日本政府治理公立院校的政治秩序塑造、政策工具箱及经验借鉴

杨聚鹏 吴 珊

一、权力下移：日本政府治理公立院校的政治秩序塑造

日本是君主立宪制国家，实行议会制内阁制，实施司法、行政和立法三权分立的西方民主式的管理体制。但是，它又继承了封建社会政府统包统揽的管理传统。因此，日本公立院校的管理体制具有新体制与旧体制相互结合的特点，呈现出了自身的特殊性，这种特殊性就是在强化中央统筹管理的同时，不断下移决策权，构建起了中央政府统筹管理、基层政府充分决策的政治秩序。

(一)中央政府机构的组织结构及责权边界

4.大学审议会是政府智囊机构。大学审议会是20世纪80年代之后由日本中央政府逐渐建立起来的一种审查机构，主要从事文部科学省规章制度的审定与评议，并为文部省管理活动提供咨询建议。进入80年代之后，日本进入了战后教育改革的第三次浪潮之中，为了实现教育改革的科学化发展，于1984年建立了直属于首相的临时“教育审议会”。当时，临时“教育审议会”主要职权是向首相提供有关教育改革发展的意见和建议。但是临时“教育审议会”在任务结束之时向政府内阁提出了正式成立一个专门研究机构的报告，1987年国会批准并成立了大学教育审议会。大学教育审议会成立之后，陆续提出了许多富有改革性的建议。如1991年，大学审议会向文部科学省提出了修改《大学设置基准》的意见和建议；1995年，大学审议会提出实行任期制的建议；2000年，日本大学审议会发表《关于大学入学考试的改善》的报告。根据《中央教育审议会运营规则》《中央教育审议会令》等规定，总体来看，大学审议会的权力主要包括四方面：一是为文部大臣提供咨询服务，并提供意见建议；二是为文部科学技术省的教育改革提供建议与咨询；三是为政策法律的变更、修改提供思想及论证；四是对有关高等教育问题进行听证和审议等。

(二)地方政府的组织结构及责权边界

日本《地方自治法》规定：地方政府是具有独立法人资格的地方公共团体，所以，日本地方政府独立性强，能够较为独立自主地管理公立院校。此外，《教育委员会法》《学校教育法》《关于地方教育行政的组织及经济管理的法律》等都会对日本地方政府的教育管理权限给予明确的规定和充分权力保障，特别之处：上级对下级只能进行指导、建议、劝告。所以，日本地方政府不但在公立院校管理中具有很大的权力，而且能够独立自主地行使教育管理权。

2.市町村是公立地方院校发展的辅助性管理部门。据日本《地方自治法》的规定，市町村是日本最基层的地方行政单位，受都、道、府、县等上一级地方行政单位的直接管辖。市町村的教育行政管理机构包括市町村长、市町村议会和市町村教育委员会。市町村长和市町村议会的教育管理职责分别与都道府县知事、议会的职责相似，只不过其管理权限局限在所在行政区域之内。市町村教育委员会也具有一定的高等教育管理权限，但是一般的町村教育委员会涉及高等教育管理事务很少，主要集中在基础教育管理方面。根据《教育委员会法》规定：市町村教育委员会一般由3名委员构成，设置机构包括教育长和事务局。教育长主管教育区来行使教育事务，需要都道府县教育委员会同意。事务局同样设置指导主事、社会教育主事、事务职员、技术职员、劳务职员等从事教育管理活动。

二、政府兼容“掌舵”与“划桨”：日本政府治理公立院校的政策工具箱内核

日本自明治维新之后，一直全面向西方学习，特别重视学习西方先进的现代教育管理制度。二战后，美国为了防止日本军国主义复兴，教育委员会以分权、民主为价值取向，从制度上对日本教育管理体制进行全面的美国化改造。20世纪90年代以来，日本面对少子化、老龄化、国际化等问题，又开启了以“国立大学法人化”为主要标志的新一轮现代治理改革。无论从日本的西方化进程来看，还是从目前日本改革的目标导向来看，日本政府在公立院校治理中政策工具的运用体现了既注重发挥政府的“掌舵”作用，又注重发挥政府的“划桨”作用的特点，具体体现在以下方面。

