乡村振兴背景下镇域乡村建设规划研究探析——以东莞市麻涌镇为例

文／魏一琼 武汉天华华中建筑设计有限公司 建筑师

王玉霞 武汉普莱恩规划建筑设计有限公司 城市规划师（通讯作者）

王家乐 东莞市麻涌镇规划管理所 副所长

引言

在乡村振兴背景下，乡村地区建设发展的重要性愈发凸显。麻涌镇作为珠三角经济发达的乡镇地区代表，近年在城镇快速化发展的同时，乡村的建设发展面临着一系列问题，针对“千村千面”与“千村一面”并存等建设失序的不可持续之势，随着乡村振兴战略规划的出台，国家对乡村建设规划提出了新的编制要求[1]。2019 年五部门发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，明确了村庄规划的总体要求，进一步加强其法定地位[2]。

我国的规划发展历来重视城市规划，而乡村统筹规划力量薄弱存在盲区。“重城轻乡”的这种建设管理理念在新时代背景下明显不适合乡村发展，如何通过研究编制、管控措施的提出，建立一套全新的乡村规划管理体系迫在眉睫。文章依托在东莞市麻涌镇的镇域乡村建设规划研究项目实践，针对高度城镇化地区探讨了乡村分类、梯度构建及风貌区分类划定等方法及策略，提出管控指引措施，是对镇域乡村统筹规划研究领域的一次重要尝试[3]。

1 镇域乡村建设规划研究编制项目的初步尝试

1.1 东莞市提出《镇域乡村建设规划研究》的编制是发展阶段的选择

东莞市作为粤港澳大湾区战略发展中的重要城市，目前东莞乡村发展已进入“城乡等值，共存共荣，共建共享”的城乡融合2.0版，打造“城乡高质融合示范区、共建都市湾区幸福栖居地”是其发展的重要目标[4]。

全面贯彻党的十九大精神，深入推进乡村振兴战略，落实《中共东莞市委、东莞市人民政府关于推进乡村振兴战略的实施意见》（东委发〔2018〕19 号）、《关于印发创建生态宜居美丽乡村示范试点系列工作方案的通知》（东委乡振组〔2018〕2 号）、《关于全域推进农村人居环境整治建设生态宜居美丽乡村的实施方案》（东办字〔2018〕号）工作部署，以《东莞市乡村建设规划编制工作方案》《东莞市镇域乡村建设规划研究编制指引》为指导，对镇域乡村进行规划研究，推进城乡统筹融合发展新局面。开展麻涌镇域乡村建设规划研究，强化镇域统筹实施，承上启下实现市、镇、村三级联动机制，承接和延伸上层次市域乡村建设规划的核心内容，同时为下层次村庄规划编制提供科学而合理的规划指导（图1）[5,6]。

1.2 镇域乡村建设规划研究是全面推进城乡统筹发展的重要手段

在国土空间规划背景下，村庄规划作为五级三类中的落地实施性规划，该规划研究用于指导村庄规划编制，起着承上启下的关键作用，可以作为镇国土空间总体规划的重要补充，与镇国土空间总体规划同步编制或以专题研究的方式独立编制，同时在规划深度上以乡村振兴、城乡统筹全域发展为导向，引导村庄连片发展，制订不同类型村庄发展的模式、路径与策略，为法定村庄规划编制提供直接依据。

该规划的特点是侧重研究、面向全域、关注近期。一方面通过现场调研、GIS 数据分析、案例研究等多种研究方法对全域村庄进行摸底调查，融入城乡一体化发展的思路，缩小城乡差距；另一方面面向乡村地区，以水乡特色资源为核心，全域一体化利用，实现乡村振兴，突出乡村特色，差异化规划改造，进而制定特色的乡村定位与发展策略，分类引导提出建设指导意见，明确工作重点，制定行动计划。

1.3 镇域乡村建设规划研究是深入推动乡村发展内涵的全新探索

目前国内针对乡村的建设规划较多地集中在空间整治、节点设计，部分涉及产业发展、经济发展等，而对乡村的社会价值、人文价值以及建设管控等方面挖掘不够。本次“镇域乡村建设规划研究”统筹考虑乡村的多元价值和功能内涵，提出重新整合乡村资源特色，连片精品打造，梯度创建；加强乡村建设风貌区的梳理，分类划定予以保护利用，并提出近期行动计划，有利于后续开展一系列建设管理工作，系统性、整体性谋划乡村地区的可持续发展[7,8]。

