积极推进县城城镇化建设

彭 青 田学斌

（河北经贸大学，石家庄 050061）

2022 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），强调“县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设，构建新型工农城乡关系具有重要意义”〔1〕。早在2020 年《政府工作报告》就提出推进以县城为重要载体的城镇化建设；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）对于完善城镇化空间布局也作了进一步部署，除了强调城市群一体化和大城市的发展须提质增效，还将规划目标延伸到县城。由此可见，县城作为促进城乡融合发展的关键支撑，在城镇化进程中的基础性作用得到凸显。

一、抓住县城城镇化建设的优势

经过改革开放后30多年的高速发展，中国城镇化发展步伐从2011年开始放缓，尤其是“十三五”期间呈现逐年递减趋势，到2019 年，城镇化增长率仅为1.97%。在此期间，以大城市为主导的城镇发展模式使其聚拢了大量人口和产业，集聚效应促使城市规模不断扩大，但是城市规模是无法无限扩张的，必定存在一个合理区间。从现实情况看，一些超大特大城市的承载能力已不堪重负，亟需转换开发建设方式，降低开发强度和人口密度。合理的城镇化体系既有城市群和大城市，也包括中小城市和小城镇，这种城镇结构在协调发展的同时又能充分发挥各自功能优势。在此背景下，推进“以县城为重要载体”的就近就地城镇化成为现实所需，从县城角度而言，推进城镇化也有其优势。

（一）政策支持力度不断提升

《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》等文件虽然涉及县域城镇化建设，但基本上是将其归入中小城市范畴，并未单独进行宏观规划，政策关注度略显不足。近年来，随着大城市的承载压力不断增加，以及大中小城市和小城镇协调发展策略的确定，作为上连城市、下接乡村的重要节点，县城在城镇化进程中的承载作用日益受到重视。

2020 年《政府工作报告》提出推进县城城镇化建设，大力提升县城公共服务水平。也是从这一年开始，国家发展改革委将每年发布的《新型城镇化建设重点任务》丰富为《新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，并根据发展情况对县城城镇化建设提出宏观指导。同时，国家发展改革委等部门还根据县城公共设施和服务存在的问题，出台了一系列县城补短板强弱项文件，并加强项目的谋划设计，分类设计公益性、准公益性和经营性项目，将公共服务设施、环境卫生设施、市政公用设施、产业培育设施4 大领域的17 项任务作为建设重点。在债务风险可控前提下，加大中央预算内投资和地方政府专项债券等财政性资金统筹支持力度〔2〕，充分发挥企业债券融资在县城新型城镇化建设方面的积极作用，自2020 年8 月《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》发布后，已有超过30 家企业发行了县城新型城镇化建设专项债券。《纲要》作为指引经济社会全面发展的总规划，进一步明确了县城将是城镇化建设的重要载体，而《意见》则从功能定位、产业发展、市政设施、公共服务、环境质量、体制机制等方面对县城城镇化建设提出了发展目标。

（二）具有广泛的地域基础

作为城镇体系的重要一环，县域是基本功能最全面的微观单位，具有完整的空间体系、行政体系、经济体系和社会体系，这些都是乡镇无法比拟的〔3〕。在中国，“县”作为行政区划，始于春秋时期，而现代意义的县制则滥觞于秦统一中国后推行的郡县制。郡县制对我国的国家治理产生了深远影响，犹如《史记》所云：“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。”时至今日，县域依然是我国城市系统中基础且重要的行政单位。据国家统计局数据显示，截至2020 年底，我国共有2844 个县级区划数，除了市辖区、林区和特区外，仍有1869个县级行政区，其中县1312 个、县级市388 个、自治县117 个、旗49 个、自治旗3 个。数量众多的县域为推进新型工业化、城镇化、信息化提供了广阔空间，它的发展程度直接影响着全社会经济发展水平。充分挖掘县域发展潜力有利于深入实施区域协调发展战略，有序推动城乡融合发展，合理保障生态文明建设。

