“多规合一”协同审批平台服务于工程建设项目

杨建华

(兰州市城市建设设计院, 甘肃 兰州 730050)

0 引言

为提高城市工程建设项目审批效率,国家开展了工程建设项目审批制度改革,出台了相关文件,并提出利用现有的“多规合一”信息化平台,进行工程建设项目审批工作,这既是深化“放管服”改革,优化营商环境的手段,也是推进国家现代化治理的探索[1]。本文基于工程建设审批改革和国土空间规划体系下,探讨了省、市、县三级工程建设项目协同审批新模式,构建了“一张蓝图”数据库,在现有的“多规合一”信息化平台的基础上,搭建了“多规合一”协同审批平台,实现了项目录入和分类、合规性检测、项目入库和项目推送等功能,从源头上解决项目审批周期长、落地难等问题,最大限度优化企业工程建设项目办事流程,压缩审批时限,有效推动便民、利民、惠民的工程建设项目早日落地,提升政务服务的满意度[2]。

1 研究目标

1.1 探讨工程建设项目“多规合一”协同审批流程

根据空间规划和“放管服”改革的新要求,借助先进的技术手段,梳理和优化工程建设项目“多规合一”协同审批流程,实现对项目空间规划管控,确保项目可落地、可实施、可分析以及可决策,进一步压缩审批时限,提高审批效率,加快项目落地[3]。

1.2 形成“一套标准”规范成果

编制省、市、县三级统一的空间规划数据标准规范,明确数据收集、处理、整合、建库、入库以及保密等相关要求,指导各类数据汇交、标准化处理、融合、建库、共享以及应用等工作的开展,形成统一的、唯一的“一套标准”规范成果,为全省各市县开展相关工作提供标准规范依据。

1.3 构建“一张蓝图”数据库

根据“一套标准”规范要求,首先对规划和自然资源部门已有的现状数据成果和全省各市县同级别部门的专项规划成果,如:发改委、住建、交通以及水利等,进行收集;其次,依据规范对收集的数据进行梳理、整合和标准处理;最后,对数据进行入库,构建“一张蓝图”数据库。

1.4 搭建“多规合一”协同审批平台

以工程建设项目协同审批管理为主线,打造一套能展示、能审批、能决策、能管理的“多规合一”协同审批平台。平台采用双网双平台模式,内网平台纵向上连通省、市、县的规划和自然资源部门,由全省统建,省、市、县联动,共同开展项目用地空间管控业务;政务网平台横向上连通省、市、县的发改部门,开展项目“多规合一”业务协同审批业务[4]。

1.5 建立健全“一套机制”保障运行

为确保数据现势性、多部门业务协同审批规范性以及平台长期运行稳定性,建立健全“一套机制”,明确数据使用、更新、安全和管理要求,平台运行、管理、维护和应用要求。

2 总体设计

2.1 平台定位

根据工程建设项目审批制度改革要求,建立工程建设项目从前期策划生成、立项、审批、批后监管以及工改阶段(二、三、四)全周期管理,形成覆盖规划和自然资源、发改委、环保以及林业等省、市、县三级主要部门协同审批新管理模式[5]。主要涉及的平台或系统有:投资项目在线审批监管平台、“多规合一”系统审批平台以及工程建设审批管理系统等。“多规合一”系统审批平台服务于工程建设项目策划生成阶段,对投资项目在线审批监管平台提供的工程建设项目进行用地空间管控检测,符合各项规划要求的项目才予以立项,为项目审批管理系统提供项目资源,加快项目落地。

2.2 工程建设项目“多规合一”协同审批流程设计

在推进工程建设项目审批改革过程中,梳理和优化“多规合一”协同审批流程是平台建设的关键。传统工程建设项目审批往往对项目是否符合空间规划要求无法准确把控,导致项目审批、施工甚至竣工后,才发现项目建设不符合某些空间规划要求,从而影响城市发展[6]。本文通过实地调研,结合其他城市经验,将工程建设项目“多规合一”协同审批流程分为六个阶段,即:项目录入、项目分类、项目规划检测、项目咨询引导、项目入库以及项目推送。工程建设项目立项之前,必须经过“多规合一”协同审批流程后,符合要求后,才与立项。

工程建设项目“多规合一”协同审批流程设计示意图如图1所示。

图1 工程建设项目“多规合一”协同审批流程设计示意图

2.3 框架设计

平台以“一张蓝图”数据库为基础,实现省、市、县三级国土空间规划数据资源整合和应用,搭建了统一的平台框架,并基于框架建设相应的应用系统,从而实现纵向和横向的集成和联通。基于上述分析,平台基于面向服务架构(service-oriented architecture,SOA),采用双平台-双网结构系统框架设计[7],主要包括软硬件支撑层、数据资源层、服务层、综合应用层、应用层以及相应的标准规范和信息安全、运维保障体系。平台框架设计示意图如图2所示。

(1)软硬件支撑层包括平台运行所需的各类硬件设施、软件设施以及网络设施,采用已有的政务云和自然资源云资源,按照云架构、云服务模式建立平台所需的资源池。平台采用政务网和自然资源内网双网双平台。政务网横向对接省、市、县相关部门,如:发改委、住建、环卫等;自然资源内网纵向对接省、市、县规划和自然资源部门[8]。

图2 平台框架设计示意图

(2)数据资源层是平台的数据支撑层,收集、处理和入库全省各市县的国土空间规划数据,构建“一张蓝图”数据库,主要包括现状、规划管控、管理、工程建设项目、社会经济、运维管理以及其他数据。