2 镇域乡村规划研究的技术探索

2.1 从乡村地区发展特征和局限出发的研究思考

2.1.1 明确乡村空间发展阶段，构建乡村分类发展基础

图1 镇域村庄建设规划研究目的示意图（图片来源：东莞市镇域乡村建设规划研究编制指引解读）

图2 镇域村庄分类分布图（图片来源：麻涌镇镇域乡村建设规划研究）

图3 镇域乡村分类指引图（图片来源：作者根据相关资料整理自绘）

图4 镇域乡村精品连片分布图（图片来源：麻涌镇镇域乡村建设规划研究）

按照定量分析、定性判别、上下联动的规划原则，分三步确定村庄分类。一是制定分类划定标准，选取产业类型、经济程度、城镇化、人口密度及其他要素叠加分析，多因子赋值评估；二是结合城镇发展思路以及村庄发展定位，初步判定村庄分类；三是综合镇（街）、村（社）意愿，最终确定村庄分类（图2）。

2.1.2 以差异化发展为指导，确定村庄分类指导方向

麻涌村庄呈现半城半乡的发展特征，规划研究在明确上位规划的要求下，结合现状特征及实际发展需求对村庄进行梯度创建分类，明确全域村庄未来发展的管控要求，基于村庄分类可进一步展开建设指引，对不同发展类型的村庄提出各类建设的特殊要求和具体做法。坚持因地制宜、分类指导，基于村庄区位条件、功能定位、发展模式和地域特色，落实规划发展对村庄有针对性的指引要求，突出特色化、差异化引领作用（图3）。明确各类型村（社区）的规划和建设重点，有效指导后续村庄规划建设工作，有利于工作推进，减少不必要的人力、物力等资源浪费。

2.1.3 以效益优化为重点，促进公共服务提升与城乡共建共享

麻涌镇基建力度较大，但城乡配置标准不一，功能规模单一。规划要同质均等建设，实现城乡设施一体化。积极推进城乡建设与国际接轨，提供多元高质、自由舒适的配套服务；分类制定设施配置、建设标准，分级推进人居环境改善、社区服务水平提升；推动设施同质均等建设，提高污水净化、新能源利用、垃圾分类、综合管网铺设等基础设施服务水平。

2.2 微观构建乡村集群单元，关注发展建设指引

2.2.1 依据乡村资源条件，划定多村联动的精品示范片

结合市域风貌格局、美丽幸福村居连片示范、乡村旅游精品工程建设，形成连片发展示范效应。本次规划研究范围为麻涌镇镇域，共划定两个精品连片空间，包括香飘四季片（大步、东太、新基村）和古梅乡韵试点片（麻一、麻二、麻三、麻四村）。

精品连片空间主要依据相似的资源条件，共同的发展方向来划分，如香飘四季片包含“香飘四季”文化资源、市级历史文化名村、特色民宿、中国乡村旅游创客示范基地，发展方向是以岭南水乡文化为依托，提升发展“香飘四季”乡村旅游品牌，打造“中国威尼斯水城”，建设岭南水乡文化核心体验服务区；古梅乡韵试点片包含传统村落，“麻涌八景”、菇菇花果园、春回大地现代农业生态园、古梅生态农庄观光产业园，发展方向是以生活、文化和休闲为主题的生活服务中心，将传统文化和时尚生活相结合，打造东莞水乡都市游憩区（图4）。

2.2.2 分类制定对策，提出因地制宜的指引要求

由于不同乡村群的资源特色、发展方向以及建设重点有所区分，规划针对不同类型的乡村群特征，制定符合其核心的引导策略，比如对接城市更新规划，优先划定更新范围；对接人居环境改善，划定综合整治范围；推行传统村落保护活化，改造提升村级园区等，并提出因地制宜的指引要求，包括改善基础设施及公共服务设施；改善沿街立面整治环境；优化建筑结构提升使用功能，完善旅游配套设施及文化载体建设等。

2.3 针对乡村风貌区，提出指引策略

乡村建设风貌区是在村（社区）行政范围内具有浓郁的乡村空间形态与空间肌理的村民生活聚落，具有明确的边界范围，是体现东莞乡村特色的区域。乡村建设风貌区作为东莞乡村特色资源，一方面为结合分类指引，推动村庄环境整治，提升村庄品质提供空间载体；另一方面为日后推动乡村建设与管理创新模式和政策预留接口。

2.3.1 范型识别，明确分区类型

图5 镇域乡村风貌区分类划定图（图片来源：麻涌镇镇域乡村建设规划研究）

图6 资源数据入库信息图（图片来源：作者根据相关资料整理自绘）

在村（社区）行政范围内具有浓郁的乡村空间形态与空间肌理的村民生活聚落，具有明确的边界范围，是乡村风貌特色最明显、人居环境问题最突出、实施效果最显著的区域。立足麻涌城乡空间犬牙交错、农村城镇化程度高的现状，城和乡的边界不清晰，研究提出如何构建麻涌城乡差异共存风貌格局。一方面划定乡村风貌区，避免传统区域大拆大建并给予政策红利，引导其往现代文明、特色浓郁的方向演替；另一方面，梳理既有总规、控规等，充分衔接、适当引导，避免大马路、高强度的建设方式对乡村风貌的破坏。

