政务数据跨界治理的逻辑架构、现实痛点与实践进路

叶战备，朱 倩

（南京审计大学，江苏 南京 211815）

随着物联网、云计算、人工智能、5G和大数据技术的不断发展，社会运转呈现信息化、数据化和智能化趋势，政务数据作为核心资源与公共事务相生相融，政府治理开始进入“数据事实”时代。政务大数据的运用成为政府处理公共事务的新转向，政府治理方式、逻辑、技术和工具皆围绕数字政府的建设而改变。由此，政务数据治理应运而生，并成为推动政府转型的迫切需求。政务数据治理的重中之重涉及政府部门组织变迁和职责体系的变革，政府内部信息生态需要重塑组织架构，并辅以新兴治理工具助力现代化治理路径的形成，赋能“中国之治”。与此同时，政府与市场的关系在以信息技术为支撑的科技革命冲击下，边界变得越来越模糊，公共议题的无界化转变为跨界性的公共事务，形成了跨界治理的议题。就政府组织管理方面来看，跨界治理是构筑政府职能部门内的“无边界管理”的运行机制，实现跨部门和职能边界的协作共享与资源整合，这与政务数据治理的跨界协同有着共同的理论和实践追求，也与其背后的逻辑有相通之处。

一、跨界治理之于政务数据治理

（一）跨界治理的兴起

20世纪50年代以来，多元化、信息化和数字化的社会呈现方式催生出政策网络治理理论、网络化治理理论、整体性治理理论以及多中心治理理论等一系列具有代表性的学术主张，在公共管理研究国际学术界引发了声势浩大的第二次改革浪潮。“网络”“数字”“数据”这些要素与“治理”相结合的背后是技术的进步，“新技术”在使公共事务和政府治理的环境变得更具复杂性与动态性的同时，也与工业时代向信息时代演进这一宏观时代变迁环境相适应，推动着新公共管理理论的发展。继新公共管理运动之后，20世纪80年代末西方国家从中央到地方政府掀起了一轮“后新公共管理运动”的改革热潮，美国的大都市治理、英国的协同政府模式、澳大利亚的整体政府等，无不体现了超越边界桎梏的追求，蕴含了主体间寻求协同协作的智慧。在政府、市场、社会的持续互动下，西方国家跨界协同治理理论逐渐浮出水面，形成了助推跨界治理迅猛发展的思潮。由此，吸收新公共管理理论、科层制理论和虚拟理论的内核要义，结合“跨界”要素与“治理”要素，跨界治理理论产生。

整体性治理理论、网络化治理理论和数字治理理论的核心是以共同利益为前提条件，多元治理主体形成互惠的伙伴关系，突破界别限制，解决跨界社会公共问题，究其本质是对于治理理论的“跨界协作”的演绎阐释。在公共管理领域中，跨界治理主要源于政府跨界公共事务，此类公共事务部门界限模糊，需要多元化的主体突破传统科层制的碎片化和组织僵化，跨越边界去探索一种新的治理模式。这种跨界治理的范畴聚集了大部分的“治理类”概念，即包括跨行政层级，以纵向权力线为延伸，重塑组织结构，建立具有生命力的运行机制；跨职能部门，以职责分工明晰的政府职能为转变，整合与共享资源，协作治理；跨地理区域，以调整府际关系为重点，解决地方资源难以协调的问题，切中区域治理的题中之义；跨公私组织，以多中心治理和网络化治理贯穿多主体参与行动的过程，以“跨界”整合相关利益的资源，在整体性治理的基础上建构协同合作的治理体系。在理论层面上，“互联互享”即数据互联、服务互通和协同互享的治理理念是跨界治理的内核所在，故有学者将跨界治理认为是后新公共管理时期治理理论与治理模式相融合后所形成的治理模式；在研究领域层面上，学者将跨界治理理论引入公共管理的研究议题，如地理视域下的地方治理、区域治理等，组织视域下的府际关系，公私合伙等，也相应涉及专业性的政策领域、水域治理等。沿着理论与实践层面的阐释路径，跨界治理借鉴了政策网络和治理理论，为解决此类难题提供了新的思路，从而能更好地处理涉及不同层级、部门和组织的问题，成为跨界事务治理的有效模式，具备新的研究面向。

