完善政府立法工作机制的实践与思考——以广东省构建“4+X”政府立法工作制度体系为例

刘 浩 陈建胜（广东省司法厅）

从地方政府立法工作实践来看，完善立法工作机制，构建系统完备的立法工作制度体系，能够有效提升立法工作质量和效率，对保障良法善治具有重要意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视政府立法工作，提出“加强和改进政府立法制度建设”“完善立法体制机制”等要求，明确了新时代政府立法工作的前进方向。①参见中国政府网：《中共中央 国务院印发〈法治政府建设实施纲要（2015—2020年）〉》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_2979703.htm，最后访问日期为2022年5月2日。《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》立足进入新发展阶段的现实需要，对加强立法工作进行了全面部署，对“健全立法工作机制”“完善立法工作机制”提出了更新、更高的要求。面对新形势、新任务，地方政府应进一步加强和做好立法工作，从“完善政府立法工作机制”的角度加强制度创新与实践，通过构建体系化的政府立法工作机制，保障立法工作全流程各环节的规范有序运行，这将是当前和今后政府立法工作中值得高度关注和改革探索的重点方向。

一、完善政府立法工作机制的内涵与原则

政府立法工作，是与地方人大及其常委会立法工作相区分的实践概念，具体是指拥有立法权的省、市两级人民政府拟定地方性法规草案和制定政府规章的立法活动。完善政府立法工作机制，是指以立法程序控制为核心，突出“科学、民主、依法”的原则要求，围绕立项、起草、审查、论证、协调等政府立法工作环节进行的制度构建及优化发展工作。作为调整和规范政府立法工作的制度建设活动，需要遵循立法工作本身的规律，注重把握三个方面的原则。

（一）注重积极作为，紧紧围绕国家要求开展机制创新

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了“完善立法体制”的明确要求以及“加强和改进政府立法制度建设”的具体任务。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》进一步提出了“完善政府立法体制机制”的目标和具体措施。为全面贯彻落实习近平法治思想，党中央、国务院立足新起点，着眼于新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，在“一规划两纲要”②“一规划两纲要”，是指《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》。中对“完善立法工作机制”作出了新的安排和部署。其中，《法治中国建设规划（2020—2025年）》中明确提出要“创造性做好地方立法工作”“健全地方立法工作机制”；《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求“完善立法工作机制”。地方在推进政府立法工作机制创新时，应当积极响应党和国家决策部署要求，以完善的立法制度促进立法质量和效率提升，保障立法工作的高质量发展。

（二）注重系统完善，做好政府立法工作全流程制度设计

做好政府立法工作，要在“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局中，找准政府立法工作定位，在地方性法规草案起草和制定政府规章的各个环节中加强制度设计，充分发挥政府依托作用。立法是一项复杂的系统工程，单一的工作机制无法有效推进科学、民主、依法立法的实现，既需要把党和国家各项要求系统全面地贯彻到政府立法工作全过程，又需要统筹协调好立项、起草、审查、听取意见等各环节工作的运行要求。只有构建起功能细分明确、衔接协调顺畅、系统完整高效的政府立法工作制度体系，才能满足政府立法工作规范、有序运行的需求。

（三）注重精细操作，推进各项工作机制有效运行

制度的生命在于执行，立法工作制度更需要注重可操作性和实践运用。只有当各项机制规范运转，实效得以充分发挥，才能从制度层面带动立法工作提质增效，为实现良法善治提供制度保障。在政府立法实践中，每项地方性法规草案和政府规章都需要经过立项论证、起草或审查、公开征求意见、集体讨论等特定的规范程序才能最终定稿，针对不同程序、不同环节的工作均有各不相同的要求和方式方法。在总结提升这些工作机制时往往需要紧扣实践要求，进行系统梳理，对政府立法工作各环节和程序提出明确具体的要求和指引，推进立法工作机制的精细化设置，才能从根本上保障立法制度设计的科学性与合理性。

