韩国生育政策转型分析

张慧智，安那莹

（吉林大学 东北亚研究中心，吉林 长春 130012）

一、引言

那么，韩国的鼓励生育政策为什么没有实现预期目标，其根源是什么？韩国生育政策转型的经验和教训是什么？这些可能对中国相关问题的讨论和解决提供参照。

二、韩国生育政策转型：从抑制到鼓励

从20 世纪60 年代开始韩国进行了两次生育政策转型。第一次转型是1962 年开始的抑制生育政策，政策方向从多子化向少子化转变；1996-2004 年是生育政策的过渡期，在维持少子化基本方向的前提下努力提升人口质量，其目的是解决长期的抑制生育政策带来的问题，增进生殖保健；第二次转型是从2005年开始的由少子化向多子化回归。

表1 韩国的生育政策演变及转型

抑制生育政策主要通过“家庭计划”（Family planning）推进，包括“家庭计划”的导入、抑制生育政策多元化发展、提升抑制生育强度和抑制生育政策的结束等四个阶段。［2］为协调20世纪50年代后期爆发式人口增长与低经济增长之间的矛盾，1961年开始实施“家庭计划”并与经济开发五年计划同步协调推进。家庭计划是使夫妻双方根据其社会经济条件和身体健康情况适当调节子女数量和生育间隔的国策之一。为实施“家庭计划”，韩国构建了从上到下完整的行政组织体系并制定了“家庭计划10 年计划”（1962-1971），明确了降低人口增长率目标、避孕目标以及相关预算目标，以宣传、启蒙、说服为主，引导避孕、免费普及避孕方法为辅；以发布宣传单和宣传册，组织启蒙演讲会，媒体宣传等方式对不特定目标人群进行宣传启蒙。家庭计划启蒙工作人员和家庭计划母亲会通过挨家挨户访问和说服等形式，引导个人的态度变化，推进落实“家庭计划”。此外，从1966年开始实施的“目标配额制”以实现年度人口增长率为目标，按不同的避孕方法确定并落实“家庭计划”；持续下调人口增长率目标，由1971年第二个经济开发五年计划结束时的2.0%下调到1991年第六个经济开发五年计划结束时的1.09%。总和生育率目标也由1986年的2.30下调到1988年的2.1和1991年、1995年的1.86和1.75，同时确定输精管手术、口服避孕药、避孕套和避孕环的使用等避孕普及目标。［5］

表2 “家庭计划”的具体目标

根据婴儿潮时期出生的女孩在20世纪80年代进入生育年龄，新生儿数量将会增加的基本判断，韩国政府在1981-1983年间出台了49个新的人口抑制政策，其核心是对“少生”给予补偿并推进两性平等，如对二孩家庭提供奖金、特别生计费、教育费补贴，减少女性就业限制种类、设立女性专门机构、实施育儿休假等，结果人口增长率成功地由1961 年的2.97%降低到1983 年的1.47%，1995 年和1996 年进一步降低到1.01%和0.95%；总和生育率也在1983 年降低到2.06，跌破2.1 的人口更替水平，1995 年和1996 年进一步降低到1.63 和1.57。［3］部分学者开始研究较低的总和生育率将会带来劳动力不足、老龄化等问题，政府也意识到韩国已进入人口低增长时期，开始准备终止抑制生育政策，包括1989年废除“家庭计划”目标制度，缩减避孕相关政府预算，增加国民通过医疗保险和商业网络自律避孕的途径。1990年解散了人口政策审议委员会和人口政策实务委员会（人口政策最高决策机构，归属济企划院），并在准备制定第七个经济开发五年计划（1992-1996）的过程中提出新的人口构想，即把人口政策的基本基调由抑制生育向维持适度人口规模、改善人口结构、提高国民生活质量转变，但最终没被采纳。

