湖北省市县基础测绘“十四五”规划的问题与对策

王均浩，钟 静*，郭明强,2,3,4，邹 桐，崔英姿

（1. 湖北地信科技集团股份有限公司，湖北 武汉 430074；2. 自然资源部城市国土资源监测与仿真重点实验室，广东 深圳 518034； 3. 中国地质大学（武汉） 地理与信息工程学院，湖北 武汉 430074；4. 国家地理信息系统工程技术研究中心，湖北 武汉 430074）

基础测绘规划作为城市规划中的一项基础规划，是为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护提供地理信息的基础性、公益性事业，是经济社会可持续发展的重要支撑。《测绘法》第十六条规定，县级以上地方人民政府测绘地理信息主管部门会同本级人民政府其他有关部门，根据国家和上一级人民政府的基础测绘规划以及本行政区域的实际情况，组织编制本行政区域的基础测绘规划，报本级人民政府批准后组织实施[1]。基础测绘规划编制不仅是履行法定职责的需求，而且是履行自然资源“两统一”核心职能的需求，更是补齐地方测绘地理信息工作短板弱项的需要。

1 基础测绘“十四五”规划背景

“十四五”时期（2021—2025 年）是我国实施新的“两步走”战略、开启社会主义现代化强国新征程的第一个五年规划期[2]，是湖北省深入贯彻落实习近平总书记对推动长江经济带发展的重要指示精神的关键时期[3]。基础测绘“十四五”规划是机构改革后，自然资源部作为基础测绘主管部门编制的第一个五年规划，承担着找准基础测绘在自然资源业务体系中的职责定位，查找差距、补齐短板，推动测绘工作全面融入自然资源系统，更好地满足自然资源“两统一”职能需要和经济社会发展需求的双重任务。湖北省自然资源厅颁布的《关于全面开展省市县三级基础测绘“十四五”规划编制工作的通知》中明确了各级政府自然资源主管部门编制“十四五”基础测绘规划的职责，要求充分认识科学编制基础测绘规划对推进基础测绘服务经济社会发展、支撑自然资源“两统一”职责履行的重要意义，切实履行《测绘法》赋予的法定职责，高质量高标准地完成这项重要任务[4]。因此，不但要编基础测绘“十四五”规划，还要编好“十四五”规划。

2 基础测绘“十四五”规划中存在的问题

多年来，由于体制、机制问题，基础测绘工作一直未引起足够重视，各地在编制基础测绘五年规划中，既存在共性问题，也存在个性问题。具体到基础测绘“十四五”规划，主要问题包括4个方面：

1）生搬硬套，盲目跟风。基础测绘是一项专业性较强的工作，由于地方缺乏测绘专业人才，较多市县没有编制基础测绘“十三五”规划的经验，且对自然资源部对于基础测绘业务的定位、部署和要求的认识不足，对省级规划以及相关政策文件深入研究的力度不够，在规划编制时，部分市县盲目抄袭、生搬硬套省级规划或其他地方的规划，使得规划不切实际，与自身城市的发展需求不符。

2）目标定位宽泛，缺少量化指标。市县在制定五年规划目标时，脱离实际、生搬硬套上级规划指标，泛泛而谈，用词模棱两可，没有因地制宜确定地方建设目标。以湖北省某县为例，规划发展目标制定不具体，无法量化，如1∶2 000基础测绘产品和1∶500地形图的覆盖范围、数据更新频率直接采用文字描述，缺乏数字化指标；目标描述中未考虑本地基础测绘发展现状，采用“显著”提升、“全方位”发展等浮夸的程度副词，使规划既不接地气又无法考核。

3）规划衔接不够，主线不清晰。规划需要做好3 个衔接：①与上级政府规划的衔接；②与“十三五”规划及其完成情况的衔接；③与本级政府规划的衔接。然而，地方规划往往没有积极响应上级规划，内容上存在缺项、漏项或与上级规划重复建设的内容，且未匹配本级政府对基础测绘工作的需求，规划制定与城市发展不协调。另外，规划需要遵循一条主线，即问题-需求-目标-主要任务-重点工程，环环相扣，从问题到重点工程的主线清晰、内容完整、首尾呼应，最后形成一个闭环。主线问题是地方基础测绘规划中存在的最大问题，也是一个难题。

4）应用落地引导不足，保障措施不到位。规划既是“十三五”工作的经验提取，又是“十四五”规划落地的重要保障。近年来，各地普遍存在基础地理信息资源短缺、公共服务水平较低、成果开发利用不足和统一监管薄弱等问题。随着经济社会的全面进步，各方面对测绘的需求不断增长，测绘滞后于经济社会发展需求的矛盾日益凸显。大多数地方政府对测绘工作在经济发展中的重要作用和地位认识不足，在规划编制工作中，政治占位不够，没有将基础测绘放在自然资源整体业务中谋划，倾向于将基础测绘作为自然资源管理的技术支撑，忽略了《测绘法》关于服务经济社会发展的规定精神。虽然谋划了许多重点工程，但基础测绘生产与应用脱节，在行政引导、政策支持、经费支持、应用落地方面都缺乏有效措施，规划的落地性不强。