(一)发挥政府“划桨”作用，推动公立院校立国富民

(二)优先发挥市场机制的资源配置功能

(三)大力加强法制建设，强化政府管理的规范行为

以法律为基础的管理方式是一种规范的、理性的、科学的管理方式，能够有效提升政府的管理效能，为此，韦伯把法制视为管理的“圣经”。日本政府在教育管理中注重法制化建设，重视采用以法律为基础的方式进行管理，法律成为政府管理教育的重要手段和方式。例如，战后，日本在进行教育改造的过程中，于1947年就制定了《教育基本法》，明确规定了教育的目标及方针，教育行政管理、学校设置等内容，指出了日本教育发展的基本方向，提出了教育改革的基本思想。据方丽卿等人的研究(2000)，日本有关高等教育的法规达80种之多，据袁自煌的研究(1998)，日本现行高等教育法规多达320多项。在公立院校管理中，日本政府更是出台了许多法律制度规范，形成了相当完备的教育法律规范体系，如《教育基本法》《研究生院设置法》《地方教育行政组织及运行相关法》《地方教育行政法》《地教行法》《日本学校图书馆法》《学校教育法》《大学运行相关临时措施法》《日本私立学校法》《教育职工资格法》《大学设置基准》《教育公务员特例法》等。这些法律规范为政府的管理行为提供了有效的依据和指导，在确保政府管理行为规范、合理、科学，避免政府管理中的胡乱作为和滥用权力方面发挥了重要作用。例如《学校教育法》对中央地方分权管理体制设立、高等教育机构设置、教育行政管理、教育经费、校长及教员等做出了明确规定，奠定了日本教育管理的基础。《地方教育行政组织及运行相关法》《地方自治法》等法律强化了地方的自主管理地位，增强了教育机构的教育管理权，对公立院校的规范运行与发展起到了非常重要的作用。《教育委员会法》通过不断修订，大大增强了教育委员会独立行使职权的能力，避免了政府力量的过分干预。总之，日本政府在整个教育管理活动中非常注重制定各种法律规范和规章制度，特别在公立院校管理中注重政府行政与教育行政、上级教育行政与下级教育行政权责划分的法律制度建设，这种方式既规范了政府治理行为，也给予公立院校预期与引导，这有利于强化政府的管理效果。

(四)不断扩充地方政府自由裁量权，着力提升政府治理效率

经过战后改造，日本的中央集权体制被打破，地方政府的权力得到明确和保障。如《日本宪法》《地方自治法》明确了地方政府的独立法人地位。地方政府在行政管理、教育事务、经费预算、人员编制管理等方面都有绝对权力，这能够充分发挥地方政府的积极性和主动性，更有利于保证公立院校在发展过程中保持地方特色和多样化。后来的《教育基本法》进一步强调地方政府的行政权力，《教育基本法》第十六条规定：“教育不服从不正当的支配，应当按照本法及其他法律的规定来进行。教育行政必须在国家和地方公共团体分担适当的职责和相互合作之下，公共且适当地进行”，这为日本地方政府进一步增强自由裁量权提供了坚实的法理依据。在此后的公立院校管理中，日本中央政府与地方政府形成了有效协调、合作共管的管理体制，中央政府的主要作用是指导、协调，地方政府的主要作用是决策、执行和经费支持。日本政府建立中央政府和地方政府的这种教育管理机制，充分发挥了中央政府统筹管理和地方政府独立管理的优点，特别是给予了地方政府部门在公立院校管理中充分的自由裁量权，赋予了地方政府独立决策的权力。

(五)着力发挥第三部门的科学研究功能，引导政府管理决策

日本政府在公立院校治理中非常注重发挥第三部门的科学研究作用，不但建立了附属于决策部门的科学研究机构，而且充分向社会中的盈利性、非盈利性机构问计寻策，重大管理决策基本上是以科学研究为依托的。例如，日本内阁成立的直属机构大学审议会，就是专门为日本内阁首相的教育决策服务的。在文部省、都道府县及市町村等的教育部门中都有为其服务的研究机构。为了进一步提高政府关于教育决策的科学性，20世纪80年代，日本政府成立了直属于首相的临时教育审议会，这个审议会在后期又转变为正式的教育审议会，临时教育审议会从1985年到1987年4次提出过教育改革的报告，为日本政府决策提供了重要参考。从1998年起，正式大学审议会继承了临时教育审议会的职能，积极为政府教育机构建言献策，例如“21世纪的大学”咨询报告的提出等。其他研究性组织，如科学技术处、日经联、日经盟等，都是为日本政府的决策提供服务的组织。如1956年“日经联”发表的《关于适应新时代要求的技术教育的意见书》，提出要加强技术工人和技能人才的培养，提出在高等教育结构上要增加技术理工人才的培养，减少人文社科学生的培养数量。1960年日本科学技术厅提出的《关于十年振兴科学技术基本方案的报告》建议应该增加理工科学生的培养。1991年，日本经济同友会提出了《选择的教育-转换期的教育改革》报告。1996年3月经团联提出的“面向创造性人才的培养”等都对日本教育发展产生了重要影响。总之，以科学研究为基础的科学化管理，有效解决了教育问题，提高了政府教育管理的质量和效果，成为日本公立高等院校发展质量保障的重要手段。