人口质量提升期实际上属于韩国生育政策的过渡期，其核心是维持少子化基调的同时注重提高人口质量，包括促进性别比均衡，增进生殖健康，提升家庭福利等。韩国根据当时婴幼儿死亡率和孕妇死亡率比OECD国家平均水平高2倍的现实，为提高国民素质和生活质量，制定积极反映联合国国际人口与发展大会行动计划的人口质量提升政策，包括治理性别比失衡、增进生殖健康、预防人工流产、应对未来人口结构变化等内容。但亚洲金融危机带来的失业率上升等宏观经济社会环境的巨大变化严重影响了家庭的婚育决策，总和生育率由1998年的1.46降低到2002年的1.18，首次跌破1.3。2003 年韩国国民年金财政估算委员会公布研究报告，发出警告称因低生育和老龄化的推进，韩国的国民年金当期收支将会在2036 年和2047 年进入赤字和枯竭状态，以此为契机韩国媒体开始大量报道韩国低生育的严重性，政界、学界和社会各界对低生育发出忧虑的声音，韩国社会甚至出现“低生育恐惧”现象。韩国人口素质提升政策基本上由保健福祉部等个别部门负责，地方政府分散而零碎地采取支付生育奖励金，支援新婚夫妇健康检查费用、不孕夫妇检查和治疗费等鼓励生育措施，但这些政策基本上是短期的甚至是一次性的，缺乏可持续性。

以2005年为节点，韩国生育政策开始大转型，由抑制生育向鼓励生育转变。2005年国务总理国务调整室下设“低生育对策推进企划团”，企划团由企划财政部、教育部、劳动部等12 个部门和民间专家构成，同年出台的《低生育高龄社会基本法》为韩国生育政策的转型提供了制度基础，据此，在保健福祉部下设“低生育高龄社会政策本部”，2005年下半年低生育对策推进企划团联合相关部门制定了“希望韩国21：共同的低生育综合对策”。为解决亚洲金融危机后不断加重的两极化问题，从加强社会安全网角度探讨了低生育综合对策，把低生育的人口学原因和社会经济学原因归结为已婚女性的生育率降低和结婚年龄的推迟，传统价值观的变化，就业和收入不稳定等，并根据OECD 国家的平均水平，把总和生育率的中期（2010年）和长期（2020年）目标分别确定为1.6和1.8。其核心是优先解决“不生或少生”和“晚婚”的问题，消除其障碍因素。为此，韩国从2006 年开始制定实施了四个《低生育高龄社会基本计划》。

三、韩国生育政策的转型效果

韩国通过相关法律的制定和四次《低生育高龄社会基本计划》的实施，已经投入和预计投入189万亿和196万亿韩元资金，致力于鼓励生育，促进人口增长，实现适度人口规模，改善人口结构，但截至目前没有达到预期效果。［6］

首先，生育主体育龄人群的年龄持续上升。1960-2005 年间主导韩国生育的育龄群体年龄是25-29 岁、30-34 岁，35-39 岁群体紧随其后，但从2010 年开始生育主体转变成为30-34 岁育龄群体，令人担忧的是从2018 年开始35-39 岁育龄群体的生育数量超过25-29 岁的生育数量而排第二（见表3）。［7］更为严重的问题是25-29岁育龄群体生育水平在持续下滑。

促进提高事业单位财务管理的整体水平，事业单位应该充分认识当前时期财务管理工作的重点及主要问题，制定更具针对性的财务管理制度体系，重点在事业单位的预算管理、收入支出管理、结余结转管理、基金管理、资产管理、财务报告和财务分析、财务监督等简历相应的财务管理制度，通过规范完备的制度体系对事业单位财务管理工作的开展适时进行全方位的指导约束。