二、完善政府立法工作机制的实践——以广东省构建“4+X”政府立法工作制度体系为样本

广东省政府历来重视立法程序制度建设，早在20世纪八九十年代就制定出台了一系列政府立法工作制度，例如，1985年广东省人民政府颁布的《关于拟定地方性法规程序的规定》、1993年颁布的《广东省人民政府制定规章规定》、1994年颁布的《广东省人民政府规章和法规草案审批程序》、1996年颁布的《广东省人民政府办公厅关于省政府规章以政府令形式发布并在南方日报全文公布的通知》等。2000年《中华人民共和国立法法》和2001年《规章制定程序条例》出台实施以后，广东省政府又对相关立法工作制度进行了修订和补充完善，例如，2003年，广东省人大常委会办公厅、广东省人民政府办公厅联合印发了《关于进一步加强立法协调工作的意见》；2008年和2009年以政府规章形式分别出台了《广东省政府立法后评估工作规定》和《广东省政府规章清理工作规定》；2014年广东省人民政府办公厅印发了《广东省人民政府规章立项办法》《广东省人民政府法规规章草案起草工作规定》《广东省人民政府法规规章审查工作规定》《广东省人民政府立法听取意见工作规定》4项政府立法工作制度。③参见《广东省人民政府办公厅关于印发广东省人民政府规章立项办法等政府立法工作制度的通知》（粤府办〔2014〕30号），《广东省人民政府公报》，2014年第17期。这些政府立法工作制度是当时立法工作实践的重要组成部分，在相当长的一段时间内为广东省政府及其部门开展立法工作提供了明确具体的制度规范和操作指引。

近年来，广东省根据新时代、新形势对立法工作的要求，结合上位法修改和机构改革的实际情况，对政府立法工作流程进行了全面梳理，以完善工作机制为主线，以制度重构为重点，明确职责分工、优化工作流程、创新工作机制、统一操作标准，积极探索建立符合政府运行客观规律的立法工作制度，在修订4项政府立法工作制度的基础上，进一步建章立制，密织政府立法流程图，构建“4+X”政府立法工作制度体系。

（一）“4+X”政府立法工作制度体系成为引领政府立法工作的载体

“4”是指2020年修订出台的《广东省人民政府规章立项工作规定》《广东省人民政府法规规章起草工作规定》《广东省人民政府法规规章审查工作规定》和《广东省人民政府法规规章起草审查听取意见工作规定》4项政府立法工作制度，它们是制度体系的主体框架。④参见《广东省人民政府办公厅关于印发广东省人民政府规章立项工作规定等4项政府立法工作制度的通知》（粤府办〔2020〕12号），《广东省人民政府公报》，2020年第18期。“X”是指在前述立项、起草、审查、听取意见工作规定的框架下，推进政府立法工作科学、民主、依法实施的其他相关工作机制，具体包括立项调研论证、立法协调、立法专家咨询论证、立法基层联系点、立法协商、立法风险防范、立法宣传总结、合法性审查标准等一系列立法工作机制和相关工作规范、标准等。目前，广东省“4+X”政府立法工作制度体系已经初步成型，在系统性框架和体系化模式下，立法全流程工作机制正在逐步拓展延伸，并通过创新实践不断优化提升，成为引领和推动广东省政府立法工作开展的重要载体（详见图1）。

图1 “4+X”政府立法工作制度体系

体系化的立法工作制度能够确保政府立法工作更规范、更高效、更科学、更合理，在各项工作机制共同作用下，政府立法工作得以规范有序推进。例如，在规章立项方面，明确了可以优先立项的6种情形和不予立项的5种情形，强化了立项的科学性和可操作性；在法规规章送审稿的审查方面，要求重点审查“六性”，即立法的必要性、可行性、合法性、合理性、规范性、公开性，并对每项审查内容都规定了明确、具体的审查标准；在立法听取意见方面，对公开征求意见、立法论证、立法听证等民主立法机制作了具体规定，并明确规定建立省政府立法咨询专家库、省政府立法基层联系点，从引入“外脑”提供智力支持、积极听取基层意见等方面完善工作机制，坚持“人民有所呼，立法有所应”，积极在政府立法工作中践行和发展“全过程人民民主”。