（二）政务数据治理的跨界诉求

大数据的深入应用，政府数据资源也随之日益受到重视，更多的政府数据希望被挖掘出来，以便更好地驱动社会的经济发展和效益增加。资源相对稀缺的属性意味着资源在空间和时间上分布不均匀，也就是说政府和其他治理主体所拥有的数据资源是有限的和固定的。组织为了生存需要资源，但是这些资源组织通常不能生产出，需要与它所依赖的环境中的因素互动来获得。为了维持数字化时代的生存也就是进行数据治理，政府组织必须依附大数据环境引进、吸收、转换各种数据资源，而这种资源往往来自环境中的其他组织，这种依附关系推动政府与其他组织资源共享、相互支持，形成资源相互共享的关系网络，实现数据资源的有效整合和配置。同时，随着社会主体的多元化、大数据的应用化，催生了探索创新政府数据治理模式的需求，并被逐步应用于政府管理公共事务的实践过程中，从而改善公民政治参与以及政府与企业合作等领域。数据协同是政府数据治理的要义，数据化的政府组织要求数据汇聚和业务协同。数据“活”于流动，只有在互联互通过程中，才能最大限度地挖掘和释放数据的价值。然而，掣肘于理念、制度和技术等因素，绝大多数政务数据尚处在“休眠”状态，真正被开发利用，特别是用于业务流程屈指可数。面对大量跨领域、跨层级和跨部门的公共事务，地方政府仅凭借自身的数据治理难以应对，势必需要借鉴跨界治理理论，通过建立良好的伙伴关系，实现有效的协同治理。

数据治理中的“跨界”是指两个以及两个以上的治理主体达成良好的合作关系，合力运用数据协同治理。在此过程中，政府发挥作为治理主体之一的主导作用并引导其他主体发挥各自优势，协商建立互惠的伙伴关系，增强约束力和凝聚合力，协力合作实现良好治理的局面。政务数据治理是政务数据共享的基础，其着眼于政府部门之间的内部数据流动关系，强调数据的共享性，打破传统的界域，整合资源实现跨界协同。可以说，政府部门治理的本质就在于跨界协同，政府部门内部之间或与其他行动主体协同合作，运用大数据等技术系统性地处理全方位的社会公共事务，这与具有跨界性、协同性和共享性特征的跨界治理理论是不谋而合的。基于两者的内在联系，我们认为，政务数据跨界治理是指多元化的治理主体，包括政府、私人部门、非营利组织和市民社会，以实现公共利益为目标，综合运用物联网、人工智能等大数据技术，处理跨越界别限制的公共事务，形成一套权变互适的协同机制与制度安排。进言之，为完善主体协同与共享合作的治理模式，政务数据治理需要统筹管理分散在政府各部门之间的数据，加快数据要素流动的及时性和有效性，协调大量跨越界别限制的业务工作，扩展数据分析的广度，调整政府原有的金字塔形组织结构，打破层级节制的线形控制，克服部门权力碎片化，整合和利用数据实现其开放共享，最终目标是帮助政府全面及时地掌握真实客观的信息，从而能够通过数据决策、数据审计、数据管理等新型方式来提升国家治理的效能。具体说来：

第一，跨行政层级，扁平化管理。政务数据治理波及多级政府关系，如果以行政权力为依托，依靠上传下达模式贯彻落实自上而下的治理政策，就必然因层级过多引致信息不对称甚至扭曲，与此同时容易固守陈规陋习。通过跨界治理突破科层制桎梏，让扁平化管理贯穿政务数据治理体系，不仅回应可以及时有效，而且临机决策也有了保证。

第二，跨地理区域，持续互动。在“锦标赛”“逐底竞争”的思维下，区域发展中形成的“囚徒困境”往往使不同地区的政府或多或少地染上了地方保护、权益博弈和自利性等局限性。引入跨界治理，构建区域数据治理协作机制，通过共享数据红利抑制区域政府的地方本位主义以防微杜渐，可以逐步改善不同行政区域间的关系，持续互动。

