新基建的挑战与机遇

文｜盘和林

、“”，、“”。，、，，。

受新冠肺炎疫情冲击与国际局部逆全球化趋势的影响，作为未来经济发展的重要增长极，数字经济发展是助力双循环发展格局的关键所在，而这一目标的实现离不开新基建的支撑作用。

毫无疑问，新基建能够为未来新经济、新技术和新产业提供完备的基础设施支撑，但这不仅是应对当前经济下行压力、稳定经济增长的短期举措，在长期也将在抢抓科技和产业革命机遇、建设智慧社会和实现“两个一百年”奋斗目标中发挥先导和基础性作用。新基建的发展及深化能够有效赋能数字经济战略和经济高质量发展方针，助力中国及数字企业获取、保持核心竞争优势。

因而相较于传统基建，指向高质量发展的新型基础设施建设无疑将受到更多关注。

集聚新优势

2018年12月，中央经济工作会议首次提出新型基础设施建设的概念—“加快5G商用步伐，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设”。从本质上看，新型基础设施并未改变基础设施的特征和标准，依然具有一般性和公共性的特征，其“新”主要是相对于传统基础设施而言。简而言之，新基建区别于老基建最大的特点就是技术的先进性。其不仅具有传统基建的基础性、公共性等特征，还呈现诸如新基建以数字技术为核心、以新兴领域为主体、以科技创新为动力、以虚拟产品为主要形态、以平台为主要载体等不同于传统基础设施的特征。

随着数字经济的发展，学界、新闻媒体、资本市场等对于新基建的理解和认识逐渐呈现多元化趋势。从中央和地方历次会议与相关文件中关于新基建的表述中也不难发现，新基建的内涵正在不断丰富和完善，呈现出动态变化的趋势。这一动态内涵包括5G、人工智能、大数据等科技基础设施，但又不仅局限在具体的某个物理设施层面，而是具有良好的产业延展性和包容性。

从宏观国家发展战略的角度上看，新基建具有广阔的发展空间和潜力。原因在于，一方面，新型基础设施建设虽然与以铁路、公路、机场和桥梁等为主的传统基建有所区别，但其在属性上仍属于宏观经济理论传统范式框架中的投资需求和以货币作为交换媒介的供给侧。因而既具备传统基建稳增长的经典属性，又可以助推创新和拓展新消费、新制造与新服务。另一方面，工业化、城镇化、市场化和国际化四化同步从根本上离不开“信息化”。虽然传统基建的发展空间已经收窄，难有大幅上升的空间，但新旧基建之间仍有很强的共生关系，甚至是相互交叉存在的。

在中观层面，数字技术变革正在加速推动全球产业分工深化和国内新旧动能转换，以数据资源为关键要素的数字经济形态在国内蓬勃发展。为数字经济匹配的大量基础设施，就必须依靠蕴含先进技术的新基建而非传统基建来完成。

聚焦于微观视角，数字化经济的强势产业集群对新基建真实的需求是新基建作为“社会先行资本”的基础前提，目前我国已初步形成这样的强势产业集群，如依托数字化平台等。当然，由于新基建所涵盖的领域和行业范围非常广泛，且处在动态变化过程中，其潜力与优势的挖掘也会随着社会经济发展做出灵活调整。

抢抓新机遇

综合新基建优势与数字经济发展本身的技术路径特点来看，随着改革进程的深化，几乎所有的新基建项目建设主体，都肩负着立足国家或区域发展、深耕市场的使命，这也为数字经济发展提供了难得的契机。

一是历史机遇。当前，数字经济蓬勃发展，新基建作为产业数字化、数字产业化的基础设施，迎来了历史性的发展机遇。我国庞大的市场规模既为“双循环”新发展格局的构建提供了充分的市场空间，又为数字经济发展提供了海量大数据资源和广阔的应用场景。具体来看，新基建蕴含的巨大投资规模和产业协同效应，为锻造中国经济的强度和韧性提供了前所未有的机遇，也为实现关键技术和关键产品的自主创新这一目标提供了有利条件。因此，新型基础设施的规划建设不应仅落脚于短期经济刺激，而要将其作为构建智慧社会、实现第二个百年奋斗目标的先导性工作和重要支撑。在传统基建扩张增速有限的背景下，大规模新型基础设施建设将是未来长期的发力方向。在这一过程中，新基建投资的效果如何，不仅要看“硬基建”的情况，更要看运营体制、数据保护等“软基建”的实施效果。

二是政策机遇。当前，我国新型基础设施建设的各个领域已全面铺开，实践和政策交织推进，良好的政策环境有助于提高新基建的长期供给质量和服务效率。无论是从发展趋势还是从发展潜力上来看，数字经济已然完成对农业和工业经济的跨越，成为当下主流经济形态。将新基建放到如此重要经济战略高度，绝非心血来潮应对经济下滑的权宜之计。从近期央行、国家发改委等部委出台的措施和释放的信息来看，中央部委贯彻落实稳增长政策靠前发力的信号十分明朗。新基建已成为中央和地方稳经济的重要抓手，在发展战略和具体行动上都受到了高度重视，在国家和地方出台的稳经济一揽子政策措施中都有具体安排，这为新基建投资提供了难得的窗口期。