三、治理型政府：我国政府推动地方院校转型发展的改革旨归

从日本政府治理公立院校的经验来看，日本政府主要以构建治理型政府为目标，按照治理型政府的行为范式来推动公立院校发展。借鉴日本经验，我国政府可从以下方面进行改革。

(一)科学构建三级政府权力体系，着力发挥地方政府的主体作用

中央政府和地方政府是管理地方院校的两大主体，它们共同形成了我国地方院校的政府管理机制，两者管理权限的差异形成了各具特色的管理模式，因而，也形成了不同的管理效能。在我国，《中共中央关于教育体制改革的决定》《中国教育改革和发展规划纲要》《教育法》《高等教育法》《面向21世纪教育振兴行动规划纲要》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》《深化教育领域综合改革实施方案(2014-2018年)》等都对中央政府和地方政府的管理权限进行了规定，明晰了中央政府与地方政府的管理权限。如《教育法》规定，“第十五条 国务院教育行政部门主管全国教育工作，统筹规划、协调管理全国的教育事业。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的教育工作。第十七条 学制系统内的学校和其他教育机构的设置、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标等，由国务院或者由国务院授权教育行政部门规定。”《高等教育法》“第十三条 国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”但我国中央政府与地方政府的管理权限划分还是过于宏观和模糊，导致中央政府和地方政府管理权限交叉重叠甚至冲突，中央政府管理权限较大，地方政府自主管理权过小。反观日本，中央政府和地方政府各自职责规定比较明确，特别是地方政府的管理权限得到有效的保障，教育行政机构能够独立于政府机构进行管理。借鉴日本经验，我国需要从以下方面进行改革：一是进行法制建设，通过制定地方院校管理法或政府行政组织法，进一步明晰中央政府和地方政府的管理边界，在管理事项、管理流程、责任承担等方面进行确切规定，实现责权利的相互统一；二是扩大地方政府权限，让地方政府真正承担起管理地方院校的责任和行使管理权力，成为地方院校管理的真实主体，特别是要发挥中心城市政府的教育举办及管理积极性，让他们也成为管理地方院校的重要力量；三是加强地方政府管理能力建设，通过制度规范、队伍建设、组织建设等形式，切实提高地方政府管理能力，让地方政府能够对地方院校进行科学有效的管理；四是进行文化建设，构建中央政府和地方政府分工管理的协作文化，中央政府要树立尊重地方政府主体地位的文化，地方政府要树立勇于承担责任的文化。

(二)着力打造开放型的政府管理机制，切实发挥市场调配资源的基础力量

我国政府在教育管理中发挥了重要作用，在促进地方院校发展方面做出了重要的贡献，但是政府在教育管理中行政命令式的、计划性的方式比较明显。例如，地方院校的招生计划、学科审批、教师编制管理、科学研究成果管理等方面政府进行着强有力的管理。政府这种管理方式主要是基于政府自身意愿进行而非地方院校自身实际状况，将影响地方院校的自主发展，导致地方院校转型发展的依赖性增强，与区域社会经济发展的密切性严重不足，丧失转型发展的特色性和个性化。日本政府重视市场机制的做法，能够确保大学发展是基于现实状况和实际需求的，这对增强地方院校发展的积极主动作用，促进地方院校的多样化、多元化、灵活化发展具有重要意义。借鉴日本经验，我国政府可以从以下方面进行改革：一是政府更应该强化宏观管理作用，积极开展以经济、政策、规划、咨询、报告、评估、审查等形式进行宏观管理的活动，促进地方学院转型发展更加科学规范；二是政府的管理决策要重视现实需求状况，根据市场需求进行管理决策，改变传统决策中不注重市场运行规律及需求的做法；三是政府管理要注重发挥市场机制的调节作用，通过供给管理、价格管理、竞争管理等形式来管理地方院校转型发展活动。

(三)大力促进现代法律制度体系建设，推动政府依法履职履责

(四)系统建立政府科学决策链条，提升政府决策的整体性效能

科学研究能够准确认识现实，深刻发现问题，科学预测未来，精确提出措施，对提高政府管理质量、效率、效果、效能非常关键。但长期以来，我国政府管理决策过于依靠自身经验，甚至是依靠于某行政官员的现象还比较突出，决策缺乏严谨、系统、严密的科学研究，质量不高，科学性不足。反观日本政府，它在公立院校管理中注重科学决策，积极吸纳社会各种机构的科学研究成果来为其决策服务，形成了“科学研究—政府决策—政府实施”的科学管理模式。借鉴日本经验，我国政府要实现科学决策，需要采取以下措施：一是政府要进行科学决策的制度建设，要求政府决策建立“科学研究—政府决策”的基本流程，制止主观决策、经验决策的行为；二是强化决策责任承担机制建设，实现责权利相统一，实施决策责任追究机制，要让决策者为自身的决策行为承担责任；三是政府要加强社会服务购买力度，在决策中积极通过市场采购科研成果的方式进行科学决策，引导社会组织为政府的科学决策提供科研服务；四是政府要积极培育和发展社会各类组织，充分利用社会各类组织的智库智囊作用，引导各类社会组织积极为政府决策进言献策。

总之，日本政府在促进地方公立院校发展方面取得了成功的经验，在我国大力推动地方院校转型发展的背景下，研究日本政府在地方公立院校中的治理行为非常具有价值，值得我们深入研究和学习。