表3 各年龄段每1 000名育龄女性的生育数量和总和生育率的动态变化（人）

其次，新生儿数量、人口增长率和总和生育率持续下滑。韩国新生儿数量持续减少，1970 年、1990年、2010年和2020年分别为107万人、65万人、41万人和27万人；人口增长率也由2.18%下降到0.99%、0.50%和0.14%，2021 年达到-0.18%，扭转这种局面困难重重。据韩国统计厅预测，2020-2025 年间韩国将维持-0.15%的人口增长率，远远低于德国的-0.06%、美国的0.56%和英国的0.41%，高于日本的-0.40%；但在2065-2070 年间韩国的人口增长率将进一步下滑到-1.24%，不仅低于德国的-0.17%、美国的0.31%、英国的0.10%，甚至还低于日本的-0.80%。［3］［8］韩国总和生育率下跌趋势还在继续。20 世纪20 年代至60 年代之间韩国的总和生育率维持在6.0 以上的高水平，远远高于英国、法国、德国等欧洲发达国家2.0～3.0的水平，随后仅用20多年的时间就跌破了英国、法国、德国等发达国家的水平。［3］［8］实施抑制生育政策之后的1961 年至1983 年，韩国的总和生育率急剧下降，由1960年的6.0下降到1970年和1983年的4.53和2.06，突破了2.1的人口更替水平，进入低生育阶段。［3］1984-1997 年间韩国总和生育率稳定在2.1～1.5 之间，接近生育率陷阱的临界点。值得注意的是这一时期总和生育率的下降并不是韩国特有的现象，全球的总和生育率也由5.0 下降到3.0，大部分地区降低到2.0及以下，但韩国的生育率下降速度相对更快。这也许是10%以上的高速经济增长、工业化和城市化的推进、收入增加、价值观变化和抑制生育政策共同作用的结果。1997 年亚洲金融危机后虽然一些韩国学者对低生育率发出忧虑的声音，但此时韩国政府无暇顾及生育问题，因此，低于1.5 和高于1.3 的“很低生育率”仅仅维持4 年，2002 年降至1.18，进入“极低生育率”时期，2018 年进一步降低到0.98，并从2019 年到2021 年连续3 年持续下滑，分别为0.92、0.84 和0.82，这不仅远低于2.41 的世界平均总和生育率，还低于“少子高龄化”的日本的水平（1.34）。［3］这种状态必然引起人口快速衰退，引发一系列人口和社会经济问题。

再次，人口深度老龄化，老年抚养比不断提升。韩国0-14岁年龄组（少儿）人口数量在1970年达到约1 380 万的顶点之后开始减少，到2021 年减少到约610 万人，相当于1972 年的44%；而15-64 岁的劳动人口在2018 年达到3 760 万顶点后也开始减少，65 岁以上的老龄人口却持续增加，从1972 年的约100万人增加到2020年的约800万人，增加8倍。从不同年龄组人口占韩国人口的比重来看，0-14 岁的人口比重从20 世纪60 年代的42.3%下降到2020 年的12.2%，2030 年、2040 年和2050 年将会进一步下降到8.5%、8.8%和8.8%；15-64岁劳动年龄人口的比重由1971年的54.9%提高到2020年的72.1%，但到2030、2040和2050年将分别降低到66.0%、56.8%和55.1%；65岁以上老年人口的比重从1972年的3.1%提高到2000年的7%和2018年的14%，预计2026年达到20%进入超老龄社会，2030、2040 和2050 年还将一进步提高到25.5%、34.4%和40.1%，21 世纪50 年代韩国的老龄人口比率将会达到世界最高水平。［3-4］［9］韩国的人口结构也由20 世纪60 年代0-30 岁占多数的金字塔型经过2005年20-50岁占多数的圆柱型进一步向2050年50岁以上占多数的圆锥型转变。［10］

老年抚养比提高的同时少儿抚养比在不断下降。1970-2020年老年抚养比由5.7%提升到21.8%，而少儿抚养比（毎100 名劳动人口要负担多少名儿童）却从78.2%降低到16.9%。［3］期间的2017 年前者超过后者，之后其差距持续拉大，如果按照这种趋势继续发展下去，到2070 年老年抚养比与少年抚养比的差距将会达到6.2 倍，老年抚养问题将会成为韩国经济的巨大负担。

图1 韩国人口年龄结构和少儿抚养比及老年抚养比变化趋势

最后，韩国应对低生育的财政预算和支出相对不足。韩国政府的家庭相关支出占GDP的比重仅为1.48%，不仅低于2.5%的OECD 国家平均水平，更低于总和生育率反弹比较成功的德国、法国、瑞典等国3%～4%的水平。［2］

