城市公交车突发事件应急联动机制构建刍议——以协同治理理论为视角

周培桂 魏杰 蔡威

＊作者单位： 1. 中国消防救援学院，北京，102202； 2. 中国安全生产科学研究院，北京，100012； 3. 中国人民公安大学，北京，100032

伴随城市交通枢纽的便利化，公交车、地铁、轻轨、高铁、有轨电车、出租车、旅游景区班车等交通安全问题成为城市风险治理的新型高危点，尤其以城市公交车突发事件应急工作为重。由于应急管理工作是一项复杂且多元的社会治理工作，涉及社会层面多，影响范围广，单靠一个或某几个部门“大包大揽”来完成应急工作的可能性较低。因此，亟须在各领域之间、部门之间、层级之间针对性地开展协同治理工作。

公交车突发事件应急处置是城市协同治理的重要课题

“协同治理理论”兴起于20世纪90年代初，目前已成为许多国家政府治道变革的路径选择。该理论主要指在复杂社会情况与治理主体多元化的条件下，针对某一社会问题或者一定时期内社会情况，以某一政府部门或政府组织为主导，理顺发挥相关各政府部门的职能与关系，加强政府与社会组织之间的协作，共同制定、实施并维护针对性的社会性规则，从而实现社会公共利益的最大化的理论。而在对城市公交车突发事件进行协同治理时，则是通过政府部门与社会自组织之间相互协调与协商，共同构建并运行应急联动机制，实现对于城市公交车突发事件的尽早预防与及时处置，从而达到应急处置效率的最大化。

城市公交车突发事件处置是城市风险治理的关键领域，由于城市公交呈现线路多、覆盖面广、安保力量弱等特点，容易成为城市公共安全治理的盲区。中国城市发展研究会课题组在《城乡消防安全防护系统与社会公共安全研究报告》中提及公安和消防部门在应急处突中面临的新难题，以公交车纵火暴恐案件居多。笔者梳理2014年以来我国31起城市公交车突发事件（表1），总结归纳其主要分为三大类：一是以暴力形式实施的重大刑事案件，二是由司乘冲突引发的刑事、民事或治安案件，三是公交车自燃事故或交通事故。其中近年来第三类即公交车自燃事故或交通事故呈现上升态势，多为高温、电路或燃油系统故障、人为因素制约；第一类暴力刑事案件呈现预谋性强、单独作案、社会危害大、易造成模仿效应，引发同类犯罪等特点；而第二类案件案发原因是多方面的，除了对社会的仇恨不满因素外，大多源于违法嫌疑人具备不健全人格及病态心理因素，作案工具一般使用汽油、香蕉水等助燃液体，时间上会选择人流量大的上下班时间或者节假日，作案地点呈现出由一线城市向二三线城市蔓延的趋势（图1）。

图1 银川301路公交车火灾现场

表1 2014年1月至2022年4月城市公交车突发事件简表

城市公交车突发事件应急工作面临的内外挑战

（一）“内忧”：城市公交车突发事件应急的“内劲”不足

1.相关政策法规保障力度不足

第一，政策的滞后性严重制约公交系统内部安全机制的运行，党委、政府对公交安全项目的财政拨款、税收减免、增加人员编制等方面的政策支持力度不够。第二，具体概念与对象的缺失。如2016年1月1日施行的新版《反恐怖主义法》第二十七条第2款提及公共交通站点安防“公共安全视频图像信息系统”以及“防范恐怖袭击的技防、物防设备、设施”，并未提及城市公交车辆等重点对象，《消防法》的法律文本中也未提及“纵火”“反恐”等字眼。第三，主体责任与责任边界较为模糊。对于城市公交车突发事件，难以从《刑法》《治安管理处罚法》《消防法》等法律文本中找到相应的罪名认定、追责幅度等，且对于“危害公共安全”与“故意伤害他人”的法律定性不清，实践中存在执法主体不清、责任不明、执行困难等问题。

2.公交车安全管理存在一定漏洞

第一，安检的缺失。即使像北、上、广、深等特大城市的快速公交系统（BRT）采用公交专道，全封闭、全时段的管理，但其并没有采取实时的安检措施，留下极大的安全隐患，公交车极易成为新型突发事件的目标。第二，视频监控的滞后。虽然目前并未发现视频探头被直接破坏，但探头设备的防护欠缺，容易遭受破坏，从而导致电子数据证据的流失。第三，消防基础设施不达标。经调研，济南城区共有公交汽（电）车4780部、营运线路229条、公交站点3339个，日客运量240万人次，而车上多数逃生装置、消防锤、灭火器的配备形同虚设，部分设备老化，提醒标志脱落，司机座位的防护缺失等，亟待引起重视。

3.安全力量薄弱与乘客安全意识淡薄

随着城市新能源汽车的不断推广，越来越多的城市开始使用以锂电公交车、天然气公交车等为代表的新能源公交车，目前在技术使用和电池安全性上尚不完全成熟，因此也常会引发安全事故。此外，从调研情况来看，由于城市公交系统班次多、线路长，司机人员数量有限，且出现年龄断层现象，部分公交车司机常年处于超负荷工作状态，其身体健康因素往往得不到必要的关注与保障。我国城市中仅有极个别城市的公交系统公司能独立设置安全员，配合城市大型活动举办期间公交线路的安全保卫，但也仅仅服务于专项活动，当活动结束过后，安全员也不再配备，线路长、车辆多、经费紧等客观因素，无形中导致应急工作难度的增大。