第三，跨职能部门，资源共享。政务数据来源于政府内部信息系统，数据通常在支持单一业务的部门系统里创建并存储在多个地方，囿于部门羁绊以及安全责任担当，数据跨越部门界限开放和共享往往壁垒众多。此时，跨界治理可以形成政府各部门的信任协商与协调配合机制，打破政府之间以及政府各部门之间的信息壁垒和信息碎片化，搭建数据沟通的桥梁，实现政务数据治理中的数据共享和业务协同。

第四，跨公私组织，协同合作。治理的最终追求是形成自主自治的网络。数字化背景下的大数据技术介入，可以在打破组织壁垒的基础上，促成多元主体化的数据治理格局。比如第三部门的广泛参与使得数据治理主体更具主动性和独立性，有利于形成利益共享、风险共担的合作理念，进而借助共同利益目标明确责任边界，确立监管机构、学术机构、行业组织等主体的自治与监督，并保证公私组织统筹运用法律、行政、标准、技术、市场、媒体等手段完成政务数据治理的发展与安全两大目标。

二、政务数据跨界治理的逻辑架构

政务数据跨界治理是一项系统工程，具有一子落而全盘活的变革效应，各领域需要多方面进行政策规制、机构重构、功能再造、高效协同。依据这一总体逻辑，我们在借鉴跨界治理的“三位一体”分析框架和相关路径分析范式的基础上进一步拓展，尝试性地提出政务数据跨界治理框架结构（如图1所示），主要包括政策文件、组织架构、业务流程和治理工具四方面的逻辑关系。

图1 政务数据跨界治理的结构

（一）跨界领导：政府文件中对政务数据治理的要求

2015年大数据首次被列为国家基础性战略资源，同时网络强国战略首次被提出实施，这两个首次对建设数字中国具有极其重要的意义。与此相关的还有国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》和“十三五”规划，其核心均是推动数据资源共享开放，促进大数据的深化应用，以达到提升治理能力这一目标。2016年国务院发布《政务信息资源共享管理暂行办法》，是政府创新政务信息资源管理制度建设的重大举措，数据开放正式列入政务公开的制度安排，政务信息资源共享有了相应的管理制度。习近平总书记随后在中共中央政治局第三十六次集体学习时再次强调，“以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。”2021年，十三届全国人大常委会第二十九次会议通过了我国第一部有关数据安全的专门法律——《中华人民共和国数据安全法》，从顶层规制了数据安全与数据治理分类分级的管理与保护，对数据流通的关键环节进行了精细紧密的监控，明确了对关系国家安全、重大公共利益等数据的严格监管，从根本上加强统筹了数据安全工作，标志着我国数据安全领域在真正意义上开始了有法可依。

由此可见，国家层面对大数据时代的政务数据治理提出了更多的要求，主要集中于深入挖掘数据价值，系统化数据资源管理，深化数据资源应用。相对应的跨界问题伴随着中国政府数字化转型已经被提上议事日程，“三融五跨”的战略对我国政府部门治理模式提出了新的要求。虽然“五跨”是针对国家信息化建设提出的，但其系统性、整体性、协同性的宏旨大义寓意的是跨界协同治理，组织结构、业务协同、资源整合、治理工具等势必成为政府部门治理运行的基本逻辑。

（二）治理结构：适应数字时代的机构重组

传统组织结构中的科层制是低复杂性的工业社会中公共组织普遍采取的组织形式，它将整个社会假设为一个运转的大机器，力图在无序中建立有序，以专业化将复杂的事物简单化。在工业社会低复杂性和不确定性条件下，金字塔式的科层制依赖于等级结构的层层授权，权力越往上越集中，命令越往下越分解，造就了一种刚性的官僚系统，机构按照条块分割的专业化部门承担不同责任，导致层次繁多，组织不断膨胀。但在大数据时代，社会呈现出高度的复杂性和不确定性，科层制的繁琐性规章和形式化流程导致前瞻性、灵活性和有效性相对不足，与政务数据治理所面临的多变的治理环境和复杂的内外结构所需的整体性、动态性治理体系相冲突。

