亚投行推动“一带一路”建设的路径分析

张文佳 蔡 玮

（外交学院国际经济学院，北京 100055）

一、引言：亚投行与“一带一路”建设

亚洲基础设施投资银行（简称亚投行）于2016年成立，旨在通过重点关注可持续基础设施建设、跨境互联互通和动员私人资本参与，促进亚洲乃至全球的经济和社会发展。

自2015年12月25日正式成立至2021年底的6年期间，亚投行为31 个成员国的157 个项目提供了高达320亿美元的项目融资①AIIB．Project Summary ［EB/OL］．（2022-06-08）［2022-06-08］https://www．aiib．org/en/projects/summary/index．html，有效地满足了成员国在基础设施建设及相关领域的融资需求，促进了国际金融治理的完善。“一带一路”倡议自2013年提出以来，主动发展与沿线国家的经济合作伙伴关系，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体［1］。“一带一路”覆盖了东南亚、南亚、中亚、西亚北非、中东欧等63 个国家，涵盖了全球1/3 的土地和60%的人口。“一带一路”作为一个长期的战略性倡议，基础设施建设也是其重要组成部分。亚投行的创立是为了应对亚洲巨大的基础设施融资缺口，预计2015—2030年亚洲新的基础设施需求将达到38万亿美元，平均每年的资金缺口在1.4 万亿美元［2］。亚投行是在“一带一路”框架下推进的，服务于“一带一路”建设是亚投行的重要职能。作为促进资金融通的重要平台，亚投行与“一带一路”建设紧密联系，相辅相成。

二、亚投行在“一带一路”沿线国家业务开展的现状

（一）亚投行业务发展状况

亚投行目前的投资形式以主权担保贷款②主权担保贷款主要包括主权国家政府直接作为借款方和主权国家政府作为私营主体（借款方）的担保方两类。为主。由于有政府信用的背书，主权担保贷款是亚投行各类投资中最安全的业务，占其投资的80%以上（见表1）。相较于2020年，亚投行的投资在2021年有大幅增长，仅前9个月的各项投资就超过了2020年的全年总额。

表1 亚投行的各类投资头寸 （单位：千美元）

亚投行的贷款业务从对象国发展水平上看，均为发展中国家；从区位结构上看，2021年以来对南亚贷款最多，其次为西亚和东南亚，中亚占比较小（见表2），其他国家和地区总共占比不足5%；从贷款项目所属国家和地区看，亚投行的贷款对象分布比较集中，投资领域也存在集中化的问题，主要集中在本区域基础设施建设和相关生产服务领域（能源、金融机构、交通、水利、城市建设等），贷款条件主要围绕经济事项展开［3］；从行业结构上看，由几乎全部投向能源、交通等基础设施建设逐步拓展到更多领域，比如金融行业的流动性支持、政策性融资以及公共卫生领域融资等（见表3）。

表2 亚投行贷款收入的区域结构

表3 2016—2021年亚投行批准项目的行业分布

（二）亚投行在“一带一路”建设中具有重要作用

亚投行参与“一带一路”建设将有利于我国的产业转移和升级。近年来中国与沿线国家之间的双边贸易虽稳步发展，但结构相对单一，产业转移和升级具有迫切需求，但这涉及资金、技术、运输、贸易等多个环节，而道路交通的互联互通是产业转移的基础和前提。中国主导的亚投行重点投资于基础设施建设，大大提高国与国之间的互联互通程度，便利该区域内的自由贸易。亚投行可以通过发行长期债券等方式吸引商业银行和民间闲置资金，为道路交通的建设和改善提供财政支持，为中国的产业转移和升级做准备。

亚投行将极大地支持亚洲和世界的基础设施融资。亚投行能够吸引国际投资者进入中国银行间债券市场，为在岸债券和股票的基础设施融资提供便利。2020年，亚投行发行的第一支熊猫债券的最终投资者就有65%来自海外，35%是国内投资者①AIIB．AIIB Prices RMB3 Billion Inaugural Panda Bond［EB/OL］．（2020-06-11）［2020-06-11］https://www．aiib．org/en/news-events/news/2020/AIIB-Prices-RMB3-Billion-Inaugural-Panda-Bond．html。亚投行可以将沿线国家紧密联系，开启多边银行的资金分享利益并分担风险，并通过多渠道整合资金，解决亚洲内部经济存在的高额储蓄和资金缺口无法有效对接的问题，并在实施“一带一路”建设中发挥引导金融创新的作用。