从欧美国家的经验来看，城市恐怖主义难以防范主要有两个原因：安保战线过长和防范心理松懈。在遭受公交车纵火暴恐慌乱之际，由于乘客防范意识薄弱，欠缺公共安全意识，应急心理、逃生心理、技巧方法、实训演练极度缺失，明哲保身之态间接导致乘客慌乱、踩踏事故等形势的恶化。

（二）“外患”：城市公交车突发事件应急的“外力”欠缺

1.对基础信息采集的重视程度不足

从基层群众性自治组织的信息采集到公安派出所辖区的人员掌控，皆存在重视不足的问题，对于重点人员，比如信访大户、钉子户、精神疾病患者、有犯罪前科、仇视社会等人员，日常动态、情报信息的监控存在较大漏洞。一些公交纵火案的犯罪分子源于社会底层，由于自身合理的利益诉求得不到满足，走投无路，便产生对社会的不满和仇恨社会的情绪，转而实施公交纵火犯罪行为。帮扶政策的落实不到位，群众走访的走形式、走过场，甚者，责任追究机制的缺失，都是公交车纵火暴恐案件的重要外因。

2.对易燃易爆物品管理失控漏管

2014年，公安部下发文件明令对购买散装汽油等行为进行限制。笔者通过调研走访发现，城市加油站不出售散装汽油，但部分三四线城市仍存有无证经营的走私黑油站进行散装油销售、走私的柴油交易等现象，如粤港边境走私的香港“红油”问题，黑色的地下链条导致该类物品的流通难以监管，一旦犯罪分子有心进行纵火爆炸，往往极易获取类似物品；尽管公交站严禁携带易燃易爆物品进站（图2、图3），但社会面相关危险化工产品销售的登记缺失，对“香蕉水”、黑火药等易燃易爆化学制品缺乏必要的监管，进而出现较大安全漏洞。

图2 公交站严禁携带易燃易爆物品乘车宣传牌

图3 安检巡防人员开展乘客随身携带物品检查

3.综合应急处置力量难以形成合力

新时期，事故处置已跳出应急管理或公安部门“单打独斗”的传统思维，其要求每一名公民都应是应急处突的主角。以公交车反恐防暴为例，公安机关警种间由于协调配合难以科学化、同步化，治安警、巡警、特警、辖区派出所、交警等部门临时指挥体系的搭建难以适应实战之需。由于在日常的警务工作运行中，打击城市暴力犯罪事件更受关注，如展开“两抢一盗”专项行动等，恐怖犯罪活动因在大多数城市的案件发生较少（近年来多往边境省份城市转移），当地警方易产生懈怠心理，反恐工作流于形式，各种反恐演练也得不到真正意义上的重视。

构建城市公交车突发事件应急联动机制的思考

面对新时期城市风险协调治理的新形势，笔者建议，以协同治理理论为牵引，通过政策法规、技防力度、情报支撑、应急力量和实战指挥等方面建构城市公交车突发事件应急协同机制。

（一）完善政策法规建设

一方面，在政策制定方面，出台利于城市公交系统安全防范、员工编制、福利待遇等国家政策，制定统一的城市公交车国家防火标准，规定生产、维修、保养等程序的合格矢量及规范，以提升城市公交系统内部安全防范的基础能力。另一方面，在法规完善方面，整合反恐、应急、消防、治安、交通等相关领域法律文本，修订核心法条，针对城市公交车应急处突的新特点、新趋势，增添“公交纵火”的处罚定性；出台司法解释，明确公交纵火暴恐事件的“加重处罚”情节；落实城市公交车辆超载责任追究制度、处罚幅度等。此外，加大法学专家人才库建设，建议公交系统设立公职律师，同时由相关科研单位组建法学人才队伍，投入公交纵火暴恐的法理研究，以服务于司法实践。

（二）推进技防力度保障

为降低公交车公共安全风险，应以科技信息化为抓手、引擎，由国家投入研发资金，提升城市公交系统信息化水平，如2014年武汉投入近8000万元加强公交反恐，其中大部分投入公交设备的研发升级。

从事故检验鉴定的经验中不难发现，由于公交车大多使用柴油或天然气，点燃的瞬间容易引爆，给灭火救援留下极少的间隔时间。引火源的种类包含自制定时装置、遥控装置、打火机，从科技的发展趋势来看，遥控无人机也可能成为作案的工具。因此，应注意公交车的耐燃材料设计，研发耐高温车载“黑匣子”，添加视频监控的防护罩，保持线路系统独立，装载一键报警装置、自动感应喷水设置，拆除临窗横杆，更换推拉式逃生窗等，为反恐防暴、人身自救赢取更多时间。