(3)服务层是将常用的功能封装成服务,提供给平台调用,凸显平台的高扩展性、可复用性以及移植性,主要包括云设施管理服务、接口服务、数据访问服务、地图服务以及规划检测服务等。

(4)应用层是平台数据成果展示和工程建设项目协同审批业务办理的窗口,主要包括项目录入管理、规划检测管理、项目咨询引导管理、“一张图”展示、接口管理以及运维管理等,并将成果推送给政府相关系统,如:投资项目在线审批监管平台、项目审批管理系统等。

(5)用户层是平台使用部门和人员,主要包括规划和自然资源、发改委、住建、环卫、水利等部门以及建设公司等。

3 数据库建设

3.1 建设内容

根据国土空间规划体系对数据的分类要求,平台充分利用已有的数据资源成果,同时收集来自全省各市县不同部门的空间规划数据和其他数据。按照空间规划数据处理标准规范,对数据进行统一的标准化处理,构建全省统一的国土空间规划“一张蓝图”数据库,包括基础地理信息、国土空间规划、重要控制线、专项规划、其他行业专项规划以及社会经济等数据共计5大类19中类400多个图层[9],从而实现了全省各市县统一的、权威的、唯一的空间规划管控“一张蓝图”,解决了各类规划标准不一致、规划参考不一致以及相互不衔接等问题,为“多规合一”协同审批提供数据支撑。“一张蓝图”数据库建设内容如图3所示。

3.2 数据组织模式及优化

全省统一的国土空间规划“一张蓝图”数据库涉及的数据存在多源、异构且海量等特点,在统一的数据标准规范下,对数据进行重新组织及优化,主要包括对矢量数据、栅格数据、三维模型数据以及文档资料数据。矢量数据是建立统一的空间参考系、统一的数据模型和数据格式以及统一的命名规则,实现矢量数据的提取、清洗、转换、处理以及入库;栅格数据是建立多分辨率金字塔和空间索引,提高栅格数据的加载和显示效率;三维模型是采用多分辨率模型简化技术,根据不同应用场景,调用不同分辨率模型,提高三维模型的加载和渲染效率[10]。文档资料数据是建立统一的资源目录体系,对文档资料数据进行分类、重命名以及与空间数据关联,实现图文表一体化显示。数据组织模式及优化示意图如图4所示。

图3 数据库建设内容示意图

图4 数据组织模式及优化示意图

4 平台服务于工程建设项目协同审批

根据工程建设项目“多规合一”协同审批流程设计,平台主要服务于工程建设项目策划生成阶段,实现项目从录入、检测、咨询到推送全过程管理,为后期项目立项提供符合规划管控要求的项目库。

4.1 项目录入和分类管理

项目录入由建设单位在省投资项目在线监管平台上进行项目信息的录入,形成项目储备库,主要包括项目主管单位、建设单位、项目名称、项目位置、建设内容、投资估算以及用地边界等信息。项目录入完毕后,推送到“多规合一”协同审批平台。“多规合一”协同审批平台的省、市、县国土空间用途管制部门根据项目类型、立项级别、用地类型以及规划类型进行分类,如,按照项目类型分类分成重点项目和一般项目,按照用地类型分类分成划拨用地、出让用地、集体用地等。

4.2 项目合规性检测

项目合规性检测是国土空间规划“一张蓝图”的基础上,在省、市、县三个层级提供空间规划检测服务。通过平台一键检测,自动对项目的用地边界线,进行用地合规性检测,并生成检测报告。符合国土空间规划要求的项目,形成项目库,为项目立项、用地审批和批后监管打下基础。具体步骤:①根据项目规划编制要求,制定项目合规性检测规则,主要包括图形拓扑检查、数据非法检查、属性结果检查、数据完整性检查、字段长度检查等规则共计85个;②合规性检测,根据项目合规性检测规则,进行快速检查,一方面形成合规性检测报告,另一方面生成冲突差异图斑;③对冲突差异图斑进行处理,一方面是微小差异图斑,系统自动处理;另一方面有较大冲突的差异图斑,通过合规协调人员,进行冲突图斑处理；④冲突图斑处理合规后,进入项目库。冲突图斑无法处理或协调,则无法进行项目库。

4.3 项目咨询引导

项目咨询引导是针对国土空间规划合规性检测不合格的项目,规划和自然资源部门根据相关法律法规,结合规划检测报告,提出咨询处理意见后,引导建设单位解决规划冲突问题。

4.4 项目入库

项目入库是将通过空间规划合规性检测的项目进行入库,形成项目库。未入库的项目,返回项目储备库重新规划,不予立项且不得审批用地。项目库中的项目则可以进入项目用地预审和选址。项目储备库实行动态更新管理,项目用地范围线在储备库中保留3 a,逾期未立项的项目将强行退出项目储备库。

5 结束语

本文综述了“多规合一”协同审批平台服务于工程建设项目应用。通过该平台构建了国土空间规划“一张蓝图”数据库,统筹了空间规划资源,落实了用地规划管控。通过该平台服务于工程建设项目策划生成阶段,自动进行空间规划合规性检测,大大推进工程建设项目落地时间,节约了时间,提高了项目审批效率。平台上线一年时间,累积从投资项目在线审批监管平台检测了近1 500个项目,其中有1 200多个项目符合规划要求,进入了项目库,为工程建设审批管理系统提供项目支持,但在实际工作应用中也存在一定问题,如,项目库检测内容较多,导致还需人工进行干预;部门间协同机制需进一步完善等。下一步,平台将进一步建设建筑信息模型(building information modeling,BIM)模型,实现三维项目库的规划审批。平台的搭建促进了项目的顺利落地,缩短了项目审批时间,优化了营商环境,为其他省市开展相关工作提供借鉴意义。