三、亚投行推进“一带一路”建设过程中面临的挑战

亚投行的成立能够聚拢“一带一路”沿线资金，形成强大资金池，支持沿线国家基础设施建设，一定程度上缓解地区资金余裕和基础设施建设落后的矛盾，满足沿线发展中国家摆脱贫穷落后的迫切金融需求。但由于沿线国家和地区资源禀赋、制度环境、历史基础等方面的差异，亚投行在推进“一带一路”过程中面临一系列挑战。

（一）经济与金融发展水平不平衡

目前，亚投行批准的项目遍布“一带一路”沿线国家和地区，包括中巴经济走廊、孟中印缅经济走廊等。亚投行项目引进的质量以及投融资的方式都会受到东道国经济发展水平的影响［4］。“一带一路”项目大多是投资需求巨大、风险不确定性高、投资周期长、利率回报低的大型基础设施项目。因此，仅靠当地国家政府和私人资本为这些项目提供资金是不可能的。应发展多边融资以撬动更多私人资本，分散项目投资风险，增强项目吸引资金、人才、技术的能力。

“一带一路”沿线区域经济发展不平衡，一体化发展进程缓慢，基础设施建设无法互联互通，影响了这些国家和地区间的经济合作和交流。亚投行对于完善“一带一路”沿线的金融秩序和地区金融体系具有重要意义，但是“一带一路”沿线国家在金融效率与质量方面仍然存在较大差异［5］，不利于金融市场开放和一体化建设，不利于项目投资的引进和“一带一路”建设的高效、有序开展［6］。

（二）政治冲突与分歧普遍存在

缺乏稳定和谐的大环境，不利于保障基础设施投资项目的安全性和稳定运营。亚投行的成员国有着不同的宗教信仰、传统文化以及社会制度，亚洲地区，尤其西亚地区，政治格局较为复杂，地区冲突和领土矛盾不断，一直影响着地区经济的合作发展。这些非经济因素也给外国投资的经济利益带来了不确定性，比如东道国的社会动荡和暴力冲突、政治干预、政权更替、战争等因素都可能造成项目工程瘫痪和经济损失［7］。东亚各国虽然具有一定的历史、文化相似性，但由于在经济、政治等方面差异较大，加上地缘政治等问题，部分国家关系较为紧张，甚至一些冲突在短期内难以协调解决。东亚金融合作实践在过去近20年时间里收效并不理想，不一致的利益诉求也加大了亚投行决策过程的难度。

（三）大国博弈的压力

近年来，大国博弈日益集中在全球治理规则变革的较量上。随着全球化的不断深入，规则和机制在协调国际关系和全球治理问题方面变得更为重要。新兴国家谋求建立更加公平互利的国际体系，发达国家则谋求建立对自己更为有利的新规则和新体系。同时，政治与经济关系不可分割，大国政治与经济博弈的联动性也不断加强，经济谈判背后隐藏着政治上的较量和博弈。

亚投行是我国支持多边主义、践行多边主义、建立国际金融新秩序的具体实践和重要举措，但以中国为主导的亚投行在推动“一带一路”沿线国家和地区经济发展的同时，也会分割亚洲开发银行等多边机构在该区域的经济业务，影响其他大国在亚洲地区的经济话语权［8］。因此，亚投行在发起时就受到了来自美、日等发达国家的指责和质疑。相当一段时间以来，美国一直在敦促中国做出更多贡献，甚至在世界上发挥更多的领导作用。而当中国决定投入更多资源，以帮助满足亚洲国家对更多公路、桥梁和其他项目的巨大需求的时候，以美国为首的部分国家却对新银行的战略意图和治理结构进行无端揣测和质疑。

在中国倡议成立亚投行之后，美国政府便首先采取了反对的态度，拒绝参与其中，并且试图劝阻其盟友如英国、澳大利亚、韩国等加入亚投行［9］，甚至将之上升到全球战略和意识形态斗争的高度。美国曾以各种冠冕堂皇的理由指责亚投行，如指责亚投行的决策程序存在“不透明”问题、中国的所谓“一票否决”问题，以及亚投行的项目会破坏环境等等。事实上，亚投行很大程度上借鉴了国际货币基金组织的组织架构。西方社会炮制的“中国威胁论”通过妖魔化“一带一路”，在国际上引发舆论战、心理战，意在破坏中国与沿线国家之间的顺利合作，也损害了亚投行在“一带一路”建设中的金融运作和正面形象，通过阻挠“一带一路”倡议的顺利实施来维护西方国家的既得利益和所谓的国际秩序。“中国威胁论”的舆论鼓噪使得部分国家对“一带一路”倡议产生疑虑，或持观望态度，甚至拒绝参加［10］，为“一带一路”建设的顺利推进和亚投行金融领域作用的有效发挥带来了巨大挑战［11］。