三是产业机遇。凯恩斯的投资乘数原理表明，投资的增加会发挥乘数作用，即在国民经济的各部门中引发连锁反应，这一原理在实践中也被不断证实。自第一次工业革命以来，每一轮技术革命浪潮都是多部门的协同性爆发增长，而不是个别产品和部门的单点突破。现实来看，数字新基建政策全面部署以来，与之关联产业也进入了迅猛发展时期。随着数字化进程不断深入，一个个具体的生活场景和业务场景正在不断延伸，对经济和产业的发展产生了巨大的带动作用。仅以5G领域为例，据中国信息通信研究院测算，预计到2025年我国5G网络建设的直接投资累计将达1.7万亿元，带动产业链上下游以及各行业应用的投资将超过3.5万亿元。预计到2025年，5G商用将给中国带来超过8万亿元的经济消费和超过300万个就业岗位。

迎接新挑战

虽然新基建在未来的经济发展过程中具备强大的增长潜力，但不可否认，新基建同样面临一系列的外部环境约束。随着新基建被广泛关注和热议，未来新基建需要正视和解决在投资效率、可持续性、市场化投资决策等方面的问题，提前做好顶层设计配套。

首先要重视把握投资质量，提高投资效率。与传统基础设施赶超阶段面临的确定性目标和技术路径不同，新型基础设施建设大规模采用新兴数字技术，其服务对象也是以数字技术为基础的数字经济，在技术创新和市场选择过程中面临较高的不确定性。因而与身处一线直接参与市场竞争和技术创新的企业相比，政府对前沿技术的不确定性更不敏感。在结构上，投资新基建应用层的企业较多，而投资基础层的较少，存在投融资资金匹配失衡、结构不合理问题。所以新基建的投资不同于传统的修路架桥，缺乏技术经验优势和信息优势的地方政府部门很难进行有效信息甄别和评估，极易降低投资效率。

另一角度看，基础设施具有很强的正外部性，一般投资规模巨大、投资周期长，且往往涉及多部门协调和互补性投资，中国数字经济的快速发展，同样也遵循了这一逻辑。统筹规划新基建投资进度，防止走低效重复建设老路，是提高投资效率避免产能过剩和挤出效应的关键。这一过程中，政府需要消除重数量忽视质量的倾向，尤其要重点突出民生领域、能够拉动内需的新基建。此外，在行动上地方政府需要“因地制宜”“因城施策”地考虑地区差异性。

其次要警惕投资债务风险，增强造血功能。新基建虽然具有高技术、高风险、高收益特点，但与传统基建投资类似，同样面临着较强的融资约束。如果技术路线选择不慎贸然投入，就可能陷入投资债务陷阱。我国以往传统基建投资在实施过程中主要是财政兜底，在经济下行压力增大的宏观背景下，以政府财政资金主导的传统基础设施建设模式不具备可持续性。

传统的体制机制下，基础设施建设的过度扩张无法避免，地方政府在预算外无序、大规模举债造成了产能过剩和债务风险。由于投资新基建是商业周期更长的“迂回生产”，在新基建投资项目形成清晰的盈利模式和良好的商业闭环之前，单纯的货币资金投入很有可能诱发通胀或催生经济泡沫。对此，政府要树立对新基建的理性认识，遵循客观规律，循序渐进推进新基建。克服短期化、功利化倾向，避免造成产能过剩、资源浪费和盲目大干快上而加重自身债务负担。另一方面，相比于传统基建，新基建折旧期短，可能直接导致新基建的更新换代速度加快。尽管超前的基础设施建设对于经济社会的发展至关重要，但是新型基础设施如果不能适时发挥作用，不仅会消耗巨额资金，还可能导致新基建出现“未使用已落后”的尴尬局面。

另外，还要注意优化市场资源配置，拓展融资渠道。新基建包含大量新兴技术与新兴产业，传统基建的财政、金融等配套政策难以适配，因而新基建的投资应该是“优势互补、资源共享、互惠互利”的开放式合作生态系统。这一过程中，应处理好政府与市场的关系，把市场愿意做、擅长做的交给市场，渐次降低政府部门的直接干预水平。国有企业作为国家意志的代表，在大型基础设施建设方面具有无可替代的作用，但是在人工智能、云计算、5G等具体技术的研发和应用方面，民营企业同样具有较大的灵活性和适应能力。下一步，政府需要逐步放松管制，适度引入市场竞争，制定竞争中性的经济发展政策，破除对民营企业进入新型基础设施投资的隐性障碍，采取包括税收减免、融资优惠等多种政策措施激励多种市场主体，最大限度调动社会资源和民间资本参与其中。这将有助于调动更多的资源，加速新基建的建设进度，带动和完善相关产业链。此外，虽然新基建投资要依靠自身力量，以本国技术水平做根本保障，走独立自主发展之路，但同时也不能排斥引入国外先进的生产技术，在一些新基建领域也可以尝试与外资进行深度合作。

需要再次强调的是，新基建绝非在经济下行期间刺激经济增长、逆周期调节的“特效药”，而是着眼于长期经济结构调整、新旧动能转换的“助推器”。基于当前的技术发展阶段，只有认清未来科技革命的方向、演变路径及重点领域，才能有效把握新基建投资风口，推动新基建有的放矢。当然，从某种意义上来说，相比于抓住投资风口，适应新经济的制度体系的建设和完善也同样重要。通过制度创新，不仅可以使新基建的投资更有效率，也能解决新基建发展过程中的各种制度性瓶颈，从而有效地推动新基建发展，甚至提高整个数字经济的发展效率。