基础，经得起风雨考验；二是中日韩环境合作逐渐构建了包括明确合作方向和体系化机制在内的清晰路径，同时拥有多层级、多领域的沟通平台，能有效应对各种问题；三是美国因素的消极影响方面，尽管美国对华遏制的动作频频，但更多的是体现在政治、经济和安全领域。环境治理方面的对抗相对较弱，况且，中美在气候环境治理方面还有诸多的合作需求。中日韩三国关系的不确定性方面，历史和领土问题一直困扰着中日韩三国关系，短时间内难以妥善解决，这使得中日韩关系不时受到影响和冲击。但总的来看，中日韩合作发展的根基依然稳固，并未因此而受到颠覆性的破坏。中日韩三国领导人都表达了良好合作意愿。这虽然并不一定意味着中日韩关系未来会有显著改善，但至少能给三国在环境合作方面提供一定的政治保障。日本福岛核污染水强排问题，日本出于对经济成本等国内现实因素的考量，再加上美国、欧盟在有关问题方面的默许和支持，其立场显得一贯且强硬。但我们同时也看到，在中韩等方面的强烈要求下，日本也同意了国际原子能机构对福岛核污染水排放的安全审查，[27]一定程度上回应了有关诉求，缓和了中日韩在有关环境合作方面的不信任感。因此，我们相信中日韩在现有的国际机制和框架下，能够妥善处理好该问题。

中日韩三方环境合作具有良好的前景。日本环境省发布的《中日韩环境合作与展望报告（Report on China-Japan-Korea Tripartite Environmental Cooperation and its Outlook）》，其内容为以下两点：一是绿色发展是时代主题。2030年可持续发展议程的通过为可持续发展开辟了一条新路。《巴黎协定》的签署有力推动了《联合国气候变化框架公约》的实施，提出了全球合作的蓝图和愿景，以应对气候变化与绿色低碳发展，是人类气候治理史上的一个里程碑。2011—2020年生物多样性战略计划及生物多样性目标，是指导生物多样性保护和可持续利用的总体框架，是实现2050 年生物多样性愿景“与自然和谐相处”的良好起点。[28]二是人类正成为利益高度融合、相互依存度日益增强的命运共同体。作为全球治理的重要参与者，中日韩三国将能够为全球环境做出贡献。中日韩三国是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的缔约方，共同承担应对气候变化的责任，应在应对气候变化的国际合作中发挥更加重要的作用。三国都致力于实施可持续发展道路，促进东北亚地区可持续发展，共同应对地区和全球环境挑战。三国要携手加强在东盟+3、东亚峰会、亚太经合组织、二十国集团等框架内的沟通与合作，挖掘合作潜力，拓展合作范围，不断推动合作迈上新台阶。[29]

关于如何进一步加强未来中日韩环境合作，本文提出以下三点对策建议：一是加强沟通交流，夯实合作基础。由于国情不同，中日韩在本国环境治理方面的情况各有差异，因此需要加强交流、对接政策、分享经验、交流技术。同时，随着全球新冠疫情的缓和，三国政府应大力推进人员往来，以增强合作。此外，还要扩大交流平台。前文也有提到，目前三国已经开始了这一方面的有益探索，未来还应不断扩大，以拓宽交流的广度。二是延伸交流深度，充实合作内涵。目前，中日韩环境合作更多地集中在技术、管理层面，尽管三国合作在向绿色经济领域转型并计划开展环境标志的共同开发和相互认证，但关于司法、规则等方面的约束性合作偏少，难以应对潜在的区域环境治理问题，比如跨海域的污染执法和治理。尽管有学者认为像TEMM 的松散治理更好地促进了中日韩三国的环境合作，[30]但是本文还是认为约束性的规范治理更能够明确各方责任，避免推诿扯皮，有助于强化监管，管控环境安全风险。三是加强协同合作，共同应对外部挑战。在百年未有之大变局下，新冠疫情、乌克兰危机等都在深度地影响和改变国际秩序，给中日韩环境合作带来了许多潜在的挑战。面对这种局面，中日韩三国应当着眼大局、基干区域乃至全球利益，协同合作，共同应对各种挑战，共建清洁美丽世界。