学区化治理能有效推动乡村教育高质量发展吗？——以西部C市R区U-G-S项目为例

宁本涛， 陈祥梅

(华东师范大学 教育学部， 上海 200062)

一、问题的提出

2013年，中共中央印发《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出义务教育“试行学区制”[1]；2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，提出“试行学区化管理”[2]；2019年，中共中央、国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》提出“建立学区(乡镇)内教师走教制度”[3]以盘活学区化治理制度 ；2020年教育部等八部门《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》提出“强化优质学校带动作用”，“积极推进集团化办学、学区化治理”[4]；2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，提出“积极推进集团化办学、学区化治理和城乡学校共同体建设”[5]。在国家政策的引导下，近年来各地一直在积极探索学区化治理的理论和实践。

所谓学区化治理是指依据地理位置相对就近的原则，将某一区域内的成员学校作为教育共同体进行统筹，成员学校紧密合作促进校际间协作和资源共享，从而推动学区内各学校办学水平整体提升和协同发展的管理模式。[6]学区化治理的最大特色在于将学区作为介于教育行政部门和学校之间的中间机构，统筹学区工作，对资源进行有效重组与分配，[7]实现组团式发展，进一步扩大优质教育资源覆盖面，提升每所成员学校的办学质量。

国外学区化治理成效的研究多集中于对学区化治理中学生学业成绩的关注，学区化治理成效影响因素研究着重强调学区内部的学校参与和监督因素在学区化治理中发挥的重要作用。如有学者认为，学区内学生成绩的高低受竞争和监督两个因素的影响，学区内合理的竞争和有效的监督有益于改善学区资源配置效率不高的状况。[8]国内关于学区化治理的研究可分为理论和实践两个层面。在理论层面上，学者大多探讨学区化治理的内涵、学区化治理中存在的问题，如学区化制度困境[9]以及学区化治理的推进路径[6]等。也有学者关注学区化治理的影响机制因素，如共享发展机制因素、家校社共育机制因素、骨干教师柔性流动机制因素等，[10-12]但都是从理论层面进行探讨，并未进行实证性量化检验。在实践层面上，有学者以制度分析为视角，构建起学区外部治理结构的层次性分析框架，并以S市为例进行了实证调查；[13]有学者基于上海市教育的统计数据，研究了义务教育资源配置水平和空间分布特征；[14]有学者从条件保障、内涵建设和优质均衡等角度，对学区化治理政策进行评估分析。[15]

可以看出，国内学者大多从理论层面展开学区化概念性探讨及影响机制因素研究，但已有实证研究并未从学区化治理实践的阶段性成效方面进行检验；另一方面，对于实践层面的研究，多关注发达地区的学区化实践，缺少对西部地区的学区化治理研究，尤其缺少城乡教育一体化视域下的学区化治理成效及影响因素研究。鉴于此，笔者立足西部C市R区城乡一体化项目，对学区化治理对于义务教育优质均衡所产生的成效予以实证模型检验，量化分析R区学区化治理的阶段性成效及影响因素，在此基础上对R区学区化行动中存在的问题和发展瓶颈进行分析，并对R区学区化治理推进乡村教育高质量发展提出针对性建议。

二、研究设计

(一)数据来源

R区位于C 市西部，依据镇街分布划分为八个学区，2018年R区与 H大学合作共同制订和实施R区城乡教育一体化发展行动计划，致力于解决 R区城乡之间的教育差距过大等问题，着力推动R区学区化治理进程。选取R区教师这一群体作为学区化治理的相关利益者代表，即本文的主要研究对象。因学区化治理的主要相关利益方包括政府、学校、教师、学生、家长以及社区等社会力量，而学区化治理最终落实在学校和教师层面，且教师是学区化最直接的参与主体，相关资源共享以及教师柔性流动等机制的具体实施都离不开教师的亲身参与，教师对学区化治理成效有最直接的感触和体会，[14]因此选取教师作为学区化治理成效评价的主要调研对象。