发展县域经济，首先必须做强县城经济。在县域范围内，县城有着举足轻重的作用，它是县域经济发展的核心载体，承载着县域新型工业化、城镇化、信息化的主要任务，增强县城的辐射带动能力，是县域经济发展的重要抓手〔4〕。县城强则对县域的辐射带动能力强，反之则弱。把县城规划好、建设好、发展好，意义重大，影响深远。加快县城建设步伐，拓展县城发展空间，有助于夯实中国城镇化基础。如果说北上广深等大城市代表了中国城镇化的“高度”，那么县城则决定了中国城镇化的“宽度”，当县城城镇化取得较好成效时，中国的城镇化水平必将迈上一个新台阶。

（三）具备一定的承载基础

虽然大城市和城市群在前期的城镇化过程中占居了主导地位，但这并不意味着中小城市和建制镇就发展缓慢或停滞不前，在整体发展背景下，这些地方的城镇化也比以往进展明显。从表1 可知，2000—2020 年，我国县城市政公用设施水平不断提升，尤其是污水处理能力、人均公园绿地面积、建成区绿化情况等得到明显改善。

表1 中国县城市政公用设施发展情况

从横向相比，县城的人口规模和增长速度虽然不如城市，但比乡镇高，而且在城市建设、公共服务等方面也比乡镇完善，其已经具备了一定的城镇化承载基础。从表2可知，县城在供水普及率、燃气普及率、人均道路面积等7 个市政公用设施方面都优于建制镇。因此，将县城城镇化建设作为重要发展方向是切实可行的。

表2 2020年中国城市、县城、建制镇市政公用设施水平

（四）县城是促进城乡融合发展的关键纽带

在县域范围内，城乡社会结构具有较强的同质性和明显的衔接性，无论是社会交流还是物质交流都非常密切，具有空间上的互补性和兼容性〔5〕。推进新型城镇化和城乡融合发展是实现乡村全面振兴、兼顾城乡经济协调发展的重要途径。当前，我国城乡发展不平衡、不协调的问题依然突出，为此，应多方合力，健全并落实城乡融合发展的体制机制和政策体系，推动城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置〔6〕，推进户籍制度、农村土地制度等体制机制改革落实落地。在整个城镇体系中，县城发挥着连接城市、服务乡村的作用，这种承上启下的作用使其自然成为城乡融合发展的关键纽带，通过推动以县域为基本单位实施新型城镇化和乡村振兴战略，增强县城对乡村的辐射带动能力，坚持以城带乡，以工促农，最终实现城乡融合发展。

二、县城城镇化建设存在的短板

《意见》提出：到2025 年，县城城镇化建设取得重要进展，“公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大。”〔1〕从目前情况看，我国县城发展状况距离这一要求还有一定的差距，县城整体发展水平不高，还存在短板弱项，未能充分发挥承上启下的作用。

（一）整体发展水平不高，区域城镇化差异大

虽然县城已经具备了一定的城镇化发展基础，但从整体来看，县城的城镇化发展水平还不高，主要原因之一是受经济发展制约。县域经济是县域城镇发展的重要财力基础，但县域经济具有鲜明的地理空间特色，即对农村广阔的辐射范围，导致其经济发展水平不高。目前，除了江苏、浙江、山东等省份的县域经济发展强劲外，全国大部分的县域经济尚不发达，缺乏活力。县域经济属于国民经济，但不能等同于国民经济，而目前的情况是大部分县域经济“小而全”，缺乏合理规划，特色不鲜明，重点产业不突出，没有发挥出比较优势，这导致许多县城的城镇化建设缺乏资金支持，发展水平受限。

毋庸置疑，经济发展程度在一定程度上决定了城镇化水平，经济较好的地区，其城镇化水平往往较高。从地域来看，我国东部、中部、西部地区的城镇化水平依次降低，东部地区与中部地区、中部地区与西部地区的城镇化率差距分别为11.76%和13.49%。2020 年，我国城镇化率为63.89%，超过全国平均水平的省份有12 个，大部分位于东部地区，北京、上海、天津三个直辖市的城镇化率分别为87.55%、89.30%、84.70%，遥遥领先，中西部省份的城镇化率普遍偏低。从县域看，城镇化差异也较为明显。以2020 年6 月国家发展改革委公布的《县城新型城镇化建设示范名单》为例，在全国120个示范县（县级市）中，东部有58个，几乎占据半壁江山，中部31个，西部21个，东北10个。