3 基础测绘与城市发展相适应的措施

针对市县基础测绘规划存在的主要问题，本文深入探讨了其相应的解决措施，如图1所示。

图1 基础测绘规划主要问题及其解决措施

3.1 深入调查研究，凝聚重大工程项目

规划中的一项重要任务是开展“十三五”规划评估工作。只有立足实际，做足调研，总结成绩与不足，才能针对基础测绘发展中的功能短板，凝练提出体系完整、满足需求、重点突出、互补性强的“十四五”重大项目清单[2]，通过重大项目建设保障规划落地，推动基础测绘高质量、跨越式发展。

3.2 完成省级基础“必做题”，做好地方“选做题”

《湖北省基础测绘“十四五”规划》中强调，到2025 年完成高精度基础地理信息数据的全省必要覆盖，推动湖北省基础测绘成果的联动更新[3]。根据省级规划要求，“十四五”期间，市县需要实现1∶2 000基础地理信息数据的更新和获取全覆盖以及1∶500中心城区覆盖。以湖北省某市为例，积极响应省级规划要求，规划开展1∶2 000 数字线划图（DLG）、数字正射影像图（DOM）和数字高程模型（DEM）的生产与更新，实现本级行政区全域覆盖；开展中心城区（规划区）1∶500 DLG、DOM 和DEM 的数据采集和处理工作，做好省级要求的“必做题”。为了抓好本市“二山二水二堤”生态修复治理和江河湖堤保护工作，规划了“二山二水二堤”专项地形测绘项目，通过建立实景三维模型，以点带面发挥示范效应，满足该市的特定需求，做好地方“选做题”。

3.3 做好规划衔接的同时，体现地方特色

基础测绘规划涵盖国家、省、市县3 级。市县基础测绘规划既是省级规划的下级规划，也是本地的专项规划。以鄂州市为例，其“十四五”规划和2035年远景目标的建议提出，主动融入和服务全省“一主引领、两翼驱动、全域协同”区域发展布局，大力推进武鄂同城化，加强与黄冈黄石联动，推进区域协调发展。在规划编制的过程中，鄂州市不仅需要加强与省级规划的衔接，融入到全省基础测绘一盘棋中，还要加强与武汉市规划的衔接，同时从本市“三城一化”的战略定位中挖掘基础测绘需求，以武汉市为标杆，占位更高；结合本地区经济社会发展实际，规划实景三维、地下地形测绘、新型基础测绘试点建设等体现地方特色的重点工程，全面支撑本市智慧城市发展，形成目标明确、规划清晰、衔接完善的基础测绘“十四五”规划。

3.4 充分利用测绘新技术，降低生产费用

市县需要根据当地财政实力编制重大工程项目预算，期望花少量的钱集中办重要的事、必须做的事。高分辨率遥感影像的获取成本高、数据处理时间长，多数市县财政无法支撑其生产费用，而高分辨率遥感影像数据不仅是省级要求的硬指标，更是支撑地方重大项目建设的数据基础。地方在规划重点工程时，可通过引进测绘新技术减少生产费用问题：①局部更新机制，基于已有影像数据，通过深度学习、人工智能等技术手段，每年对数据进行比对，发现变化较大的区域，再利用无人机以零星获取的方式按需采集，同时建立变化区域更新机制；②从软件和算法的角度着手，充分利用已有数据，基于深度学习的遥感影像超分辨率重建关键技术，实现低成本快速超分辨率重建，有效提升遥感数据应用的广度和深度，减少数据采集成本和处理时间，从而满足地方政府对基础测绘数据的迫切需求。

3.5 争取政府支持，形成合力，确保规划落地实施

基础测绘规划不仅是地方自然资源主管部门的职责，也是整个地方政府的职责。无论是组织保障、政策支持还是经费支持都需要地方政府的大力支持，从而保障基础测绘的实施。规划编制时需要明确相关职责，建议由地方政府分管领导主抓基础测绘工作，自然资源和规划局分管领导负责人和其他委办局的相关领导作为成员，统筹地方的基础测绘工作开展和基础测绘事业布局，按照分级管理的原则，加强组织协调，做到各司其职、各负其责，形成稳步推进规划实施的合力。

3.6 加大基础测绘的宣传和应用力度

地方需要大力开展测绘法律法规宣传、政策解读、科普教育、行业发展动态、成果技术展示等，有组织、有节奏、有重点地推出测绘宣传系列，让大众更加了解基础测绘工作的重要性；可以地图为载体，聚焦民生地图，制作地方《文化旅游图集》《行政区划图集》等，有效地向公众整体展示基础测绘产品的科学知识体系。规划发布可通过官方微博、微信等媒介，以图文并茂、通俗易懂的软文、小视频向公众推送，全面提高社会公众对测绘地理信息的了解、关注、理解和支持，促进测绘成果更加广泛的应用。

4 结 语

基础测绘规划是国家发展规划体系中重要的专项规划之一，是地方政府指导基础测绘事业发展、审核重大基础测绘项目、安排政府投资和财政支出预算、制定相关政策的重要依据和纲领性文件，做好基础测绘“十四五”规划意义重大。本文从湖北省多个市县基础测绘“十四五”规划编制的经验出发，分析了规划编制过程中存在的常见问题，提出了具有较强针对性的建设措施，为后续地方基础测绘规划编制理清思路、指明方向。