（二）广东省政府立法工作机制的实践与探索

广东省坚持以系统性、体系化的理念打造政府立法工作制度体系，通过梳理和归纳近年来省政府立法工作中的有关经验和做法，将实践和探索成果进行固化提升，逐步形成了以“4+X”政府立法工作制度体系为基本框架的立法工作全流程长效工作机制，为政府立法工作的有序开展提供了全面、实用的制度规范。

1.科学的立项论证工作机制。根据政府规章立项中对建议项目审查判断的实际情况，广东省进一步完善了省政府规章立项工作制度，建立健全立法项目审查论证工作机制：一是在严格把握《广东省人民政府规章立项工作规定》明确的立项条件基础上，编制规章立项的量化审查标准，对立法建议项目的“必要性”“合法性”“可行性”“成熟度”等指标进行细化。自2020年以来，广东省司法厅在编制年度制订规章计划时，采用立项审查表将立法审查内容细分为4大类25项指标（详见表1），充分借助直观化的表格工具，将审查重点聚焦到关键性的指标上，提升规章立项审查工作的规范性和科学性，提高立项的精准度。二是为进一步提升政府规章立项工作的科学性，通过修订“立项工作规定”，明确规定省司法厅要通过立项协调会、论证会等形式强化立项论证，将立项审查论证工作机制予以制度化。2022年，广东省司法厅结合省政府立法咨询专家工作机制，积极开展规章立项论证实践探索，组织召开年度规章制订计划项目立项论证会。由各项目申报单位对起草报送的项目立项背景、必要性、主要制度设计、起草进度、立法风险评判等情况进行说明，并由省政府立法咨询专家围绕规章立项的必要性、可行性和合法性以及拟解决主要问题的客观性和准确性等方面进行全面分析和点评，为规章的科学、合理立项提供理论和实践双重评价。通过健全省政府规章立项工作机制，强化省政府规章立项审查和论证，增强规章制订计划项目编制工作的科学性、民主性，有利于提升立法工作的主动性、针对性，更好地服务省委、省政府中心工作、回应人民群众关切⑤参见《〈广东省人民政府规章立项工作规定〉〈广东省人民政府法规规章起草工作规定〉〈广东省人民政府法规规章审查工作规定〉〈广东省人民政府法规规章起草审查听取意见工作规定〉解读》，《广东省人民政府公报》，2020年第18期。。

表1 规章立项审查表

（续表）

2.多元化的起草工作机制。党的十八届四中全会通过的《决定》明确提出了“探索委托第三方起草法律法规草案”的要求。广东省在这方面进行了很多有益的尝试和探索，积累了丰富的经验，但也发现了一些问题。例如，起草单位对引入第三方起草的责任分工不明确，缺少必要的过程性监管，导致起草质量受到影响。对此，在实践中主要通过两个方面的工作机制予以应对：一是要求起草单位负责法制工作的机构加强对本单位起草法规规章的统筹，对受委托方的起草工作进行全过程的指导和督促，指派熟悉流程和业务的骨干协助完成起草工作，或者通过联合组成起草工作组的方式，整合立法工作力量，避免理论和实践“两张皮”。二是由省司法厅加强对立法起草工作的统筹协调、工作指导、审查把关、督促推进，提前介入起草工作，参与起草单位组织的调研、论证和研讨相关工作，提供指导和帮助，提升法规规章草案的质量和起草效率。对此，在修订《广东省人民政府法规规章起草工作规定》时，将上述取得实效的工作机制予以制度化。