四、影响韩国生育政策转型效果的制度根源和因素

韩国生育政策转型没有达到政策预期，“人口问题的本质是社会问题”“人是一切社会关系的总和”。［11］增殖第一、利益至上的资本运作逻辑严重挤压普通百姓的生存空间，这是韩国生育危机深刻的制度根源。韩国“压缩”型经济增长、工业化、城市化、自动化、智能化以及成为发达经济体的过程，一方面是科技进步，劳动生产力空前提高，资本对劳动的统治和剥削加强，劳资矛盾不断加深，劳动者地位下降，大多数劳动者的福利普遍相对减少，劳动收入与资本收入的两极化和贫富差距不断积累等制度性痼疾深化；另一方面是城乡差距、地区差距和居民的收入差距拉大，民生保障和公共服务供给弱化，劳动者的婚育成本提高，家庭的人口再生产能力减弱。因此，家庭作为社会的微观基础和人口发展的微观组织载体，保障其人口和劳动力再生产等家庭成本在变大，家庭人力资本积累、家庭经济能力提升受限，自身的再生产遭到客观条件的约束。

第一，经济社会体制提升了女性生儿育女的机会成本。从体制上来看，长期的经济低增长，就业和收入的不稳定，高等教育的普及，女性社会地位的提高等促使女性把更多的时间和精力用于社会经济活动，打破了“男主外，女主内”的传统家庭模式。韩国女性的劳动参与率虽然低于OECD 国家平均水平（60%）和日本（71.3%）、美国（68.2%）、法国（68.5%）、丹麦（76.6%）等发达国家的水平，但也在持续提升，由1995 年的48.4%提高到2020 年的59.1%。［3］这必然导致女性生儿育女的机会成本提高，再加上韩国社会在就业等经济社会领域普遍存在的性别歧视，家务与经济活动难以协调，托儿所、幼儿园等基础社会建设和相关服务满足不了需求等现实，迫使女性要么为生儿育女暂时脱离劳动市场，重新进入劳动市场时面临更多进入壁垒，要么选择不育或少育，30-44岁女性群体的经济活动参与率明显低于25-29 岁和45-49 岁女性群体的经济活动参与率，形成M 形曲线充分体现了韩国女性所面临的现实困境。［12］再加上养老保障体系的构建和完善，降低生育的养儿防老效应，减弱微观主体的内在生育动力，不婚不育、晚婚晚育、少生少育等成为理性选择。

第二，婚姻推迟和不婚是影响鼓励生育政策实施效果的重要微观因素。韩国的婚外生育占整个生育的比率仅为1.9%，远远低于法国（近60%）、英国（近50%）、美国（近40%）、德国（35%）等OECD国家，因此，是否结婚是决定生育水平的核心变量。［12］可以说在韩国不婚就意味着不育，结婚在前生育在后。但在韩国一人户家庭的数量快速增加，由2015 年的约520 万户增加到2020 年的620 万户，占整个家庭数量的比重由27.9%上升到31.7%；其中20-29 岁和30-39 的青年单身家庭的占比最高，分别为19.1%和16.8%，单身家庭数量的持续增加与生育率不断下降似乎存在正相关关系。［3］同时韩国年均登记结婚的数量持续减少，由1980-1999年间的40万对减少到2019年的23万对，结婚率也由10%降低到4%，这可能与未婚人数的增减和婚姻年龄的变化有关。2015年15岁以上人口中未婚人口数量和占比分别达到1 000多万和30%，其中，后者相对稳定，这说明进入21世纪后出现的登记结婚数量减少可能与结婚年龄有关。［3］［13］另外，结婚年龄持续提升，不仅加大女性终身不婚的风险，也加大了生育风险进而抑制生育行为。20 世纪50 年代韩国男女结婚年龄分别为25 岁和20 岁，但到2019 年分别提高到33 岁和30 岁，女性的结婚年龄上升幅度大于男性，男女结婚年龄趋同，并且这种趋势持续下去的可能性还很高。［12］结婚年龄的提高自然导致生育年龄的提升，缩短生理上的育龄时间，成为低生育率的重要原因之一。韩国女性的平均初产年龄不仅高于OECD 成员国29.2岁的平均水平，还远高于日本（30.7岁）、美国（27岁）、意大利（31.3岁）等国。［3］从生育能力或生殖健康看，韩国不孕人数持续增加，不孕患者人数从2010 年的18.3 万人增加到2019 年的23 万多人，这也成为低出生率的原因之一；值得注意的是与女性相比，男性的不孕患者数由3.5万增加到7.9万。［3］大企业与中小企业、正式员工与非正式员工及其工资水平的差距等劳动市场的二元结构不断加深，大企业、公务员等年轻人偏好的就业岗位少之又少，仅占整个就业岗位的20%左右，多数人在中小企业就业，由此带来的就业、收入的不稳定和低工资等逼迫年轻人推迟结婚和生育时间，甚至选择放弃结婚和生育。二元劳动市场结构不仅加剧就业市场的竞争，还激化教育竞争，增加子女教育经费、时间和心理等诸多方面的负担，进而加大教育机会的不平等问题。