（二）集聚效应不明显，吸引力有限

长期以来，中国的工业和服务业主要集中于城市，工业化带动城市化，服务业更需要集聚，这些都促使更多的农村人口向城市转移，而人口的集聚往往取决于该区域的经济规模及与其他区域的人均收入差距，因此，在这种相互促进作用下，城市（尤其是大城市）能吸引更多的人口，充分发挥经济的规模效应。据统计，2020 年，京津冀、长三角、珠三角三大城市群常住人口达42359.75 万人，约占全国总人口的30%，创造了41.40%的国内生产总值。全国城区常住人口超1000 万的超大城市有7 个，500～1000 万人口的特大城市有14 个，这21 个超大特大城市常住人口达2.9亿人，约占全国总人口的20.57%；GDP 总量33.6 万亿元，约占全国经济总量的33.07%。城市群和大城市通过其强大的集聚效应在城镇化进程中占居着主导作用，反观小城市和建制镇则呈现一定程度的萎缩，难以与大城市竞争。

相对于大中城市，县城在行政级别、发展程度等方面都处于弱势地位，而且许多县城还存在规模小、人口密度低的问题，导致县城集聚效应低，难以形成规模经济，也在一定程度上造成了资源浪费。从《2020 年城乡建设统计年鉴》可知，县城平均建成区面积从2011 年的10.68 平方公里扩大到2020 年的13.96 平方公里，而同期的人口密度却由8252 人/平方公里下降到7594 人/平方公里，远低于城区8854人/平方公里的人口密度。一般而言，人口达到50 万的县可以称为中等县，以人们较为熟悉的县和县级市为例，截至2020 年底，两者合计1700 个，其中人口不足5万的小县有82个，5～10万的有108个，10～50 万的有841 个，这意味着人口不足50 万的县占到60.65%。人口不足的后果之一就是不能形成集聚效应，影响经济发展，而越是经济不发达、规模小的县，越是难以吸引人、留住人，突出表现之一就是户籍人口增长缓慢。户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距大，一直是我国城镇化进程中存在的问题。2010 年中国户籍人口城镇化率为34.71%，常住人口城镇化率为51.27%，户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低16.56 个百分点，到2020 年，这一差距拉大到18.51 个百分点。而据中国流动人口动态监测调查数据显示，县城流动人口的落户意愿显著低于全国平均水平，除了北京、天津、上海，有16 个省份的总体落户意愿比县城落户意愿高出10 个百分点〔7〕。如何实现农村转移人口市民化，提升户籍人口城镇化率，将是县城城镇化下一步的重点任务。

（三）公共服务水平有待提升

县城城镇化的核心也是以人为本，应围绕此核心，完善公共服务设施、环境卫生设施、市政公用设施、产业培育设施等，通过制度和环境吸引人、满足人、留住人。在市政公用设施水平与城市差距不断缩小的情况下，人们更关心县城的教育、医疗卫生、养老托幼等公共服务条件和水平，这既是县城城镇化建设“最后一公里”的重点内容，也是新型城镇化“以人为核心”的具体体现。以进城务工人员随迁子女就读为例，2020 年，在小学就读的进城务工人员随迁子女为1034.86 万人，占小学全部在校生的9.65%，比2011 年增加10.95%，其中在公办学校就读的占79.5%；在初中就读的进城务工人员随迁子女为394.88 万人，占初中全部在校生的8.04%，比2011 年增加20.31%，其中在公办学校就读的占81.3%（见表3）。师生比方面，初中城区师生比为1∶13.04，农村师生比为1∶11.47；小学城区师生比为1∶18.28，农村师生比为1∶13.71，这使得城区义务教育压力变大。县城公共服务供给能力的短缺不但影响居民的生活质量，也会减缓公共服务向乡村延伸覆盖，从而减弱县城对乡村的辐射带动作用。

表3 进城务工人员随迁子女在校生数 （单位：万人）

三、积极推进县城城镇化建设的四点对策

县是我国基础且重要的行政单位，中国的城镇化不能缺失县城环节。推进以县城为重要载体的城镇化是“十四五”时期我国新型城镇化向纵深发展的有力举措。县城连接着城市和乡村，理应在新型城镇化进程中起到承上启下的作用，在促进超大特大城市和都市圈发展的同时，也要关注县城的发展，以免出现两极分化。应在现有基础上，正视县城城镇化进程中存在的问题，补短板强弱项，提升县城综合承载能力。