（四）新冠疫情的影响

新冠疫情带来了企业、家庭、金融机构和国家财务状况的恶化，许多跨境互联互通项目难以有效推进，减缓了实体经济项目的推进脚步，对亚投行的业务构成了挑战，也增加了实现“在2030年跨境互联互通项目融资达到实际批准项目的25%～30%的战略目标”的不确定性［12］。此外，受疫情的影响，“一带一路”沿线的跨境出行和交通面临着多重限制，对其贸易往来和投资活动造成不利影响。在“一带一路”项目当中会有很多外派员工，但受疫情影响可能无法及时复工复产，也会阻碍外部工作人员的部署和跨境工作的协调调度，进而影响到基础设施投资项目按时建成、投产、运营以及归还亚投行的贷款。在关注受新冠疫情等突发事件影响较大的基础设施项目的同时，亚投行也不得不面临更高的系统性经济风险，成员国经济受挫也意味着亚投行的净收益减损可能不断增加。

2021年4月IMF发布的《世界经济展望报告》指出，随着金融政策的收紧，预计2022年新兴市场和发展中国家（除中国外）的平均增长将落后于发达经济体，而“一带一路”沿线多为发展中国家。IMF统计显示，本世纪以来新兴市场和发展中国家的债务水平不断攀升，从略低于GDP总额上升到GDP的170%左右，全球24个低收入国家通过发行外币债券筹资总额高达1350亿美元，其中至少一半很有可能遭遇债务困境或已身处债务困境之中。疫情之下，医疗卫生服务支出迅速增长，又给这些国家财政带来巨大压力，形成恶性循环。

四、亚投行参与“一带一路”建设的相关建议

（一）注重学习合作，加强政策沟通

亚投行作为新设的开发机构和国际多边合作金融机构，有必要向现有的国际机构学习。现有多边开发机构大多以发达国家为主导，具有多年运营的丰富经验和国际社会认可的运营标准体系，而亚投行多数股东国为发展中国家，在运营、管理、风险控制等方面缺乏经验。亚投行应在符合国家利益的基础上积极吸取多边金融机构的经验和教训，并结合亚洲发展中国家的实际情况和特有的融资需求制定治理规则和运营标准。同时，我们也要认识到，多边开发性金融机构虽然在经济增长、区域经济融合、可持续发展等方面具有共同诉求和使命［13］，但运作模式和业务重点也各有侧重。积极研究和学习不同多边开发银行的业务模式和成功经验能够为亚投行的业务开展提供有益借鉴。比如，与欧洲两大开发银行（欧洲投资银行和欧洲复兴开发银行）直接开展私营部门业务，为中小企业提供贷款。和直接融资不同，世界银行本身并不直接从事私营部门业务，而是通过下设的国际金融公司开展相关业务。国际金融公司的模式运作灵活，更便于开展公私合作（PPP），并能够将风险与世界银行本身隔离，其经验更值得亚投行借鉴。

同时，也应认识到，世界银行和国际货币基金组织的政策协调是基于已有的评估框架来开展的。这套框架指标明确、操作性强，但容易忽视成员经济体自身的实际情况，用自由主义的发展观念套用不同发展状况国家的经济政策实践。亚投行参与“一带一路”建设要兼顾发展中国家和全体成员国的利益。这一方面要求亚投行兼顾自身的制度要求以及所在国国情，建立适合发展中国家的项目风险评估框架；另一方面要求东道国的发展战略能够与亚投行相对接，政府具有较强的项目规划与管理能力。而对于大多数亚洲国家来讲，这方面的能力有所欠缺。亚投行可以借鉴国开行等机构在一些国家帮助当地政府制定国家发展规划的经验，通过能力培养与技术援助相结合的方式来加深对潜在项目伙伴国的了解和互相认同。发挥自身优势并积极探索与现有多边金融机构的有效合作模式，提高国际基础设施建设融资的效率和可持续性［14］。