治理结构是治理理论在政府活动中的实践应用。作为实现公共价值的工具，政府需要适应数字时代重塑其组织结构。大数据环境下政府整体职责呈现阶段性差异，被细分到部门和部门内设机构，行政运行机制呈现出灵活性、智能化的特点，需要变革责任履行形式和权力授予方式以应对数据治理体系的不断升级。由此决定的跨部门协作，将突破科层体制及组织界别的刚性约束，打破固化利益格局，其复杂性也将促使政府进一步思考数据权力的分配与主体效用的平衡。若要使政务数据治理优势最大化，政府就必须从国家层面统筹规划，围绕地方发展的需要和目标分类施策，以权责明确的组织架构、一体化的行政机制作为保障，并不断完善数据治理体系。调整政务数据治理格局的关键在于组织架构的变迁，政府可以通过建立数据治理委员会或工作小组，确定责任履行和分工方式，协调数据治理相关参与者的利益，形成主导性的跨部门统筹机制。另外，政府部门内部也可以成立数据治理领导小组，专门负责数据管理、数据安全等方面的工作。就通行和效果两方面来看，首席数据官（CDO）制度是破解跨部门数据治理难题的有效方法之一，其旨在数据共享和透明度，同时其合作网络使得跨部门合作更趋紧密和稳定，这些可以在最大程度上推动政务数据与政务业务的深度融合。

（三）治理过程：整合协同共享和创新治理工具

政务数据治理的价值在于数据共享。若想数据信息资源交流顺畅、开放共享，就需降低跨界数据来源的复杂化、差异化以及高成本，最大限度地减少信息不对称是首要的任务。政务数据治理强调实现跨主体、跨互联网平台、跨地域的数据共享与对接以及互惠互利，由此需要以技术工具推动协作过程，使各成员能够把彼此手中的数据有效集成并运用起来。与此同时，还要探索区域数据治理的协作机制和开放共享的动态机制，克服不同行政区域间可能存在的矛盾和障碍，保障数据共享和数据治理的主动性、持续性和协调性。

一般而言，政务数据共享指的是“政府部门之间跨层级、跨地域和跨部门的共享”，这涵盖了对数据共享的参与者、过程以及行为结果的明确责任要求。政府不同部门都有在自己业务流程中收集或保留的数据，以各部门为主体的数据共享意味着他们要将自己存有的数据，根据是否授权明确共享属性后汇聚给其他部门调取和使用，从而提升政府部门的公共服务供给能力和办公效率，实现数据资源的最大效用。数据开放、共享是数据治理的重要维度，以“逻辑集中”规范内部数据收集机制，创新开放应用提供精准的数据是基本要求。在此基础上，构建以云计算技术为基础的跨界互联政务云平台促进部门协作。与此同时，以决策共识、合作环境、利益协调为依托形成跨部门合作框架，搭建数字化的中台架构系统支撑数据、技术、业务、运营的“多重融合”。技术中台可以分为基础服务和业务服务两个维度，以业务系统和数据中台系统的关系全域化整合共性的业务，实质是组建政府政务服务和数据共享中心，更贴近特定的业务，根据其属性明确跨越部门界限的权限和职责，并对数据服务跟踪，再进一步优化政府部门改革和提高治理效率。

正如摩尔定律所揭示的信息技术进步神速那样，在数字化时代背景下，颠覆性技术的介入，参与其中的行动者协商合作，其相互作用在打破组织壁垒的基础上调整、改进和革新其组织结构、业务流程以及组织形式。物联网、大数据、人工智能、区块链等技术所带来的灵活性、创新性和快速反应性，为政务数据治理提供虚拟的应用场景，赋予跨界协同动力，业务部门的规则被改变，不再是各自独立的业务空间，而是汇聚成一个可以跨域空间，可互相学习、互用数据和交换资源的业务协作。为此，以人工智能、区块链等技术为抓手，政府部门之间、政府与企业之间可以再造流程，串联彼此的业务，实现高效协同和共建共享，实现服务碎片化向集成化转变。利用区块链技术开放性、安全性的特性与优势，借助区块链核心技术处理异质数据，提高数据质量，依靠主体间不可逆的分布式数据系统，通过点对点的方式，确认交易，政府各部门可以保障跨部门数据信息的真实可靠、安全隐私、开放共享与开发利用。政府部门还可以借助区块链广播式来传递信息，这样上级指令能直接传到下级部门，收集下级部门的信息数据也都真实可靠且更具实效性。此外，借助“5G+AI”的融合性与专业性，通过建立基层治理平台，政府部门可以解决覆盖面不足、专业人才少、权限没有开放的问题。具体说来，基于“5G+AI”技术构建应急管理平台，预警和应急可以同时启动；整合“5G+AI”技术，可以夯实监管体系，与金融机构、非营利组织等合作，规范化和智能化监管执法领域；应用“5G+VR/物联网”技术，可以实现部门协同政务服务办事场景，全息实景同步，真正做到“不用跑”的服务。