3.严格的合法性审查工作机制。推进“依法立法”的关键在于加强对法规规章草案的合法性审查。广东省政府立法工作始终坚守合法性底线，严格遵守立法权限规定。在严格合法性审查把关方面主要进行了以下实践探索：一是明确合法性审查标准指引，通过对近年来审查法规规章发现的合法性问题进行分类梳理，归纳了地方立法合法性审查标准及常见合法性问题示例，并以专题培训、跟班学习、日常指导等方式加强对立法工作人员的业务指导。二是完善起草单位配合省司法厅开展合法性审查的工作机制。一方面，要求起草单位在报送法规规章送审稿时，同步报送其负责法制工作的机构出具的书面合法性审核意见，并对法规规章送审稿创新性内容的依据和合法性进行着重说明；另一方面，要求起草单位负责法制工作的机构和相关业务工作机构共同配合省司法厅做好审查工作，省司法厅在审查法规规章送审稿过程中，通过立法论证会、座谈会、听证会等形式听取意见时，起草单位应当派员参加，介绍情况、听取意见、回答询问。⑥参见《〈广东省人民政府规章立项工作规定〉〈广东省人民政府法规规章起草工作规定〉〈广东省人民政府法规规章审查工作规定〉〈广东省人民政府法规规章起草审查听取意见工作规定〉解读》，《广东省人民政府公报》，2020年第18期。对此，在修订《广东省人民政府法规规章审查工作规定》时对相关内容予以制度化。

4.广泛的公众参与工作机制。公众参与政府立法，是推进民主立法的具体实践，也是践行和发展全过程人民民主的重要举措。广东省在公众参与政府立法方面开展了探索和实践，听取意见的形式不断丰富，包括公开征求意见、立法调研、座谈会、论证会等，相关工作机制在《广东省人民政府法规规章起草审查听取意见工作规定》中予以明确：一是涉及市场主体经济活动、特殊群体利益的，按照国家和省相关规定专门听取市场主体、有关群体的意见；二是加强与社会公众沟通，健全公众意见采纳情况反馈机制，明确要求在规章公布后应当将征求意见处理情况以电话、传真等适当方式反馈。⑦参见《〈广东省人民政府规章立项工作规定〉〈广东省人民政府法规规章起草工作规定〉〈广东省人民政府法规规章审查工作规定〉〈广东省人民政府法规规章起草审查听取意见工作规定〉解读》，《广东省人民政府公报》，2020年第18期。

同时，广东省在实践中积极拓展公众参与政府立法的途径和方式，建立健全一系列立法听取意见的工作机制，加强与社会公众沟通，具体包括：一是建立政府立法咨询论证工作机制，充分发挥专家学者在政府立法工作中的智力支持作用。2020年11月，广东省司法厅印发了《广东省人民政府立法咨询专家工作规定》，并由省政府确定聘任48名专家纳入立法咨询专家库，推进立法咨询论证工作规范化、制度化。二是建立政府立法基层联系点工作机制，通过立法基层联系点，深入基层听取群众和社会组织对法规规章草案的意见。⑧参见《广东省人民政府办公厅关于印发广东省人民政府规章立项工作规定等4项政府立法工作制度的通知》（粤府办〔2020〕12号），《广东省人民政府公报》，2020年第18期。2021年12月，广东省司法厅印发了《广东省人民政府立法基层联系点工作规定》，并同步启动省政府立法基层联系点的选点工作，分片区、按条块对各地市、省直部门申报的基层单位进行摸底调研，探索通过拓宽社会公众有序参与立法途径，为在政府立法中践行全过程人民民主提供制度和实践路径。三是积极推动建立政府立法协商工作机制，充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等在政府立法中作用。⑨参见中国政府网：《中共中央印发〈法治中国建设规划（2020—2025年）〉》，http://www.gov.cn/zhengce/2021-01/10/content_5578659.htm，最后访问日期为2022年5月2日。近年来，广东省司法厅积极加强与广东省政协社会与法制委员会开展立法民主协商工作，通过省政协民主协商平台充分听取社会各界意见，使各方面的意见和关切得到充分表达，广泛凝聚社会共识。2020年，广东省政协社会与法制委员会选取了省司法厅自主起草的《广东省重大行政决策程序规定》作为协商项目，就该项目在征求意见阶段开展协商，组织召开协商座谈会，广泛听取了各民主党派和政协委员的意见，并向广东省人民政府提交了书面协商建议。为使立法协商工作有法可依、有章可循，广东省拟将政府立法协商的实践经验进行总结归纳，形成相关制度措施，进一步提升固化为省政府立法协商的长效机制。

