企业化管理事业单位政府采购预算管理对策

文 | 任颖

企业化管理事业单位，是我国事业单位中非常特殊的一种形式。它在坚持事业单位性质不变的前提下，为提高单位的社会效益和经济效益，对单位采用企业化管理模式，因此，企业化管理事业单位兼具事业和企业两种性质。企业化管理事业单位的财务核算一般采用企业会计准则，与此同时，根据《政府采购法》第二条适用范围的规定，鉴于事业单位的身份和使用财政性资金采购的事实，企业化管理事业单位必须执行政府采购法，但由于企业化管理的特点，实务中其政府采购过程存在诸多问题。结合自身从事政府采购管理工作的实践，笔者认为大多问题的根源，往往在于企业化管理事业单位的政府采购预算管理粗放、执行不严格。

企业化管理事业单位绝大多数属于财政差额拨款的事业单位，一般有一定数量相对稳定的经营收入，对于经营性收入无法弥补经营性支出的部分，多数有国家财政拨款补助。因此，在收入方面，企业化管理事业单位的资金来源并不单一，既有纯粹的财政拨款，又有自身的经营收入，还可能有其下属企业上缴利润的投资性收入。

多年来，有些企业化管理事业单位的负责人对政府采购的主体、资金、范围都存在着错误认识，认为在上述资金来源中，只有使用财政拨款的采购需要执行政府采购法，非财政拨款属于自筹资金，不需要执行政府采购法，该部分可以与企业化管理相适应，由本单位自行决定采购的方式和内容。这种错误的认识是政府采购预算编制不健全，出现遗漏的根源。有的单位在预算编制中甚至多年从未编制过政府采购预算，只单纯以项目预算的形式代替政府采购预算。

根据《政府采购法实施条例》，政府采购法中所称财政性资金是指纳入预算管理的资金，同时，根据我国预算法相关规定，以及实践中有关国家监管部门的要求，事业单位全部收入均须全口径纳入预算管理。因此，企业化管理事业单位的所有资金均属于财政性资金，无论使用何种来源的资金，在进行政府采购活动时，都必须编制政府采购预算。

根据政府采购法，政府采购工程进行招标投标的，由招标投标法而非政府采购法规范。因此，在实务中，政府采购主要涉及货物、服务类项目，以及非招标采购的工程类项目，其中，以货物和服务类项目占政府采购的绝大多数。

在预算编制的精细度上，相对来说，工程类项目大多采用工程量清单计价的方法编制预算，预算数按分部分项工程项目清单、措施项目清单、其他项目清单、规费税金项目清单汇总得出，其准确性和科学性较高。而政府采购货物和服务类项目目前尚无统一的预算编制方法，预算编制过程中“拍脑袋”、凭经验的现象非常突出，很多项目，特别是非财政拨款的政府采购预算项目编制精确度很低。这导致了在进入采购实施环节后，任意变动、追加预算的情况层出不穷，最终采购预算与进入招标投标环节的最高投标限价差异极大，政府采购预算没有实现硬约束。

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目前，政府采购预算与政府采购决算尚未有机统一起来。相比而言，我国基建项目已经有比较完善的体制，建设项目投资估算、设计概算、施工图预算、财务结算、竣工决算合称建设工程“五算”，五算环环相扣、一脉相承，而竣工决算是其中最重要的一环。

反观政府采购，预算和决算一体化的机制设计还不够完善，目前两者关联性不大，决算大多只是上报合同的执行情况，绩效评价多数流于形式，甚至很多时候都没有预算执行率的统计。

针对上述问题，结合工作实际，笔者建议从以下方面完善企业化管理事业单位的政府采购体制机制：

目前，我国各事业单位一般都设有专职编制、审核预算的岗位，但大多没有专门从事采购的机构和人员。这些单位的很多采购项目直接由业务部门委托采购中心或其他社会代理机构完成，整个政府采购流程几乎全部由业务部门的人员组织实施。从这些项目的预算编制情况来看，有财政资金直接保障的项目总体略好，一般在申请时已经编制政府采购预算，但财政资金的申请也大多直接由业务部门负责；无财政拨款、以单位自筹方式进行的采购，则很多时候没有编制过政府采购预算。

为解决无政府采购预算或政府采购预算编制遗漏的问题，进一步加强内部控制，一个重要且有效的方法是成立专门机构、配备专门人员。建议各单位根据实际情况设立专岗：政府采购金额较大且编制充裕的单位，应成立专门政府采购部门负责政府采购工作；无上述条件的也应该配备专人从事政府采购管理工作。

政府采购部门应联合财务部门制定专门的政府采购预算编制指南，并将政府采购预算纳入全面预算管理。政府采购预算作为部门预算的重要组成部分，每年一并上报单位最高决策机构批准，如财政部门有规定，则政府采购预算应同时一并上报财政部门。政府采购全面预算管理要求业务部门、采购部门、财务部门、审计部门等都参与到政府采购预算的编制及审核中，原则上应该由业务部门编制预算，采购部门进行预算初审，财务部门、审计部门进行预算会审，预算审核完成后报决策层及财政部门审批。

财政部于2021年制定并发布了《政府采购需求管理办法》，要求采购人按规定开展采购需求管理各项工作，并对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。按照财政部的要求，采购需求包括技术需求和商务需求，并在第七条明确采购需求应当依据部门预算（工程项目概预算）确定。

但笔者在实际工作中发现，在政府采购预算申请过程中，确定预算的准确金额难度很高。目前，在发改委立项的项目，对于在项目建议书和可行性研究报告阶段如何确定投资估算有比较详细的规定，相对准确度较高。而企业化管理事业单位使用自筹资金无须履行国家的立项审批程序，仅在本单位立项即可。不少事业单位内部并没有类似国家项目那么严格的立项规范，甚至没有立项相关制度。由于缺少了前期论证和研究的环节，因此政府采购项目预算的准确度普遍不高。

严格按照《政府采购需求管理办法》确定项目的需求，通过需求调查等方式确定项目的预算，是增加项目预算编制精准度的重要方法，即将采购实施阶段的需求确定前移至单位预算的编制阶段，有必要时，也可以由采购部门或财务部门聘请第三方对项目需求进行评估，进而核定价格，从而增加项目预算编制的精准度。

政府采购预算的执行应和所采购产品及服务的验收、评价紧密结合起来。企业化管理事业单位应在单位内部建立采购后评价机制，由采购部门、业务部门及审计部门等多部门组成联合验收小组进行采购验收。对于专业要求较高的产品及服务，可以委托第三方进行专业测试。同时，应将产品及服务的验收以及未来使用情况作为预算执行和绩效评价的重要依据。

此外，应当完善预算执行监管体系，通过事业单位内部及外部监督增强政府采购预算执行率。财政部于2020年出台了《关于开展政府采购意向公开工作的通知》，其中明确要求采购意向要向社会公开，而采购意向中最重要的就是采购需求概况及预算金额，因此，政府采购预算要在采购前一个月提前向社会公开。某种程度上，采购意向公开对提高政府采购预算编制水平提出了更高的要求。此外，应就预算执行不力、突击乱花钱的情况引入惩戒机制，以倒逼政府采购预算编制的进一步规范化和科学化。

随着政府采购制度以及事业单位体制改革的不断深入，政府采购预算管理对于企业化管理事业单位的重要性越发凸显。基于此，企业化管理事业单位应与时俱进，将政府采购预算作为预算管理的重要内容，通过强化预算管理提高政府采购资金的使用效益，保护好国家、社会公共利益和单位的合法权益，促进廉政建设。