（一）推进县城治理体系和治理能力现代化，提升人民幸福感和满意度

1.将全生命周期管理理念贯穿城镇化建设全过程。改革开放以来，我国城市进入高速发展期，伴随城市规模的不断扩大，城市建设变得更为复杂，城市治理难度也相应加大。面对这一变化，寻求合适的应对之策就成为当务之急。2020 年6 月2 日，习近平在专家学者座谈会上提出“把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”，这为系统推进城市治理体系和治理能力现代化提供了新思路〔8〕。全生命周期管理理念常用于现代企业管理中，它将管理对象看作一个动态生命体，并对其进行全过程、全要素、全方位的闭环管理，从而促使整个体系在运转过程中实现协同配合、有序成长。我国城市历经多年发展，逐渐成长为成熟的“有机生命体”，县城作为城市链的重要一环，其城镇化也需统筹规划、建设、管理三大环节，将全生命周期管理理念贯穿其中，全方位保障城镇化的健康发展。一是强化县城规划的系统性。县城规模虽不及大中城市，但是它的建设也是一项复杂的系统工程，涉及社会、土地、产业、人口、资源等诸多方面，这就要求县城建设必须以县城具体情况为基础，围绕县城在整个城镇体系中发挥的作用，聚焦发展质量、治理效能、生活品质，处理好整体与局部、系统与结构的关系，完善空间规划，科学合理安排空间布局。二是注重县城建设的持续性。要明确县城发展目标，充分考虑县城承载能力、自然资源禀赋，在建设过程中坚持“以人为本、传承历史、尊重自然、绿色低碳”理念，处理好发展与环境、过程与结果、当前与长远的关系，在建设的同时也为未来“留白”，推动城市发展由外延式扩张向内涵式提升转变。三是提升县城治理现代化水平。政府要以人民满意为目标，坚持问题导向，及时了解群众需求，增加群众在县城治理中的话语权和主动权。逐渐转变治理模式，强化科技支撑，推进数字化建设，发展智慧县城。促进大数据、物联网等现代信息技术与城市管理服务融合，实现县城运行一网统管。四是突出县城生活的宜居性。统筹好空间生产生活生态的规模与布局，加快公共基础设施建设，提高公共服务水平，处理好风貌与功能、传统与现代的关系，提升县城宜居品质。

2.推动“人的城镇化”提质增效。新型城镇化的核心是以人为本，提升人的幸福感和满足感，这是与前期城镇化偏重“物的发展”、偏重发展速度和规模的关键区别，也是城镇化的进步体现。一个成熟的城镇化体系不仅仅是物质和技术的城镇化，更需要个体的城镇化〔9〕。要实现人的城镇化，首先要解决的是二元户籍制度制约城镇化发展的问题。近几年，各省纷纷出台政策措施以加快户籍制度改革，但在具体执行过程中仍存在各类问题，导致有的农民无法转为城镇户籍，有的农民则是不愿转为城镇户籍，从而造成户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率的现象。对此，要进一步深化户籍制度改革，全面落实取消县城落户限制政策。一是健全本地农业转移人口市民化机制。做好农业转移人口的权利保障，这些权利既包括农村土地承包权、宅基地使用权等，也包括在县城的权利，主要是与县城居民享有同等的公共服务。二是支持新生代农民工落户县城。新生代农民工已成为外出务工人员的主力，与他们的父辈相比，许多新生代农民工更关注生活质量、权益保障，重视子女的教育问题，然而他们又处于一种“城市留不住，农村回不去”的尴尬境地，为此，许多新生代农民工选择就近就地务工。面对这些变化，政府可以积极创造条件，如将其纳入城镇职工社会保险，提供常态化的职业技能培训等，引导新生代农民工落户县城。三是鼓励稳定就业生活的外来人口落户本地，并确保他们能与本地居民一视同仁。虽然人的城镇化的主要外在表现形式是户籍人口城镇化，但是其核心要义在于提高公共服务能力，推进基本公共服务均等化，实现同城同待遇。从目前情况来看，县城公共基础设施总体还是较弱，从而导致公共服务能力不足。因此，可以参照《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》要求，在教育、医疗卫生、养老托育、文旅体育、垃圾无害化资源化处理、智慧化改造、产业平台配套等17 个方面加大投入，以期实现公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效〔10〕，这是县城吸引人、满足人、留住人的基本前提。