5.进一步完善相关程序制度和标准、规范。为进一步提升立法质量，在规章立项、法规规章起草和审查以及听取意见等4项政府立法工作制度框架下，政府立法工作机制还需要进一步完善，尤其在推进民主立法、加强风险防范、严格备案审查、规范立法文本等方面的工作机制或者规范标准需要更加健全。为此，广东省司法厅拟研究起草和制定出台有关进一步加强立项调研论证、立法风险防范、立法协调、立法审查、立法宣传总结等制度规范，完善合法性审查标准指引、规章备案规则等工作标准与程序，健全立法全流程工作机制，通过创新实践不断推进“4+X”政府立法工作制度体系的系统性构建，以此引领和推动省政府立法工作的高质量发展。

三、进一步完善政府立法工作机制的建议和思考

回顾近年来广东省政府立法工作制度建设历程，我们的体会是：完善政府立法工作机制是开展政府立法活动的基本保障，通过不断完善政府立法工作制度建设，以体系化的机制构建规范政府立法工作，使政府立法工作本身有章可循、有规可依，能够有效推进各种立法要素从低水平分散向高水平集中，以完备的立法工作制度体系提升政府立法的质量和效率。但是，对标《法治中国建设规划（2020—2025年）》和《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》关于“完善立法工作机制”的新任务、新要求，广东省政府立法工作机制还存在一些不足和问题，仍需进一步健全和优化：一是坚持党对立法工作全面领导下的“政府依托”功能还未能在制度和机制中得到全面体现，政府立法工作仍存在职能分工不明确、流程运转不顺畅、沟通协调不充分等情况；二是民主立法的方式方法还不够多样和有效，拓宽社会公众参与渠道、降低参与门槛的制度和机制尚未能全面满足群众不断提升的参与政府立法的意愿和需求；三是立法全流程工作机制还不够丰富和完整，部分制度实施的刚性不足，欠缺有效的监督和约束机制，制度的可执行性、实效性还需在实践中不断完善加强。

下一步，我们将深入学习践行习近平法治思想，以贯彻落实《法治中国建设规划（2020—2025年）》和《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》相关要求为着力点，以问题为导向加强政府立法工作制度建设，进一步完善政府立法工作机制，切实提高政府立法质量和效率，实现以机制创新带动工作方式方法的改革，创造性地做好政府立法工作。

（一）坚持党的领导，充分发挥政府依托作用是完善政府立法工作机制的主线

政府立法工作要求全面坚持和落实“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局，在不断推动完善政府立法工作机制的过程中，不仅需要始终坚持党的领导，还需要充分发挥政府依托作用，才能形成立法工作合力。一是按照《法治中国建设规划（2020—2025）》等文件关于“加强党对立法工作的领导”相关要求，在政府立法过程中必须毫不动摇地坚持党对立法工作的领导，把党的领导贯彻落实到政府立法工作实践的全过程和各方面，这些都需要在立法工作制度中得到充分体现。二是要充分发挥政府及政府部门的依托作用。法规规章建议项目的提出、草案的起草送审以及相关立法的贯彻落实，主要工作和任务都集中在政府及政府部门，尤其是法规规章的起草部门长期处于行政管理和执法一线，其熟悉行政管理实际和法规规章执行中存在的问题，其观点和建议对提升立法质量具有重要作用，在相关工作制度建设中必须注重凝聚其力量。三是要强化司法行政部门在政府立法工作中的重要作用。近年来，重点领域、新兴领域的制度需求显著提升，立法项目量大、时间紧的特点尤为突出。法规规章草案需要由司法行政部门进行审查后提交政府常务会议审议，尤其是复杂项目更需要切实发挥司法行政部门在政府立法阶段的统筹协调作用和专业审查能力，在立法工作制度中应得到充分的重视。