第三，高生育、高生活成本是关键宏观约束因素。在这些因素的综合作用下，年轻人难以获得“保障婚后舒适生活的充分收入”。胎教、早教、入托以及从小学到初中、高中的课外辅导班越来越盛行，学费支出一直走高，给韩国育龄群体带来巨大负担。孩子的教育费用再加上学贷、房贷所形成的沉重的经济压力以及社会阶层的固化等，年轻人的悲观和挫败感加重，逐渐偏离“结婚生子”的“正常轨道”。住房是年轻人结婚组成家庭或走进社会实现经济独立的硬件条件，但韩国的住房价格持续上扬，从2000年开始到现在韩国的住房价格提升2倍，这必然提高年轻人的居住成本，加大结婚的难度，降低无房屋者的生育意愿和动力。［4］韩国的房屋销售价格指数和房屋租赁价格指数持续攀升的同时，住宅购买力指数（PIR）也持续上升，2015 年至今首尔的房屋购买力指数增加将近2 倍①房屋销售价格指数和租赁价格指数是指能够反映一定时期内房屋价格以及房屋租赁价格总水平的变动趋势和变动程度的相对数。房屋销售价格指数由韩国国民银行通过“全国住宅价格动向调查”为基础计算出来的，反应房屋价格变动情况。住宅购买力指数（Price to Income Ratio，PIR）是住宅价格与家庭年收入之比，其数值越高意味着家庭购买房屋所需要的时间就越长，PIR 等于10意味着把10年的收入全部攒起来能购买一套住宅。在这里家庭年收入使用韩国统计厅“家庭动向调查”的各分级的平均收入，住宅价格使用“全国住宅价格动向调查”的平均住宅价格。。韩国的家庭负债规模快速扩大，由2003 年的472 万亿韩元增加到2020 年的约1 000 万亿韩元，家庭负债增长率由1.6%提高到7.9%，家庭债务占韩国GDP 的比重由1990 年的40%上升到2019 年的90%；与此同时韩国的家庭储蓄率由1991 年的23.8%下降到2001 年的5.0%和2011 年的2.2%，虽然从2012年开始缓慢恢复，2019 年反弹到6.9%，超过了2000-2019 年间4.3%的平均水平，到2020 年进一步提高到11.9%，但这可能与新型冠状肺炎疫情、国际贸易环境的恶化等因素有关，也就是说就业、经济增长、家庭预期收入的不确定性以及消费心理的萎缩等带来的预备性储蓄，如果这种较高的家庭负债率被固化，就容易引起内需不足、企业投资疲软等问题，进而加大家庭负债压力。［3］

五、韩国的生育危机和鼓励生育政策面临的困境

生育政策转型后，韩国实施了将近20 年的鼓励生育政策，但现实的生育观念、生育意愿和生育行为与政府的鼓励生育政策目标背道而驰。实际生育子女数量与理想生育子女数量在持续减少的同时两者的差距也在拉大，生育赤字、生育危机成为目前韩国最大的社会经济问题之一。生育赤字是实际生育子女数与理想生育子女数（指一个人在不考虑本人具体情况以及不受任何客观条件限制和约束情况下趋于理想的生育子女数）、期望生育子女数（指一个人自己希望生育的子女数）和打算生育子女数（指在考虑本人和家庭的各种条件下打算生育的子女数）的差距。这种生育赤字现象早在20世纪80年代初期就已出现，并且赤字水平持续提高。［3］长期的生育赤字必然带来生育危机和人口危机。韩国经过从20 世纪60 年代到80 年代初20 多年的总和生育率急剧下降过程，1984-1997 年总和生育率在2.1～1.5 之间的“低生育率”阶段，1998 年和2002 年进一步跌破1.5 和1.3 之后陷入“很低生育率”和“极低生育率”状态。从“很低生育率”到“极低生育率”仅用几年的时间，2018 年韩国总和生育率再创新低（0.98），成为全球唯一的生育率步入“零时代”的国家，2019-2021 年连续3 年分别降低到0.92、0.84 和0.82。［3］韩国人口在半个多世纪里由2 500 多万增加到5 000 多万，但从2020 年开始进入死亡人数超过出生人数的人口减少时期，根据人口的惯性法则将会逐渐减少到4 500 万、4 000万等。［3］

