公路工程施工质量安全及法律风险

文/图 北京市交通运输综合执法总队十六支队（北京市道路工程质量监督站） 薛忠军 刘冬

公路交通作为交通运输体系的重要组成部分,在国民经济发展中正发挥着越来越重要的作用。截至2020年底，中国公路总里程已经达到519.81万公里，高速公路里程16.10万公里。交通运输部在《公路“十四五”发展规划》中提出，“十四五”期间，我国将新改建公路总里程30.2万公里，其中，高速公路2.5万公里。可见，“十四五”期间公路建设任务仍比较重，而公路工程施工质量安全是其中的重中之重。

公路工程施工质量不仅关乎政府的投资、建设单位的经济效益，以及施工企业的市场形象,也直接影响着公路的使用性能及驾驶员的行车安全，与此同时，公路建设各从业单位和人员也承担着相应的法律风险。因此，高质量的道路建设应该得到建设、设计、施工等各单位的高度重视。

法律法规依据及事项清单

为了更好地落实质量安全要求，履行各方质量安全职责，以北京市为例，笔者梳理了主要法律法规依据，并摘录了相关的事项清单，主要法律法规包括《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国招标投标法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》《北京市生产安全事故隐患排查治理办法》《公路水运工程质量监督管理规定》《公路水运工程安全生产监督管理办法》《公路水运工程试验检测管理办法》等法律法规及规章制度。

主要行政处罚事项清单，可在北京市交通委员会官方网站下载《北京市交通运输行政处罚事项清单（工程质量监督管理）》查看，其中，工程质量监督管理行政执法涉及职权103项，主要包括建设工程质量、建设工程安全生产和公路建设市场等三个领域。部分有关工程质量和安全的行政处罚事项如表1所示。

表1 行政处罚事项清单（工程质量监督管理）

表1 行政处罚事项清单（工程质量监督管理）

典型案例

依据工程质量监督管理行政执法事项清单，2021年行政处罚共104件，涉及5项法律法规、12项职权。其中，涉及质量安全的主要违法行为如表2所示。

表2 行政处罚统计

表2 行政处罚统计

特别重大生产安全事故责任追责案例

2015年5月15日，陕西省咸阳市淳化县境内发生一起特别重大道路交通事故。旅游大巴行驶至淳卜路1公里450米下坡左转弯处时，车辆失控由道路右侧冲出路面，越过路外侧绿化台并向右侧翻滑下32米深的山崖，造成35人死亡、11人受伤，直接经济损失2300余万元。

8月25日，国务院批复陕西咸阳“5·15”特别重大道路交通事故调查报告，认定为特别重大生产安全责任事故。直接原因是大客车制动系统技术状况严重不良，行经下陡坡、连续急弯路段时，因制动力不足造成车速过快，侧滑失控冲出路面翻坠至崖下。间接原因包括铜川市质量技术监督局对机动车检验机构监督检查不到位、铜川市公安局交警支队履行车辆查验职责不到位、西安市交通运输管理处履行查处非法营运大客车工作职责不到位、西安市临潼区交通运输局执法行为不规范、咸阳市交通运输局工作履职不到位等。事故调查组按照“四不放过”原则，驾驶员、西安市临潼区交通运输管理站等20人移送司法机关，铜川市委常委、副市长等34名地方政府及其有关部门工作人员给予党纪、政纪处分。

陕西咸阳“5·15”特别重大道路交通事故示意图

【分析】经查，事故发生时该路段路面宽度、弯道半径、纵坡度、警示标志设置等主要技术指标符合相关标准规范要求。但按照淳卜路2007年改建工程设计文件，1公里365米至1公里460米应设置钢筋混凝土城垛式防撞墙（长度95米），施工时未实施，也未通过规定程序进行设计变更。在安全防护设施未按设计施工的情况下，2008年组织并通过了项目整体竣工验收。因此，认定咸阳市交通运输局违反公路工程质量管理相关规定，对淳卜路改建工程验收及质量监督工作履职不到位。