（二）坚持以人民为中心，在政府立法工作中深入践行全过程人民民主

坚持以人民为中心的发展思想，是立法工作的根本价值取向。新修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确要求“坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议”。政府立法工作要践行和发展全过程人民民主，把人民当家作主具体、现实地体现到各项立法工作制度建设中，体现到立法的各个环节和程序中。一是进一步丰富公众参与政府立法的形式，积极完善公开征求意见采纳和处理情况的反馈机制，提高立法的公开性和民主性。要立足公众参与政府立法的目的和需求，不断拓展法规规章起草审查与公众参与互动的方式和渠道，降低参与门槛，提升关注度；在向社会公开征求意见时，对于社会公众普遍关心或者专业性、技术性较强的问题，要通过专家访谈、新闻专访等方式进行解释说明，营造公众参与政府立法的良好氛围。二是进一步拓展立法调研的广度和深度，建立健全立项、起草、审查、听取意见等环节的调研工作机制，提高立法解决实际问题的针对性。要推进落实政府立法基层联系点工作机制，通过政府立法基层联系点，在立法过程中广泛汇集基层意见，立法后及时反馈意见处理情况，并加强对相关法规规章的宣贯和普及，积极构建政府立法事中事后“全过程人民民主”立法新模式。

（三）推进立法工作制度不断细化和拓展延伸，充分发挥政府立法工作制度实效

按照新时代、新形势对立法工作的要求，在4项政府立法工作制度的框架体系下，各项立法工作机制还需要不断精细化、具体化，不断拓展立法工作制度和相关工作标准的外延，并使相关工作机制相互衔接、协同和发展。一是需要在立法精细化操作方面不断开展创新实践，无限延伸和拓展“X”，例如，对政府规章立项调研、立项论证、征求意见情况反馈、合法性审查标准指引、立法风险防范、立法专业会议讨论、立法文稿校对等工作机制进行总结归纳，对经实践证明有效的经验予以制度化。二是需要注重各项工作机制之间的有序衔接，尤其在办理立法项目过程中，注重综合运用各项工作机制推进科学、民主、依法立法，并通过实践运用检验各项工作机制的实施成效，推进各项工作机制不断完善，使立法工作制度体系更加严密。三是加强监督约束，推进有关制度机制落地见效。需要加强立法各环节之间的联动和衔接，加强规范制度建设，形成能够监督约束和促进各方工作的常态机制。例如，要灵活运用省政府立法咨询专家库，在起草、论证、审查、评估等方面引入专家咨询意见，形成常态化工作机制，通过强化“依法立法”提升立法工作质量；探索建立政府立法责任追究制度，对违反相关工作规定造成政府立法决策严重失误，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究，对相关责任人员依法追究责任。

四、结语

做好政府立法工作任务艰巨、使命光荣。在当前广东省推进建设粤港澳大湾区等重大战略背景下，广东省政府立法工作在提供制度供给和法治支撑方面的责任更大、担子更重。“完善政府立法工作机制”是从制度层面对政府立法工作的从严要求，其本质上属于立法工作“自身建设”的范畴，其规范化、制度化是做好政府立法工作的题中之义。为此，需要把完善立法工作机制作为一种工作常态，不断在思想观念、工作思路、工作手段、工作机制、工作方法等方面勇于创新、善于创新，从而开创政府立法工作的新局面。