三、政务数据跨界治理的现实痛点

大数据信息技术就其现实性而言，在一定程度上还具有工具理性的一面，并不能导致可预估的制度变迁，在社会结构与法律制度的双重压力下，各组织对新技术的使用和理解因人因事而异，这又给预测新技术运用的实际效果带来了困难。政务数据跨界治理是要打破横亘在政府各职能部门之间的数据壁垒，实现政务数据从封闭到开放的透明转变，其实践中的困境主要集中在体制和科技两方面。

（一）体制羁绊

政务数据整合、共享和开放已取得一定进展，政务服务“一网、一门、一次”改革在党的十八大以后推进迅速，全国一体化政务服务平台建设也在紧锣密鼓地进行，政务数据共享所带来的服务便民化有目共睹。同时，数据共享不充分、线上线下服务不协同性以及政务服务标准不统一等问题仍然存在。追根溯源，体制羁绊仍在影响着政务数据共享的程度特别是核心政务数据的开放利用。

一方面，尽管目前政务数据业务活动交织互动频繁，但各部门还是难以实现数据流动及时畅通。抛开政府部门缺乏数据专业人才这一原因之外，应该与一些政府部门以利益为中心、片面强调行政区划和管辖范围，甚至画地为牢、以邻为壑的僵化体制思维密切相关。比如审批制在数据流通环节中的嵌入，虽有责任分配的需要，但往往更多导致了虚拟时空的层级控制，事项等待时间一长，效率自然就大大降低。就我们调研一些网上审批的事项来看，突出的问题是流程中设置的责任环节过多，在流于形式的同时又给具体审批人带来全天候的信息处理负担，如此一来，效率往往还是以办结的最后时限规定来保证。当然有时办理事项即使超过了规定时限，流程中还赋予了相关审批权力部门清理线上实际办理时长，以免不利的电子留痕出现。另一方面，政府各部门之间数据共享仍不充分。客观而言，有些政府部门数据价值大、敏感度高，涉及各类社会主体的隐私和权益，只能有限共享。此外，数据系统标准不一、格式各异与数字鸿沟等也影响了政务数据的关联度和嵌入度，导致数据共享一体化平台建设的标准化困难重重。但从调研的情况来看，一些上级部门统筹组建数据系统和管理数据时，还是有将数据当作权力的资本紧攥在自己手中的体制惯习。下级部门往往无权及时调取需要使用的数据，需要向上级部门申请，耗费时间精力，久而久之会削弱下级部门汇集和更新数据的动力，同时也使得上级部门拥有的数据丧失了大数据的价值。

总之，在科层制金字塔式的组织结构中，权力越往上越集中，命令越往下越分散，依赖于等级结构的层层授权，下级对上级负责，这种纵向的等级划分极易带来信息沟通的不畅。中间的管理层处理政府内部的数据并协同控制政府活动，成为政府结构中最庞大、臃肿的组成部分。相应地，上下级所获的信息不对称，权力链条过长，信息沟通缓慢，难免信息失真。传统的政务信息系统建设是以业务为中心的，大多数只能用来服务某一个部门或某项特定的业务需求，而那些存在于信息系统的数据资源通常随着部门系统的建设被多次存储、复制和创建。换句话说，传统政务信息系统和组织结构对于部门、层级和区域之间数据共享的实现难以提供保障。