（三）建强情报支撑体系

伴随科学技术的发展，数据日益增多，笔者认为，可搭建基于大数据技术的城市公交车突发事件情报体系，主要分为四个层次，一是感知层，二是处理层，三是挖掘层，四是输出层。

感知层的主要数据来源于三个方面。一是视频监控系统。主要来源是在公交车前后门、公交车中、公交站点等位置安装智能视频监控和图像采集系统。二是物联网系统。主要来源是公交卡、移动支付端口、司机手环、公交车情况监控等。三是社交网络数据。主要来自微博、贴吧等网络公开情报数据。在处理层，主要对感知层收集到的数据进行储存与处理，对非结构化数据进行结构化，对冗杂数据进行清洗降噪以实现数据挖掘层的预处理需求。在挖掘层，主要针对获取的数据进行深层次挖掘，采用回归算法、遗传算法等多种计算方式，分析挖掘异常数据，得出研判结果。最后是输出层，根据挖掘层得出的数据，自动判断相关情况，并将研判结果及时输出至应急管理部门，对紧急情况则迅速针对公交车采取相关预案。以针对公交车司机异常状态处理为例（图4），该体系的运转可迅速处置相应紧急状况，为实战提供有力的情报力量支撑。

图4 公交车司机异常状态处理情报应用

（四）充实应急处突力量

第一，公交系统内部力量的充实。城市公交系统应提高认识，重视日常防范措施的落实，全方位、全天候配备公交车专职安全员与志愿者相结合的模式，做好车辆、车站及车库的巡逻、检查，把好“上岗资质—政治素养—身心状态”关口，增添内部应急处突的有生力量。

第二，成立公交反恐安保大队。由当地公安局牵头，构筑“巡特警—武警—便衣民警—民警警犬巡查”相结合叠加式、随机样态的立体化体系，通过筑牢基础节点，继续推动“一室引领三队” 建设，在车站警务室、公交站关注治安关键要素，具体包括人、地、物、事、组织；成立便衣公交巡警，加强公交辅警队伍建设，确保安全稳定等。

第三，落实教育培训机制。有条件的可借助当地应急、消防或公安培训基地，条件暂时不允许的可跨区域联合培训；制定培训方案、教案，定期与不定期对城市交通系统进行安全生产演练与培训，提升防恐辨识能力、应急处置能力、初始火灾扑救能力；提升公交车司机能力素质，形成“识别发现—开破门窗—喊话疏散—应急灭火—一键报警”的思维惯性；进行盾牌、警棍操作的训练；借鉴内蒙古自治区通辽公安局“红袖标治安”巡逻队的优秀做法，运用于城市公交车应急处突之中；鼓励和支持社会组织参与到治安防控体系建设中，给予其适合的主体地位，并加强对这些组织的监管、培训和指导，赋予其相应的责任，使其有序参与到治安防控体系建设之中。

（五）加强应急实战指挥

近年来，各地强化实战型指挥中心的建设，力推扁平化指挥模式变革，意图减少指挥层级，确保快速反应与及时处置，学界也积极探索建立具有中国特色的整建制指挥部模拟演练体系，增强跨部门指挥、决策与协作能力。因此，在处置城市公交车突发事件中，加强应急实战指挥能力建设成为重中之重。

首先，实现跨区域警务合作一体化机制建设，尤其是区域反恐警务合作，实现区域内治安警、网警、巡警、刑警、反恐等警种配合，联合情报、反恐、消防、应急、卫生等职能部门，成立专门化办公室，压缩指挥层级，实现快速机动反应（图5、图6）。

图5 多部门协同快速机动反应

图6 贵州安顺2路公交车坠江案救援现场

其次，确立城市公交突发事件应急指挥的基本原则：超前预防、精准调动、快速协同，使指挥层面在应急响应中发挥“快、准、实”的高效指战作用。形成“定位情况信息—协同作战—安全检查—灭火救援—医疗救护—后勤支援—后勤保障”的指挥体系，形成应急联动效应。

最后，建立事故调查合作机制，如针对公交车纵火事件，建立火灾协作调查联席会议制度和疑难现场分析制度，案件调查过程中定期召集消防、刑侦等主要人员联席研究，汇总调查进展，分析原因，确定火灾性质，对事故处置、舆情控制和后期善后工作具有重要意义。

结语

当代社会治理已突破传统的线性模式，走向网络化治理形态，呈现出网络化、多样化、自组织的特征，社会治理需要从传统的行政管理模式向复杂科学管理范式转变。协同治理理论符合复杂科学管理的实质需求，在横向和纵向层面突破管理壁垒，寻求政府、机构、组织和个人合力最大化。城市公交车突发事件危害性大、国内外影响较为恶劣，本文以城市公交车突发事件的处置为突破口，力求应用政策法规、技防力度、情报支撑、应急力量和实战指挥等手段构建联动机制，以期解决问题桎梏。笔者呼吁国内更多的专家学者能加入城市公交应急管理领域研究的大军之中，从理论借鉴到经验总结，形成成套理论与实务体系，利于震慑制造城市风险的不法分子，对维护我国社会治安秩序、保护人民群众生命财产利益意义重大。