（二）积极开展公共外交、增强冲突协调能力

亚投行在开展经营活动的同时，有望增进“一带一路”各成员经济体之间的感情交流和相互认同，实现民心相通，提高冲突协调能力。面对不同国家由于政治、军事、安全等非经济因素所导致的投资风险，亚投行应积极开展公共外交，通过加强对外沟通与协调，增进互信与共识。要顺利地开展长期项目，除了自身在管理、技术、资金等方面要过硬之外，还要能够争取到当地人民的理解与支持，甚至在发展观念、生活方式等方面对他们产生积极影响。亚投行应当积极推动沿线地区的文化交流，构建沿线国家共识，以专业、勤勉、廉洁、高效的行事风格赢得所在国政府和企业的尊重与支持；以关注公益、注重环保、贴近社区的姿态与当地企业和民众相处，向区域各国乃至全球开放参与机会，促进建立公平公正、透明高效的决策体制，推动地区金融基础设施的互联互通，消弭“中国威胁论”和“中国掠夺论”的噪声。

在策略上，在注重开展合作性和竞争性公共外交的同时做好开展冲突性和对抗性公共外交的准备［15］，实现地区开放性发展，促进沿线国家和地区间人员、技术、资金、能源等的流通，带动金融、信息、政策等领域的深度合作，以更大程度地发挥亚投行的金融支持作用。同时，应注意与相关国际机构的协调。亚投行与亚洲开发银行、世界银行固然有竞争的一面，但同时具有优势互补性。协调好与其他多边开发机构的关系，注重项目导向分工与交流合作，有利于减少摩擦、增进互信。亚投行通过与其他国际组织开展务实合作，借助合作机构了解和把握区域内各国项目建设的基本条件、政策动向，在项目融资、能力建设、环境和社会政策、债务可持续性和申诉机制等方面发挥建设性作用，在这些机构的帮助下不断积累经验和资源，有助于将自身建设成为真正的高标准的国际化金融机构，为“一带一路”合作提供有力支持。

（三）促进资金融通、提高风险管理能力

由于基础设施建设投资需要的资金量大、回收期长，面临的不确定性也更大，项目的成功运营需要较长时间的经验积累和相关机制的不断完善，因而亚投行更应该强化风险管理能力。亚投行可以通过优化本区域资金配置效率、降低对美元的过度依赖、完善亚洲债券市场等方式提高国际资金融通的效率，分散风险，提高收益。

“一带一路”沿线区域积累了大量的外汇储备，自2004年以来占世界外汇储备的比重一直在70%左右，2014年曾达到峰值的74%，2018年仍高达69%①CEIC（司尔亚司数据信息有限公司）数据库数据显示。。一方面，如此巨大的外汇储备大量配置于欧美发达市场，且大部分投资于收益率很低的国债与机构债②中金公司宏观研究组：《一个3万亿美元的问题：中国是如何配置外汇储备的？》2016年7月18日。报告来源：万得数据库，这种配置方式给亚洲国家带来了巨大的潜在损失；另一方面，本地区基础设施投资严重不足。通过基础设施投资项目的有效开展，可以吸引更多本区域外汇储备通过亚投行平台进行投资，从而降低资金错配带来的效率和收益损失。

虽然亚投行首轮出资主要以美元形式进行，但协定中载明可以用美元或其他货币缴付。被认定为欠发达国家的成员在缴付股本时，可以部分使用美元或者其他可兑换货币，同时本币不超过50%；根据货币风险最小化的政策规定，亚投行可以使用东道国货币为该国业务提供融资。注重对其他货币的使用，有利于提高结算的灵活性、降低汇率风险和对美元的过度依赖，提高人民币在亚投行项目中的广泛运用，促进人民币的国际化。

正如《清迈宣言》指出的，高效、流动性良好的亚洲债券市场是亚洲金融体系健全稳定的基础，有助于提高抵御国际金融风险的能力，降低对西方发达国家金融市场的依赖。基础设施建设投资需要的资金量大、回收期长，比较适合采用债券方式进行融资。亚投行有望成为通过亚洲债券市场为亚洲重要基础设施项目融资的有效中介，与亚洲债券市场共同促进基础设施项目融资，为亚洲债券市场带来新的活力［16］。

面对不同国家不同的政治、文化和宗教环境导致的投资风险，亚投行应针对沿线国家和地区的不同情况制定不同的资金使用模式，并对项目实施“选择、准备与尽调、监控”的管理流程，在项目选择方面保持“战略契合”与“附加值”两个标准，保障亚投行与申请国利益并确保项目目标明确，技术、经济和财务可行，环境和社会保障措施完善，管理程序严格，成果可测，从而提高风险管理能力。在融资选择方面，可以综合运用股权、债权、信贷、信保、PPP 等多种融资方式，发挥亚投行资金的杠杆作用，动员社会资本，带动主权财富基金和私人资本参与项目建设，尤其是在基础设施建设及配套设施相关领域，以保障融资效率。