一般生产安全事故责任追责案例

某运输公司运送钢模板到某高速公路施工现场，私下找施工劳务方组织人员和吊车进行模板卸车作业。货车司机将捆绑模板的钢丝绳解开，两名工人将固定三块墩柱模板两侧的金属绑带拆除后，两人爬到模板上方准备挂钩，模板失稳后突然发生侧滑，两人随之跌落，分别被两块模板砸压。此次物体打击事故，造成两名工人死亡。

【分析】事故调查组认定，这是一起因劳动组织不合理、安全管理不到位引发的一般生产安全责任事故。劳务公司现场生产负责人王某在组织工人配合吊装作业时，未安排信号指挥人员及安全监管人员进行现场管理，同时安排不具备相关能力的钢筋班组工人配合吊装作业，是事故发生的主要原因，负主要责任；劳务现场实际负责人严某在安排王某组织工人配合吊装作业时，未对王某进行有针对性的安全教育，是重要原因，对事故发生负有重要责任。由区公安分局对上述二人立案侦查。运输公司对事故发生负有主要管理责任，施工总承包单位对事故发生负有管理责任，均做出罚款的行政处罚。总承包单位项目经理和项目执行经理对事故发生负有管理责任，分别给予行政记大过处分、撤职并给予行政记过处分。

模板卸车作业物体打击事故

未按照工程设计图纸施工案例

执法人员检查发现某公路工程某大桥铸铁泄水管顶部高出桥面铺装调平层，未按施工设计图纸施工，违反《建设工程质量管理条例》第二十八条第一款的规定。

经立案审批、内勤调查、整改复核、案件处理和处罚决定，根据《建设工程质量管理条例》第六十四条规定，鉴于该案行为的事实、性质、情节及影响程度，依法作出行政处罚。

【分析】《建设工程质量管理条例》第二十八条，施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，不得偷工减料。第六十四条，违反本条例规定，施工单位在施工中偷工减料的，使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备的，或者有不按照工程设计图纸或者施工技术标准施工的其他行为的，责令改正，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；造成建设工程质量不符合规定的质量标准的，负责返工、修理，并赔偿因此造成的损失；情节严重的，责令停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书。

在桥梁桥面的损害中，水是很重要的因素。由于泄水孔安装位置高于防水层，只能排出桥面积水，桥面铺装内部排水功能丧失。通过桥面接缝、裂缝和沥青混合料的空隙渗入桥面铺装层的水，无法通过泄水孔排出。长时间的滞水使得沥青混凝土处于饱和状态，在车辆高速行车、温度变化等因素的综合影响下，造成桥面沥青混凝土层的剥落、松散等早期损坏。同时，桥面积水也会影响车辆通行能力，特别是冬季桥面结冰会严重影响行车安全。泄水管安装高程不合理，不仅会造成桥面早期损坏，降低桥梁结构的耐久性和使用寿命，而且还会危及行车安全，解决不好必将造成较大的经济损失和不良的社会影响。

泄水管安装未按施工设计图纸施工

未设置明显安全警示标志案例

2021年，执法人员对某高速公路某特大桥示证检查，发现12号墩柱平台处100吨履带起重机起重吊装未设置明显的安全警示标志。执法人员立即要求施工作业人员停止作业，消除现场作业安全隐患。针对违法行为制作《责令（限期）改正通知书》，要求限期整改。经立案审批、内勤调查、整改复核、案件处理和处罚决定，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十九条第一款第一项的规定，依法作出行政处罚。

【分析】《中华人民共和国安全生产法》第三十五条，生产经营单位应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志。《建设工程安全生产管理条例》第二十八条，施工单位应当在施工现场入口处、施工起重机械、临时用电设施、脚手架、出入通道口、楼梯口、电梯井口、孔洞口、桥梁口、隧道口、基坑边沿、爆破物及有害危险气体和液体存放处等危险部位，设置明显的安全警示标志。安全警示标志必须符合国家标准。《公路工程施工安全技术规范》（JTG F90-2015）3.0.14施工现场出入口、沿线各交叉口、施工起重机械、临时用电设施及脚手架等临时设施、民爆物品和易燃易爆危险品库房、孔洞口、基坑边沿、桥梁边沿、码头边沿、隧道洞口和洞内等危险部位，应设置明显的安全警示标志和必要的安全防护设施。