（二）保持合理的县城规模，推进不同类型县城的城镇化建设

1.调整县级行政区划。县城是县域内产业和人口的集聚地，衡量一个县城的规模不仅仅是看县城面积，更应以县城人口数量为标准。合理的县城规模能有效地促进经济发展，形成良好的集聚效应，对于规模较小的县城，可以通过调整行政区划的方式，形成与经济社会发展相匹配的县城规模。目前我国有17 个省份的县级行政区划数超过100 个，四川、河北、河南甚至超过150个，县多县小、县域经济不发达、县城建设总体落后的特征非常明显〔11〕。为改善这一状况，增强县城集聚能力，可以从两个方面进行县级行政区划调整：一是将经济条件较好、人口较多的县转设为县级市（区），进一步密切与中心城市的联系。二是对于经济欠发达、人口较少的县进行裁撤合并。一般而言，10 万人口的县是一个临界点，小于10 万人口的县在集聚度、行政管理成本、基础设施建设等方面都是高付出的，对于这些县可以考虑合并。这样调整的意义在于：有利于拓展区域面积，为后期的城镇化建设预留持续发展的空间，更好地发挥县城在城镇体系中的协调作用和在县域的辐射带动作用；有利于理顺管理体制，提升管理效能，提高资源配置效率和公共基础设施利用效率；有利于促进生产要素自由流通，推动城乡融合发展，增强县城就业吸纳力和人口承载力，提高人口城镇化率，尤其是户籍人口城镇化率。

2.实行分类发展。我国县域诸多，各有特色，有的以农业为主，有的服务业发达，有的旅游资源丰富，而且这些县域所处地域不同，基础条件也参差不齐，因此，《意见》提出在城镇化建设过程中，要科学把握功能定位，对于毗邻中心城市的县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城分类引导发展方向〔1〕。县城应从自身实际和发展急需出发，结合自身优势，合理配置资源，对发展方向、功能布局、主导产业进行精准定位，构建具有县域特色的现代产业体系，避免同质化发展。根据县城城镇化的不同状况，可以采用不同的发展策略：对于自然基础较好、产业体系完善、公共服务水平较高、能留住人的县城可以保持现有态势，并鼓励其探索更优发展道路；对于具备一定经济基础、有吸引产业和人口集聚潜力，但基础设施和公共服务存在短板的县城，应针对短板及时补强，增强县城承载能力；而对于发展条件不好、产业衰退、人口流失严重或人口很少的县城，则可以考虑进行行政区划调整，形成发展合力。此外，优化政策扶持导向，按照县城的分类定位和发展方向，实行有针对性的、差异化的项目和资金支持，突出重点，避免平均发展。而省或地级市层面可以根据县城分类施策情况进行分类考核，引导各县因地制宜，在非平均发展中实现发展的均衡。

（三）发展现代产业体系，增强县城就业吸纳能力

实现新型城镇化，产业支撑是关键。从历史发展轨迹来看，世界上没有哪个国家是把两者割裂开来单独发展的，也就是说，两者是同步发展的。没有产业支撑，新型城镇化必定是空中楼阁。因此，县城应不断优化产业结构，发展现代产业体系。一是利用临近农产品产地优势，延长农业产业链条，培养农产品加工业集群，做强做优农资供应、农产品营销等农业生产性服务业；大力发展现代农业和特色农业，实现农业产业化，提高农业发展质量。二是坚持创新驱动，走新型工业化道路。调整优化工业结构，坚持绿色发展理念，寻求新的工业发展支撑点〔12〕，在转型升级上取得新进展，做到“换挡不失速”，以新型工业化助推新型城镇化。三是加快发展第三产业。虽然县城基本形成了“三二一”型产业结构，但是第三产业比重与全国平均水平相比还有一定的差距，下一步可以在做强商贸流通、金融保险、交通运输、餐饮服务等传统产业基础上，紧跟科技发展趋势，依托技术创新和模式创新，积极发展电子商务、信息技术、人工智能、数字经济等新产业新业态。