采用分层抽样的方法，从八个学区125所学校的抽样框中，每个学区随机抽取4所学校，每校随机抽取12名教师作为调研对象，匿名填写课题组自主编制的《城乡教育一体化发展行动调查问卷》。最终参加调研的学校共计32所，教师共计371 名，涵盖语文、数学、英语、音乐、体育等学科教师，共回收有效问卷371 份。在此基础上，同时对其他相关利益主体，如区领导、学区长、校长、学区内学生、家长和指导专家等进行对话访谈，深度了解学区化治理的整体规划、组织架构、工作推进过程中存在的问题等。

(二)研究假设

影响学区化治理成效的因素众多，有学者提出共享机制是学区化治理的关键，[16]也有学者提出教师流动机制是学区化治理的重要因素。[12]根据C市R 区区域特点和教育发展自身情况，华东师范大学专家团队以促进城乡学校深度融合协同发展为目标，因地制宜地提出影响和激活赋能学区化治理的五大发展机制：多级多维联动机制、区内教师柔性流动机制、优质资源共享机制、特色学校示范辐射机制和协商式发展性督导评估机制。

1.多级多维联动机制

多级多维联动机制是指各相关利益主体在各场域内各维度层面形成联动网络，实现资源共享、优势互补、分工合作的联动关系。[17]2018年R区探索学区制管理与建设模式，构建了高位统整的“行政维”、 中位引领的“教育教学维”、低位落实的“督导维”，形成学区、督导责任区、学校三位一体教育治理体制，推动市级结对学校、城区基地校、学区基地校、学区内其他学校之间的四级联动。

2.教师柔性流动机制

对于西部偏远区域来说，教师流动机制是影响学区化治理成效的一个至关重要的因素。一般而言，教师流动分为刚性流动和柔性流动，刚性流动弹性较差，而通过学区内的跨校教研等作为合理配置教师资源的柔性手段，建立学区一体化师资柔性流动机制，能够提高教师参与的积极性。C市R区实施城乡一体化项目以来，在专家团队的指导下，初步形成了不转关系并有时限的“区内柔性流动”模式，初步构建起强校支持弱校、弱校牵手强校的城乡双向流动与骨干教师走校的教师柔性流动机制。

3.优质资源共享机制

从教育生态重建维度看，学区化本质上是一个教育命运共同体，应构建基于资源共享的组织间合作，这是共同体存在的前提。[16]因此，优质资源共享机制的构建在一定程度上可实现经济学意义上的集聚效应、规模效应以及外溢效应，还能够实现教育学意义上的优质教育资源的深度融合和可持续发展效应，对促进学区化治理成效具有积极的影响。C市R区搭建了各结对学校组成的城乡课程与教学资源及教研资源共建共享交流平台、城乡信息资源共享平台等，着力构建优质教育教学信息资源共享机制。

4.特色学校示范辐射机制

学区文化能够让各学校紧密连接成一团，积极主动创建并营造学区文化，[18]形成学区内的文化认同和文化归属，具体可以由特色示范学校进行辐射和引领，打造特色化学区。R区在专家团队的指导下，搭建了由11所实验基地学校组成的基地校—基地校学校群—市区校—市外平台联盟校构成的同心圆式的“四环”学区化交流与辐射基本框架，以基地学校特色示范辐射机制助推学区化、一体化办学进程。

5.协商式发展性督导评估机制

评价制度的真变革是教育改革的关键。协商式发展性督导评估机制的建立，可以推动学区化治理更高程度的深化发展。学区化各相关利益主体，如教师、家长、社区等以互动式协商式参与学区化治理，可实现更高层级的学区化治理。R区将学校三年发展规划纳入督导评估内容，通过专家论证、公开答辩、广泛听取学区化各相关利益主体意见建议，再次协商调整，开展终结式评估及反思重建，推动学区化持续完善发展。

基于以上治理机制分析，提出如下研究假设：第一，多级多维联动机制构建得越好，城乡教育一体化发展的成效越好；第二，教师柔性流动机制越完善，城乡教育一体化发展的成效越好；第三，优质资源共享机制越强，城乡教育一体化发展的成效越好；第四，特色学校示范辐射机制越完善，城乡教育一体化发展的成效越好；第五，协商式发展性督导评估机制越完善，城乡教育一体化发展的成效越好；第六，五大机制融合得越好，城乡教育一体化发展的成效越好。