（二）科技风险

“技术是对自然的编程，是对自然现象的合奏和应用，所以在最深的本质上，他应该是自然的，是极度的自然，但它并不使人感到自然。”政府组织变迁的滞后性及其工作人员的权力依赖性在一定程度上影响了公共部门对大数据技术挑战的回应性。在现有政务数据治理体制下，各数据治理主体职责难以明确划分，进而导致数据权益的维护难以真正实现。换句话来说，科技风险不仅充斥于“政府部门依托数据”，也充斥于政府部门对数据进行治理的全过程，如部门数据收集、存储、流通、分析和决策各个环节。

一方面我们应该看到，数字技术联通了政府各个部门后，会产生“数据蝴蝶”和“多米诺骨牌”两个效应，关联信息的技术和算法语言的更新使得交叉融合的数据容易产生混乱与泄露。与此同时，政务数据体量庞大、数据结构的多源异构、数据保护技术的落后以及数据主体保护意识的薄弱，也会使数据的集中管理存在相对的安全隐患，增加了数据泄露风险和数据资源的受损性。另一方面，政府部门参与提供数字公共服务，需要明确自身的角色定位、责任担当、参与的途径、评价反馈机制以及退出路线等。根据调研的情况来看，某市公共资源交易中心是为各类公共资源交易活动提供场所和设施服务的机构。数字技术的运用主要体现在可视化，化无形为有形，通过实时交易量、阳光指数以及竞标公司数量等，为诸如工程建设、政府采购、产权交易、土地交易等提供数据公共服务，营造良好的营商环境。尽管该中心有“春夏秋冬”的“互联网+监管”的应用系统，但事前与事中事后监管的衔接机制尚未建立。

在传统行政组织下，决策与执行并非一体化的，领导者依据行政需要和相应程序进行决策，部门和工作人员根据领导者的决策执行，回应性相对缓慢，业务流程冗长。政务数字化的推动使得政府上下级传递信息时采用最快捷的数据共享，简化了各级政府部门间传递信息的方式，特别是决策需要的相关信息可以及时获取，增强了协同合作的能力。一方面在组织内部，体现在每个层级及部门的人都能参与民主决策，广泛采纳智库和相关专家反馈的意见，使决策的过程更具科学化和民主化。另一方面在组织外部，互联网平台为公众真实表达对于公共事务的看法和见解提供了技术支持，使得政府与公众可以进行良好的双向互动，政务公开成为必然。在此背景下，仅靠保密意识的强化显然难以抵御敏感数据泄露的风险，信息安全审计技术应运而生。欣喜的是，《中华人民共和国数据安全法》已于2021年落地实施，数据确权、数据跨境等有了相应的法律规制，标志着我国数据安全的法律体系也在愈加完善。

四、政务数据跨界治理的实践进路

从数据治理历程来看，技术因素始终贯穿其中。而技术的发展有其自身的内在逻辑和机理，总是从简单到复杂、从低级到高级。应该说，数字技术不断叠加替代给政务数据跨界治理顺利开展带来了新的契机。

（一）政务数据跨界治理的维度分析

数据共享和技术因素是数据治理的核心动力，我们可以尝试从数据共享难易、技术复杂程度的维度分析政务数据跨界治理的难易程度（参见表1），从而确定政务数据跨界治理的融合性。

表1 政务数据跨界治理的难易程度

在A、B、C三种情况下，实现政务数据跨界治理都比较难，即使数据共享在政府各部门间没有体制障碍，但若是需要借助复杂的技术来保障时，也会影响政务数据跨界治理的可能性。D情况则是只有在政府各部门数据共享意愿充足且所需技术简易成熟时，才能在真正意义上实现政务数据跨界治理。显然，这四种情境只是在数据共享难易程度和技术复杂性两个维度上呈现的理想状态，事实上政务数据跨界治理中还有很多影响因素，比如法律、准则、市场等。