县城发展现代产业体系的一项重要作用是增强就业吸纳能力。我们知道，城镇化的一项主要指标是人口城镇化率，尤其是户籍人口的城镇化率，但是户籍人口城镇化率上升了，是否就意味着城镇化发展得好呢？这是值得商榷的。因为将农民转为市民，仅仅是户籍身份的转化，如果身份转换之后，这些人仍旧从事农业生产，而不是在县城工作，县城也不能为他们提供就业岗位，那这样的城镇化势必大打折扣。因此，县城推进城镇化一定要发展产业，增强自身的就业吸纳能力，尽可能多地提供就业岗位，从而产生人口集聚效应。

（四）深化体制机制改革，为县城城镇化建设提供政策支持

1.健全落户保障机制。未来大城市对城镇化的贡献将主要体现在可持续发展、提升城区功能、宜居宜业等方面，而非规模扩张。因此，县城将大概率成为农业转移人口的主要承载地。随着户籍人口的增加，县城的公共服务供给势必受到影响，也会给财政资金、土地供给等带来压力。为保障户籍制度改革顺利实施，鼓励更多农民到县城就业安家，有效缓解县级政府压力，实现公共资源配置与人口规模基本匹配，可以探索建立省以下财政转移支付与新增市民挂钩机制，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城；建立省以下城镇建设用地增加规模与新增落户数量挂钩机制，专项安排与新增落户数量相适应的建设用地计划指标〔1〕。

2.多渠道筹措建设资金。新型城镇化涉及人、财、业、地诸多要素，这需要大量资金支持。目前我国县级财政并不宽裕，上级财政拨款也是杯水车薪，这导致县级政府提升公共服务水平往往有心无力，因此，仅仅依靠县级政府进行新型城镇化建设是远远不够的，需要社会各方面积极参与。在债务风险可控前提下，加大地方政府专项债券等财政性资金统筹力度，支持符合条件的企业有序发行县城新型城镇化建设专项企业债券；健全政银企对接长效机制，吸引开发性、政策性和商业性金融机构中长期信贷资金投入；进一步扩大民间投资规模，鼓励和支持具有资本、技术等优势的民间资本投资城镇基础设施，发展现代服务业。

3.提升辐射带动能力。除了产业带动，推进县城基础设施和公共服务向乡村延伸也是加强县城辐射带动作用的重要举措。推动市政供水供气供热等基础设施早日覆盖乡村，并建立城乡统一的基础设施管护运行机制；将县级医院、学校与乡镇卫生院、学校结对互助制度化、长期化，推动县域内医护人员、教师交流轮岗。通过县城城镇化带动乡村振兴，消除乡村发展的不充分和城乡发展的不平衡〔13〕。

4.实施综合评价机制。对于县城城镇化建设效果如何评价，这是一个需要重视的问题。当前，城镇化率是主要的评价指标，但城镇化率以城镇常住人口或城镇户籍人口为统计口径，数据来源较为单一，不能全面反映城镇化状况，因此，建议设立人口城镇化率、土地城镇化率、产业城镇化率等多维指标，经过赋权、整合形成一个复合指标即综合城镇化率〔14〕。以综合城镇化率全面客观地评价县城城镇化建设现状，并根据这一指标测度出的现状引导未来的发展目标。

总之，县城作为“乡头城尾”，在城镇体系中发挥着承上启下的作用，在城镇化建设的中后期，数量众多的县城将成为我国新型城镇化建设的重要一极。推进县城新型城镇化建设有利于完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局，有利于缓解“大城市病”、寻求城镇化建设新方向，有利于开拓新的投资消费空间，成为扩大内需的重要引擎，有利于引导农业转移人口就近就地城镇化，改变“流而不留”“城乡两栖”格局，提升县城居民生活质量，有利于集聚资源，促进城乡融合发展。《意见》作为顶层设计，回答了我们为什么要建设县城，要建设什么样的县城，怎样建设县城等一系列重大问题，这将引导大众观念从重视大城市建设转为大城市与县城建设并重，引导更多的公共资源投向县城。