在执法检查中发现，在施工现场出入口、基坑边沿、桥梁边沿、隧道洞口等危险部位，施工单位能够足够重视，设置安全警示标志和安全防护设施。对施工现场使用的起重机械，施工单位一般采取租赁的方式，安全管理往往以租代管，三违作业、交叉作业频发，存在很大的安全隐患。

责任认定与风险

公路工程事故追责认定十分复杂，需要根据参建主体有无过错，划分相应的责任主体，进而根据不同的分工，如建设、设计、监理等单位，明确各自承担的责任。

建设工程安全事故责任的认定

建设单位有下列情形之一的，负相应管理责任：

工程没有领取施工许可证擅自施工;建设单位违章指挥;提出压缩合同工期等不符合建设工程安全生产法律法规和强制性标准要求;将工程发包给不具备相应资质等级或无安全生产许可证的单位施工;将工程勘察、设计业务发包给不具备相应资质等级的勘察、设计单位;施工前未按要求向承包方提供与工程施工作业有关的资料，致使承包方未采取相应安全技术措施;建设单位直接发包的施工单位与同一施工现场其他施工单位进行交叉作业，或建设单位直接将分包工程发包给分包施工单位发生生产安全事故。

设计单位承担事故责任的认定

设计单位有所述情形之一的，负相应设计责任或连带责任：

未根据勘察文件或未按工程建设强制性标准进行设计，提供的设计文件不实或严重错误导致发生生产安全事故;对涉及施工的重点部位、环节在提供的设计文件中未注明预防生产安全事故措施意见;指定的建筑材料、构配件是发生生产安全事故因素。

监理单位承担事故责任的认定

监理单位有下列情形之一的，负相应监理责任或连带责任：

未对安全技术措施或专项施工方案进行审查签字;未对施工企业的安全生产许可证和项目经理、技术负责人等资格进行审查;发现安全隐患未及时要求施工企业整改或暂停施工;施工企业对安全隐患拒不整改或不停止施工时，未及时向有关管理部门报告;为依照法律法规和工程建设强制性标准实施监理。

此外，公路工程实行施工总承包的，总承包单位应对施工现场的安全生产负总责。但在日常安全管理中，经常出现带包代管或者不管等现象，对于总承包与分包方的事故责任认定，当总承包向分包方收取管理费用，分包方发生安全事故的，总承包负连带管理责任，分包方负主要责任；当分包方不服从总承包安全管理导致生产安全事故的，由分包方担主要责任；当总承包违法分包或转包给不具备相应资质等级的分包方发生事故的，总承包负主要责任；当总承包在施工前未按要求向分包方提供施工作业相关资料，致使分包方未采取相应安全技术措施发生安全事故的，总承包负主要责任；当作业人员任意拆改安全防护设施发生安全事故的，由拆改人员所在单位负主要责任；由于前期施工质量缺陷或隐患发生安全事故的，由前期施工单位负主要责任。

北京市交通运输综合执法总队十六支队质量安全执法检查

启示与建议

态度决定工程质量安全、投入决定工程质量安全、细节决定工程质量安全。宣传、学习、贯彻法律法规、技术标准，从而依法建设、依法施工、依法监理、依法管理。对公路工程建设来说，应对照合格的技术规范标准，结合高限的质量安全目标，通过纠正、整改，消除源头性、过程性、工艺性、实体性的问题、隐患和风险，减少和避免不合格公路工程建设的发生，从而促进工程质量安全总体保障水平的提升。

公路工程施工质量形成于施工活动的各个阶段，安全风险存在于施工活动的全过程，只有对每个阶段、每个环节、每个步骤给予高度的重视，对公路工程建设全过程所涉及的质量安全风险进行识别和分析，才能真正使公路工程施工质量安全风险防范于未然。