根据编制指引按照市定标准（必须划入、不能划入、可划入）、镇定位置、村定界线进行划定。必须划入的包括麻涌镇已评级的历史文化名村新基村；无须划入麻涌镇域内涉及城镇发展平台类型包括城镇建成区、近期城镇重点开发建设平台、“三旧”改造项目等区域；可划入的包括位于集体建设用地范围内，具有浓郁的乡村聚落空间形态与空间肌理，现状基本已建成的村民居住生活集聚区；且基于镇（街）规划发展思路，将长期保持村集体用地性质，承担村民居住生活集聚功能，结合后续政策，按照村庄标准规划、建设、改造、管理的区域。

同时对识别出的乡村建设风貌区范围根据开发程度、保护利用价值等，划分一类、二类、三类，三种不同类型（图5）。

2.3.2 多维指引，提出管控措施

针对实施和管理需求，对风貌区的不同用地情况，制定相应的编制指引。

（1）规划指引

乡村建设风貌区是村庄建设规划的核心区域，作为城乡规划协调的平台，重点通过村庄建设规划优化区内空间布局，满足镇、村人居环境整治和乡村战略实施项目的诉求；梳理控制性详细规划不合理的城市支路和用地功能，作为后续城市规划调整和村庄建设的依据。

已识别出乡村建设风貌区的村庄，需开展村庄建设规划编制工作；未识别出乡村建设风貌区的村庄，主要位于城中村和部分半城中村，建议只编制近期村庄整治行动，远期纳入城市规划管理。

（2）建设指引

乡村建设风貌区作为乡村公共服务设施和基础设施建设、乡村特色风貌营造、乡村宜居生活环境整治的平台，结合三类村庄的核心价值和总体要求，在区内谋划相应的近期建设项目库。如城中村侧重人居环境整治项目，半城中村侧重设施完善与人居环境提升项目，传统农村需增加村庄产业发展、旅游发展、精品特色策划等建设项目。

（3）管理指引

乡村建设风貌区是推行乡村建设管理，实现乡村建设规划许可的探索区，将重点推动政策创新，先行先试，并逐步完善相关法定依据和配套政策，确定法定意义。探索乡村建设风貌区动态调整机制，结合城镇发展格局和发展趋势的转变，按一定程序调整乡村建设风貌区，有利于顺应湾区的发展需求，迎合市场的发展需要。

2.4 分期安排时序，制定近期建设行动项目库

按照市、镇乡村振兴工作安排，以推动村庄规划编制、村庄近期建设项目两项工作，实现“补短板、促提升”。综合考虑资金来源及成本效益、建设成效和落地实施性，制定行动计划方案，提出项目建设的工作时序和实施步骤，尤其是近期重点建设实施内容，明确各项目的规模、投资估算、主管部门和实施主体，既要体现宏观把控的战略体系，也为规划研究提供落地实施的抓手。

2.5 特色化的成果体系

创新规划研究成果体系，体现战略性框架和可实施性发展策略，实现规划研究有效合理引导乡村建设、增强乡村空间治理能力的目标，全套成果包括乡村建设报告和实施工作方案。

麻涌镇域乡村建设规划研究报告是乡村振兴背景下镇域乡村建设发展的总纲，采用图文并茂、通俗易懂的方式，作为整套特色成果的核心，展示麻涌镇镇域乡村建设美好蓝图。而实施工作方案则采用政府公文叙事语言逻辑和写作形式，在规划研究的基础上，转化为工作方案，主要内容包括目标任务、工作分工、推进措施、实施步骤等，衔接政府年度建设计划等实施政策，作为政府人员审阅、建议的工作文案。同时通过建立数据库，提供精细化管理，实现乡村资源一盘棋（图6）。

结语

针对地处乡村经济较发达、可利用建设用地有限、生态环境敏感脆弱地区的城镇，如何构建适宜性镇域乡村建设规划研究方法，增强其对乡村建设管控的有效性，本研究在规划编制方法与管控指引方面进行了一定的探索，对麻涌镇镇域乡村建设规划的功能定位、重点方向、内容体系进行了系统性探索，总结出科学合理的乡村分类、梯度创建及分区划定是实现麻涌镇镇域乡村建设规划研究框架的重要手段，后续针对实施及管理需求方面还需进一步研究，方可实现乡村的持续性发展建设。