韩国生育政策面临的最大的困境就是家庭内生性生育动力不足和生育意愿的减弱。一般情况下政府与家庭之间存在着资源、信息的动态交换和交流以及相互促进相互发展的关系，两者的决策与行为受部门内部条件的限制，家庭的生育意愿与生育能力也是在这种环境中发生变化。生育意愿和能力是一种非显性资源，难以量化其发展程度。但可以肯定的是仅凭公共部门的鼓励生育政策很难提供足够的驱动力改变基础设施、生育意愿和生育能力。因此，需要系统性和战略性的制度设计，提高生育收益，降低生育成本。韩国的经济发展过程实际上是资本无限扩张和膨胀的过程，高效的资本运作逻辑和资本对劳动的掠夺，一方面全面提升资本的剥削效率和婚育成本，另一方面相对降低劳动收益和生育收益，人口再生产条件恶化，年轻人只能对生育望而生畏，知难而退。生育、抚养贯穿于一个家庭20多年的生活阶段，涉及生活、学习、就业等方方面面，相关成本的普遍提升和收益的普遍降低意味着制度构建和体制层面存在系统性问题，诊断、识别、减轻和消除不利于生育的因素和障碍是基础性和系统性的工程，其核心就是通过制度改善协调资本与劳动的所得，创造有利于人口高质量再生产的环境。家庭的生育意愿和生育决策越来越受经济条件的影响。［14］目前在韩国非常盛行“不约会”“不结婚”“不生子”即所谓“三不主义”。“是否该结婚”的问卷调查结果显示韩国人对结婚持肯定态度的比率持续下降，由2010年的64.7%下降到2018年的48.1%。［4］2021年对“在哪里寻找生活意义”的问卷调查显示，在家庭、职业、物质、朋友、健康等选项中，韩国选择“家庭”的比率仅为16%，远远低于日本（26%）、美国（49%）、澳大利亚（56%）。［4］韩国社会正在逐步向男女都需要劳动的社会转变，青年女性把人生的优选顺序由原来的“结婚生子”向“劳动”为中心转变，“男女都要劳动”成为普遍共识。

六、韩国生育政策转型的经验及启示

第一，短期内通过更加积极的鼓励生育政策与住房、教育等相关政策的协同改革，协调和缓解人口再生产和物质再生产之间的矛盾，释放生育潜力。年轻人不想结婚，结婚后又不想生育是影响生育率的最重要的因素，使得人口再生产严重滞后于物质再生产，动摇着一国经济社会发展的核心动力。政府可以通过实施相关政策措施，在一定程度上改变影响生育的人口学、经济学和社会学变量，从而提高国民的生育意愿。

第二，提升鼓励生育政策的可持续性。如果说韩国的抑制生育政策是预防性的，那么鼓励生育政策是以解决极低生育等问题为目的的事后应对性政策，前者与七个经济开发五年计划一脉相通，但后者随执政党、总统、政府的更迭而频繁调整，相当于每2 年半进行一次人口生育政策的修改，缺乏可持续性。

第三，生育政策由重微观的政府供给推动型向重宏观的需求拉动型转变。如把政策范畴从对录用产后女性的企业提供奖金，实施男性育儿休假制度，对新婚夫妇提供优惠住宅金融，减轻结婚、生育成本等微观层面扩大到增加年轻人就业岗位、家庭与社会劳动常态化协调等中观层面再到缩小收入差距、改革教育制度等宏观层面来促进生育观、婚育观和价值观的内生性变革，提升生育主体自主生育需求和生育能力。［15］

第四，通过制度创新，控制资本对劳动的掠夺，使生育主体的生育利益得到制度保护，为生育提供制度激励。生育补贴等鼓励生育政策实际上是治标不治本，只有通过制度和体制的改善，管控资本对劳动的控制、掠夺和剥削，才能创造良好的生育环境和人口再生产条件。