（四）加强协调、增强疫情应对能力

新冠疫情在爆发近两年后其造成的影响仍然具有高度不确定性。疫情影响叠加经济脆弱性国家的债务问题，亚投行面临着对已投项目的管理与新投资项目选择上的困难。亚投行在新冠肺炎疫情暴发后成立了高达130亿美元的新冠肺炎危机恢复基金（CRF）①AIIB． COVID-19 Crisis Recovery Facility ［EB/OL］．https://www．aiib．org/en/policies-strategies/COVID-19-Crisis-Recovery-Facility/index．html，帮助成员国和客户缓解新冠肺炎疫情带来的经济、金融和公共卫生压力，包括提供外汇流动资金贷款、合理放宽贷款还款限期、提供福利政策扶持等，24个成员得到支持。随着新冠疫情在全球范围内愈演愈烈，低收入国家也更容易受到其影响。亚投行在新冠肺炎危机恢复基金下设立了特别基金窗口（SFW），为符合主权支持融资条件的低收入成员国提供低利率支持。

虽然每个机构都在各自的范围内开展工作，但现阶段都有一个共同目标，即尽可能利用现有优势遏制疫情，有效地减轻对经济的长期和结构性影响。一些多边开发银行也采取了一揽子应急措施，帮助受危机影响的成员国恢复经济。例如，自新冠疫情爆发以来，世界银行集团已承诺提供超过1570亿美元用于抗击疫情。在2020年4月至2021年6月期间，国际开发协会就提供了500多亿美元的优惠条件拨款。截至2021年8月，亚洲开发银行（ADB）为帮助发展中成员国应对新冠肺炎疫情提供的承诺援助（包括疫苗接种支持）已超过200 亿美元；截至2021年底，欧洲复兴开发银行（EBRD）承诺资金也达到了210亿欧元。

疫情之下参与“一带一路”建设，亚投行应继续响应G20的号召，与其他国际组织、多边和区域开发银行通力合作，为受疫情影响的国家和私营部门实体提供强有力、协调一致的支持。采取更具灵活性和创新性的手段，比如在不损害项目质量的情况下简化内部程序、加快核准和资金拨付速度等，更加有效地遏制新冠疫情给新兴和发展中国家带来的卫生、经济和社会冲击。此外，亚投行应继续加强与参与建设国当地政府及相关机构的协作，如采取帮助参与企业在建设国当地开展员工招募、购买零配件在当地进行设备组装等措施，克服疫情带来的不良影响，确保施工项目按时完成［17］。通过加强项目管理，平稳推进项目进度，如加强对项目所在国风险的评估，充分了解项目所在地的环境法规、标准和相关的环境风险，推动实现后疫情时代经济的绿色复苏，促进区域互联互通。

五、结 论

“一带一路”倡议以基础设施为核心，旨在通过陆地和海上网络，加强沿线国家和地区政治、经济、文化交流与合作，促进区域一体化，实现贸易和经济增长。亚投行在某种意义上作为“一带一路”倡议的投融资平台，其建立及运行践行了中国关于共同繁荣发展、和平开放包容的人类命运共同体理念。

“一带一路”沿线国家多为欠发达国家，这些国家往往存在着经济发展不均衡、国家治理能力偏低、政治不稳定等问题。伴随中国经济的成长和综合实力的提高，也必将面临来自各方的挑战。亚投行在成立之初，就受到了来自美国和日本等西方国家关于其运行机制是否满足环境、社会保护和反腐败等方面的质疑。面对这些挑战，亚投行应积极研究和学习不同多边开发银行的业务模式和成功经验，加强合作，以及与项目所在国的政策沟通；应积极开展公共外交，增进“一带一路”各成员经济体之间的感情交流和相互认同，实现民心相通，提高冲突协调能力；改善资金配置，推动多层次资本支持机制建设，促进资金融通，在尊重发展中国家需求、维护好发展中国家股东参与积极性的同时，努力提高营运效率和盈利能力，提高风险管理能力；与其他国际组织、多边金融机构协调一致，采取灵活性和创新性的手段，为受疫情影响的国家和私营部门实体提供强有力支持，遏制疫情带来的不利影响。