（二）政务数据跨界治理的制度供给

政府对制度供给担负着首要之责。就政务数据跨界治理的制度保障而言，首先需要明确政务数据跨界治理的目标、时限以及技术方案；其次要推进政务数据跨界治理体制建设，实现公共服务平台一体化；再次要探索更多保障性措施，并结合具体的业务深入基层政府的微观组织单元，通过数据公共服务供给方式多元化满足公民的多样化需求；最后要寻求数据实践层面上的政民互动，拓宽公民参与政务数据跨界治理的实质性渠道，实现数字时代的善治。

同时，需要强调的是，虚拟组织的引入也是政务数据跨界治理的一种制度供给。近年来，虚拟组织应运而生，不少企业面对复杂变化的市场环境，开始运用信息技术手段，建立临时的网络伙伴关系共享技术和资源，达到超越自身能力所能完成的任务目标。虚拟组织能够全面发展管理者的思考能力、决策能力和管理能力。不像组织层次臃肿的传统组织结构，虚拟组织没有中央办公室，只是以网络为依托把不同地区的资源要素组合成跨界、跨时空的统一智慧组织形式。领导者成为行动的中心，组织界限趋于模糊，组织是开放和自发形成的，参与者更容易建立与他人的伙伴关系，通过无命令、无控制条件下的实用知识和数字技术实现传统组织的管理目标和职能。数字政府的目标之一就是要实现政府的虚拟化，而政务数据跨界治理的实质也是要冲破垂直管理体系的羁绊，构建一个以公众需求为导向的“一站式”虚拟组织，从而发挥虚拟组织的高效率、低成本和便利的优势。

（三）政务数据跨界治理的业务协同

确定政务性流程的存在是实现政务数字化的效益所在。政务活动本身就是业务流程的运作。政务流程综合了相关结构化活动，为特定的公众提供特定公共产品。在政府活动中存在着大量重复性的过程，若是认真观察这些活动，总结其中的规律应用于往后相似事务中，就会保证工作效率和质量，可见确定性政务流程的存在使数字技术有了应用空间。就目前来说，政务数字化的实现在政府管理领域还有一定的难度，需要将复杂化、固定化的政务流程转变成系统而精细的过程。数字化系统是通过数据流的控制来实现工作的控制，进而通过控制价值流实现数字治理。推行政务数字化的过程，实际上就是政府机构改革、业务优化和重组，以信息技术为支撑构建与政府数字化相适应的组织结构、运行机制，实现各级政府及政府部门跨层级、跨部门的数字化协同办公和资源共享，进而规制政府的行为。从政务数字化的发展和价值出发，精简业务流程，按照就绪度进行整合，将可能串联的业务并联，最终输出令公众满意的、涵盖公共资源投入及公民权利的公共服务产品。

具体做法是：注重完善协同机制，实现系统整合、数据共享同频共振，努力建成服务型的整体性政府；充分发挥以业务流为基础的数据流的协同作用，推动业务流程再造，提高行政审批效率，构建政府组织横向和纵向结构的数据共享机制；保障政务数据跨界共享的配套资源支撑，完善政务数据跨界共享平台，形成省市县跨层级一体化的高效协同机制；探索建立政务数据开放清单制度，明确规定开放数据的类型和使用权限，推动政务数据标准化，保证数据上下自由流动，营造良好的数据环境；提高需求层面的价值创造，增强不同治理主体利用政务数据的主动性，达成信任共识，并形成跨界协同体系；明确政务数据跨界治理的价值导向，理顺政务数据开发利用横向联合、纵向联动的跨界责任机制。

（四）政务数据跨界治理的技术创新

在信息化的过程中，人类开拓了一个充满数字的特殊空间——网络空间。在这个虚拟空间中，大数据技术、人工智能等数字技术显然已成为主流技术，实实在在为国家和政府组织赋能，并彻底改变了人们获取、存储和传递信息的方式。当我们艳羡于大数据、云计算、物联网以及人工智能赋能新时代不断深刻改变我们生产、生活方式时，我们更应该意识到，政务数据跨界治理已成为推进政府治理体系与治理能力现代化的突破口，是有效增强公共服务满足人们对美好生活追求的政府能力提升之举。由此而论，充分利用现代信息技术创新赋能政务数据跨界治理是顺势而为之举。