三、模型构建与实证检验

(一)模型构建

在分析学区化治理影响因素的基础上，构建回归模型对上述研究假设进行实证检验，探究C市R区学区化五大机制因素是否对城乡教育一体化有显著的影响。因变量Y：城乡教育一体化变量，是有序离散变量，取值分别为“完全不符合”“不太符合”“一般符合”“比较符合”“非常符合”，为避免OLS回归的估计偏误，应选用较为科学的有序Logit模型，以解决部分内生性问题，模型如下：

式中，Pj=P(y=j)，j=1，2，3，4，5；被解释变量Y指学区化治理成效，用城乡教育一体化变量来衡量，取值为1～5的正整数，解释变量X1指多级多维联动机制因素，解释变量X2指教师柔性流动机制因素，X3指优质资源共享机制因素，X4指特色学校示范辐射机制因素，X5指协商式发展性督导评估机制因素；Cj为模型中的控制变量集合，其中C1为学校因素，C2为教师学历因素，C3为教师职称因素，C4为教师对学区化治理理解的因素；εj为随机误差项。

模型中各变量名称及赋值规则情况如表1所示。

表1 变量选取及赋值

(二)信度和效度检验

信度检验在于检测问卷测量结果的可靠性、一致性和稳定性。[19]对问卷进行Cronbach’s Alpha系数信度检验，其整体测度项的Cronbach’s Alpha系数值为0.63，说明量表信度较好，变量内部具有较高的一致信度。

使用探索性因子分析法，对调研问卷进行效度分析，包括KMO检验和Bartlett球形检验。整体KMO检验值为0.73，通过了Bartlett球形检验(P<0.01) 。可见，本研究调研问卷的变量设置及观察指标的选择均具有较好的信度和效度。

(三)样本数据的描述性分析

样本数据的变量描述性分析如表2所示，城乡教育一体化变量均值为3.54，说明实行学区制以来C市R区学区化治理成效较好；多级多维联动机制因素均值为3.50，说明实行学区制以来C市R区多级多维联动机制较好；教师柔性流动机制因素均值为3.44，说明教师柔性流动机制设计较好；优质资源共享机制因素均值为2.33，说明优质资源共享方面相对较弱，还需进一步加强；特色学校示范辐射机制因素均值为3.64，处于较高的水平；协商式发展性督导评估机制因素均值为1.88，表明协商发展评估方面较弱，还需进一步完善。

表2 样本数据的变量描述性统计分析

(四)模型回归结果

运用数据分析软件STATA17进行有序Logit回归分析，模型结果如表3所示。模型1至模型5为逐层引入各自变量因素的学区化治理影响因素估计结果。模型1至模型5的P值均小于0.00，均通过了显著性检验，因此上文所述的六个研究假设均通过了检验。阶层回归模型表明，多级多维联动机制(X1)、教师柔性流动机制(X2)、优质资源资源共享机制(X3)、特色学校示范辐射机制(X4)、协商式督导评估机制(X5)均通过了显著性检验，均在统计学意义上对学区化治理成效产生显著影响。从模型5中可以发现，特色学校示范辐射机制(X4)和教师柔性流动机制(X2)对学区化治理成效的正向促进作用最大，两影响因素的系数分别为1.55和1.41；其次为多级多维联动机制(X1)和协商式发展性督导评估机制(X5)，两影响因素的系数分别为0.71和0.72；最后为优质资源共享机制(X3)，其系数为0.32。

表3 学区化治理影响因素的有序Logit实证结果

控制变量层面的学校因素(C1)、学历因素(C2)、职称因素(C3)以及对学区化治理的理解因素(C4)，在模型1至模型5中均没有通过显著性检验，表明在统计学意义上对学区化治理的成效无显著性影响。