一方面，运用前沿技术，实现政务数据跨界治理要素全领域的覆盖。比如通过“多跨”场景应用设计将政务服务、行政审批和社会治理等特定应用场景置入同一个开放空间的政务平台，实现横向和纵向的双向互动和联通，释放数据价值；借助区块链中的智能合约技术，以点对点的传输技术扩散到相关部门，确保数据在互用性和安全性层面的执行与操作，实现数据真正意义上的交换；建立大数据的技术平台，自动化地“缝合”多源异构的零散数据。另一方面，运用和借助新兴技术，提升公共服务的质量、满意度和回应性；加快研发政府部门内部的大数据核心技术，保护关键信息基础设施；借助大数据和云计算技术“全样本”处理社会问题并作出预测性决策，探寻事中事后监管与事前许可的紧密衔接机制。

总之，在数字世界，人们希望在家里、在办公室里都能得到全天候即时的公共服务。那么，作为管理国家和社会事务并且为公众服务的政府，唯一的选择就是顺应时代的发展，运用信息技术，改进工作流程、优化服务手段，进行体制和管理创新，提升管理水平和服务质量。

五、余论

数字化时代的来临为服务型政府建设注入了催化剂。服务型政府主张顾客至上，强调满足公众公共需求，承担交互公共服务和产品提供任务。过去公众发起诉求，政府、公共事业单位只能被动、机械地作出回应，人们办事需要直接到政府部门，经常会遇到办事又难又慢、多次来回跑的情况。随着“放管服”改革不断推进，政府数字化服务体系逐渐完善，公众从网站窗口不仅可以获取政府的大部分数据和服务，无须亲自到政府办公地区，还可以在第一时间反馈自己的服务体验。简言之，政务数字化已成为建设人民满意的服务型政府的必然选择，随着政府职能定位由管理型政府向服务型政府转变；政务数字化通过强化政府服务理念、健全问责机制（包括政府职能、管理运行制度）等，不仅为服务型政府提供了观念、体制等方面创新的无限可能，而且实实在在地促进了政府职责体系的变革，满足了跨地区、行业、层级办事的服务需求。

顺应时代潮流，将新公共管理理论和服务行政理论引入到政府治理模式重塑中，落到实处，就是建立起与数字社会、数字经济相适应的权责清晰的数字政府。“健全政府职责体系”在党的十七大报告中被明确提出，紧接着实施的大部门制改革就以健全政府职责体系为主旨，不再是简单的机构层面的撤销并购和人员的缩减，而是理顺政府部门及人员的职责关系，并与政府在公共事务上承担的角色、功能相结合，在科学界定职能的基础上实现了职责整合与机构重构的有机统一。政府治理能力现代化的目标于党的十八届三中全会所确立，具体来说就是将政府职权转换为政府的职能，以协调政府的职位、权力和责任为抓手，合理界定各级政府及部门内的职事，并促使政府职责体系变革真正到位。实际上，职责体系不断变革和构建的过程也是政府治理能力不断提升的过程。需要指出的是，长期以来，我国政府在职责配置和机构结构上具有较高的一致性，站在政府治理能力现代化这一新方位上，我们有必要结合数字治理能力的提升寻求突破。

毋庸讳言，相对于企业而言，政务数据打通的步伐较慢。究其原因，机构大、人事复杂是客观现实，但没有积极性或者干脆说没有利益驱动是主观障碍。此时，政府部门构建大数据系统的集中性优势就需要一个有着非常清晰的数据资源战略方向的权威中心来保障。此外，遵循这一中心原则也是由于收集、存储和管理数据的综合成本不菲。当然，在理论和实践中是否还有其他不同方案，这非常值得探究。与此同时，我们也应该看到，我国政府在长期的管理与服务过程中或多或少地沉淀了一些弊端和难题，这必然使得我国政务数据治理在一定程度上彰显出自身的特色，比如中央层面充分利用中国特色社会主义政治发展道路的优势对政务数据开放共享的强力推进、地方政府数字化一把手工程等，这些对破解弊端和难题往往及时见效，但后续如何通过制度保障而持续运行以及如何协同政务跨界治理中的政府、社会组织和企业的共同参与更是长效之举。