四、结论与建议

(一)结论

基于上述研究结果可以看出，C市R区与H大学的城乡教育一体化项目合作三年来，通过学区化五大运行机制推进城乡教育一体化发展，城乡教育一体化程度逐步提高，学区化治理取得初步成效，但在学区化实践过程中也存在制约R区实现更高程度城乡教育一体化的瓶颈。

1.协商式发展性督导评估机制有待进一步完善

研究结果显示，协商式发展性督导评估机制的均值为1.88，表明R区学区化的协商式发展性督导评估机制处于初级阶段，有待进一步完善。当前教育评价评估体系中，针对学校层面展开的评价较多，但以下方面存在不足：一是缺少对学区层面展开相应的评价和监督，存在诸如学区内教师柔性流动保障机制不健全以及实施力度不到位的现象，参与柔性流动的教师在绩效工资考核、职称评聘以及评优评先方面处于弱势地位。二是缺少国家或区县层面对学区化治理成效的考核评估制度，导致无法从更高的层面对全国或县域的学区规划、结构、校际协作绩效、均衡发展等方面进行诊断评估，从而对学区化治理进行优化改进指导。三是家校社共育评价制度不完善，学区化治理办学的主体单一，学区化治理进行中与社区的互动较少，学区化治理中校外力量缺位。

2.上级区教委与学区的权责有待进一步厘清

我国当前的学区化治理还处在初级阶段，主要在资源共享、课程共建等方面展开，距离真正的自主化管理还存在较大差距。对学区化治理来说，最重要的是上级教育行政权力要下放，能够为学区层面分权赋能。从当前学区层面来看，学区并非教育行政机构，不具有真正意义上的行政管理权责。进一步访谈发现，上级对学区层面的分权赋能不够，且存在权限和职责界定不清晰的现象。学区领导在统筹学区管理、评价考核成员学校等方面存在一定难度，学区事权和财权有待进一步释放。当前R区划分为八大学区，学区划分方面不够精细，每个学区管辖的学校较多，且地理距离较大，这进一步加剧了学区方面统筹规划管理的负担。再者，R区在组建学区时，仅按照地理位置即街镇划分为八大学区，而没有考虑校际间资源的互补性等因素，使得资源共享难以形成协同效应、规模效应和溢出效应，资源共享机制难以发挥应有作用。

3.学区优质资源共享机制有待进一步完善

对调研样本的描述性统计分析发现，优质资源共享机制满意度的均值为2.33，处于中等偏下的满意度水平；有序Logit模型估计结果也显示，相较于模型中的其他因素，优质资源共享机制因素的β系数最小，说明R区学区化中的优质资源共享机制有待于进一步完善，当前的资源共享机制流于形式，没有形成真正意义上的基于内生驱动的高质量优质资源共享。究其原因，在于学区化资源共享机制设计不够成熟。不同类型的资源共享性的程度不一样。比如实验室、田径场等具体的硬件设施的共享具有非常明确的共享制度，共享效果较好；而关于教师共研、课程共建、教师流动等软性优质师资资源共享方面存在一定的制度缺陷，未充分考虑学校教学需求及教师本人的意愿，为了共享而共享，使共享流于形式。

(二)建议

笔者认为，学区化治理作为一种“移植”的制度安排，既不能靠简单的制度“拿来主义”，更不能“毕其功于一役”，而应该是一个结合本土实际的目标愿景构建、实践与反思双向“互渗”和“互成”的过程，最终实现基于诸多教育软硬资源共享的教育制度共同体成员之间的合作化办学的不断磨合与融合。在政府、高校持续引领的基础上，学区自身也必须推陈出新，进行战略性筹划，创出自己的管理思路和方法，促进内生驱动，盘活学区资源，提升学区的对内凝聚力和对外吸引力。

1.优化学区优质资源共享制度，盘活学区资源

实现优质资源的利用以及创生，需以内生驱动为着力点，盘活学区资源，实现优质教育资源高效共享。具体来说，一是关于优质师资等资源共享方面，教师流动应充分尊重教师的意愿及特长，注重流入学校的现实需求，实现学校和教师之间的双向选择，不能为了流动而流动，使得流动成为一种形式。同时在流动方向上应打破优质校向薄弱校的单向流动的模式，因各校均具有相对优势，也可增加一般学校和一般学校之间的流动等。二是完善教师柔性流动保障制度，对参与流动的骨干教师在职称评聘、绩效工资考核、评先评优等方面给予政策倾斜，保障其福利待遇，并对做出突出成绩的教师加大宣传力度，引导骨干教师自愿流动起来，以点带面，发挥其辐射作用，实现优质师资的高效共享，从而提升整个学区的教育教学质量。三是构建学区间资源联动机制。定期组织跨区域学区交流会，邀请专家学者进行指导，探索学区化进程中的经验和教训，方便学区间互相学习。

2.进一步完善多元教育政策执行和多主体柔性教育评价体系，打造学区治理新模式

一方面学区应对其所管理学校的质量负责，建立相应的学区问责机制，定期向上级主管行政部门汇报，并接受学校、家长以及社区等的监督；另一方面应建立多层级多主体的柔性教育评价体系，及时掌握运行状况。具体来说，一是国家层面或区县层面应组织学区质量评价工作，对学区的规划、结构、校际协作绩效、均衡发展等方面进行评估。对于缩小校际差距贡献相对较小的学区，应进行针对性的专业指导，以促进学区整体教育办学水平的提高。二是学区层面应建立相应的评价制度，对学区内各学校学区化的贡献、成效等予以评估，并对表现出色的学校进行奖励，给予学校更大的管理自主权等。或尝试探索以学区为单位的创新型教师绩效考核新模式。优质学校能够辐射带动学区内相对薄弱的学校共同发展，优秀教师的榜样和示范作用同样能够带动教师团队共同成长。三是完善家校社共育评价制度。借鉴美国学区注重社区互动的特点，学区相关利益方如家长、社区等都应有学校管理的决策权。打破学校间的围墙，积极吸纳社会各界人士参与评价治理，协商式建立起互动、高效的评价管理体系。

3.深度推进学区赋能分权制度安排，优化学区发展新生态

学区最初的定位是介于教育行政机构和学校之间、教育行政机构和社区之间的协商机构，因此，要充分发挥其 “议事”和“决事”的功能，实现自主化治理，必须深度推进学区层面赋能分权制度安排。美国学区与其他政府部门最大的不同点在于，它有独立的财政和行政管理权，在教育行政管理上的权力不轻易受到干涉，学区是教育管理的最直接执行者。[20]借鉴美国学区自治经验，区教委应给予学区更多的自主权，并配以相应的事权和财权，优化学区内部组织的权力关系和发展环境生态，让学区在学区化治理中真正发挥应有的作用，真正发挥其教育治理的功能，更好地促进区域城乡教育一体化的发展，提升学区层面的办学实效。此外，需进一步细化学区管理。在组建学区时，有必要对学区的范围进行前期规划，地理位置是重要的参考依据，但不能仅仅依靠地理位置来简单划定学区范围，还应考虑学校的资源以及各校之间资源的互补性，在尊重教育发展规律以及更好促进学区优质资源共享目标的基础上确定学区范围，做到精细化学区管理，这样才能更好地发挥其学区化资源共享的功能。

结 语

学区内学校之间的发展水平不一，学校资源特征具有互补性，不同类型不同特点的学校之间应相互滋养，共同发展共同成长，学区化治理才能产生协同效果、规模效应以及外溢效应。单靠一两所学校“单打独斗”“独自美丽”，不足以实现优质教育均衡发展的目标。学区内各校之间应通力协作，共同努力，相互促进，共同构建以城带乡和以乡融城的城乡教育一体化发展新模式，实现城乡教育共享融合化发展。与此同时，区域城乡教育一体化是城乡共同的理想愿景，农村不能一直处于被动外援、单向流动的状态。应挖掘城乡各校特色，乡村学校尤其要深入挖掘自身乡土自然、文化和空间资源优势，并将其深度融合到城市教育课程教学育人模式的改革之中，实现教育资源双向多元流动，共同铸就“各美其美、美人之美、美美与共”的中国基础教育现代化新格局。