供地策略、住房价格与制造业集聚*

● 李勇刚

（贵州财经大学 经济学院，贵州 贵阳 550025）

一、引言

制造业作为国民经济的命脉与支柱，是一国经济增长、繁荣的主要引擎。制造业的集聚发展不仅有利于优化产业空间布局，也是增强产业竞争力、提升实体经济发展质量的重要举措。改革开放以来，我国充分发挥劳动力、土地等要素的低成本优势，积极承接全球制造业的梯度转移，制造业的集聚趋势也日益明显，经济活动和资源要素不断向制造业大规模集聚的东部沿海地区集中。然而，随着要素成本的不断攀升和资源环境约束趋紧，我国产业空间布局正在发生深刻变化，东部沿海地区大量中低端制造业企业已经或正在向劳动力成本和土地成本更加低廉的同区域中小城市或中西部地区扩散。在这一过程中，土地要素作为经济社会发展的最基本资源和城市各种资源配置的空间载体，在制造业空间布局重构中仍然发挥着重要作用。另一个值得注意的事实是，1998年下半年，我国开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，促进了房地产业的快速发展，但也导致城市住房价格的持续上涨，使得产业发展的综合成本和劳动力价格大幅上升，对以制造业为代表的实体经济产生了巨大冲击。2010 年富士康开始加快向中西部地区的内迁进程，2019 年华为、高通、比亚迪、史丹利等知名企业陆续从深圳迁向东莞、惠州等周边城市，这都凸显了高房价和资源约束与制造业集聚发展之间的结构性矛盾。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，面临的发展环境发生深刻变化，“以地招商引资”的效力开始减退，低价出让土地所带来的传统竞争优势正在流失，且房价对实体经济发展亦产生了一定的“挤出效应”。在此背景下，唯有优化土地供应结构，提高土地资源配置效率，保持房地产市场的健康发展，才能有效应对制造业所面临的诸多挑战。因此，研究供地策略与房价对制造业集聚的影响效应，对于优化土地供应结构、理顺房价与制造业集聚的关系、推动制造业转型升级具有重要的现实意义。

二、文献综述

制造业集聚是经济活动中最突出的地理特征[1]，反映了一个国家的经济发展阶段与综合实力。可以说，制造业的集聚发展是培育经济增长极的重要条件[2]，备受学术界的关注。国内外学者主要从制造业集聚的测度、机制和影响因素等方面进行了研究。

科学测度制造业集聚水平是判断其动态演进趋势的前提，也是制定产业政策的有效依据，因而学术界对制造业集聚水平的测度进行了深入探讨。Hoover[3]基于美国制造业普查数据，设计Hoover 系数用于测度美国制造业集聚水平。在此基础上，国内外学者陆续设计出空间基尼系数、产业集中度系数、市场集中度指数等多种指数和相应计算方法[2,4-5]，用于测度美国、中国等国家和地区的制造业集聚程度。在市场集中度指数基础上，Ellison and Glaeser[6]构建EG 指数，测度美国国家和州等不同层面的制造业集聚水平，并进行了比较分析。之后，学者们开始采用EG 指数测度制造业的集聚水平[7-8]。路江涌和陶志刚[9]采用EG 指数考察1998—2003 年间中国制造业的区域聚集水平的变动趋势，研究发现中国的行业区域聚集程度处在上升阶段，但低于西方发达国家的近期水平。此外，部分学者采用区位熵指数测度制造业集聚程度[10-11]。汪彩君和唐根年[12]研究发现并非所有的制造业行业的经济效益随其产业集聚程度的提高而增长，长三角地区的一些传统劳动密集型制造业存在集聚过度现象。

20 世纪90 年代初，由Krugman 等学者开创的新经济地理学派将规模经济和“冰山”运输成本引入一般均衡分析框架，研究经济活动的空间分布和集聚的内在机制，从而在制造业集聚问题的研究上取得较大进展[1,13]。之后，学者们对制造业集聚的机制和影响因素进行深入探究。国内外学者研究发现制造业集聚的影响因素主要有区位优势[14]、对外开放[15-17]、交通基础设施[18-19]、市场潜能[20]、环境规制[21-22]等。Fujita and Hu[23]对1985—1994 年间中国区域发展差异进行研究，发现区位优势是引起东部沿海地区制造业集聚的主要原因。刘修岩等[10]研究发现，改革开放以来，东部沿海地区由于自身优越的地理位置、较丰厚的市场潜能和出口导向型战略，吸引制造业向这一地区集聚。高新雨和王叶军[24]利用2004—2013 年全国224 个城市面板数据实证分析发现，基础设施领域的财政投入对制造业集聚的带动作用存在“门槛效应”，不利于西部地区的制造业集聚，而教育的财政支出则显著地促进了中西部和东北地区的制造业集聚。

在我国产业发展及其空间布局过程中，土地要素作为空间政策工具、财政政策工具和产业政策工具，发挥了极其重要的作用[25]，但是学术界对地方政府的供地策略、房价与产业集聚关系的研究较少，仅涉及土地供应对产业结构演进的影响研究[26]。邵朝对等[27]利用中国282 个地级及以上城市数据实证分析发现，当房价上涨到一定水平且越过相应门槛时，将对低端行业产生挤出效应，导致低端行业开始向区域外大规模扩散，城市内部逐渐形成高端行业集群，而土地财政规模的膨胀有利于第二产业和制造业集聚水平的提高。杨继东和罗路宝[28]使用2007—2014 年中国工业土地出让的微观数据，检验了重点产业政策对土地资源空间配置以及产业集聚的影响，发现重点产业政策引发土地资源空间配置扭曲，进而导致制造业等相关产业集聚水平的提高。但是，杨其静等[29]的研究则发现，地方政府在工业用地出让中的底线竞争行为容易形成中低端制造产能，可能会损害当地经济长期健康发展。赵祥和曹佳斌[30]的研究也发现我国地方政府的“两手”供地策略，对城市工业部门的正向效应在高行政级别城市中更为明显，这种策略的存在可能导致基于市场力量驱动的城市产业结构升级过程受阻。倪志良等[31]基于全国281 个地级市1999—2014 年的面板数据，利用双重差分法进行实证检验，研究发现，以加大土地供应促进经济发展的模式，也容易对第二、第三产业的发展形成畸重畸轻的扶持倾向，不利于产业结构的优化。显然，过度攀升的房价与扭曲的土地要素市场对中国工业结构升级确实存在不利影响[32]。

综上所述，现有文献从不同角度探讨了制造业集聚问题以及土地供应、房价与产业结构的相互关系等问题，其中不乏真知灼见，无疑有助于更好地理解地方政府的供地策略、房价与制造业集聚的关系。但客观来看，目前尚无深入系统探讨供地策略、房价与制造业集聚关系的文献。基于此，研究拟利用2003—2018 年中国31 个省级样本组成的面板数据，实证检验供地策略和房价对制造业集聚的影响效应。其与现有研究产业集聚的文献相比，主要贡献在于：一是基于地方政府干预和特殊的制度安排视角，系统探讨了地方政府的供地策略和房价对制造业集聚的影响机制；二是将供地策略与房价联系在一起，研究了供地策略与房价的交互作用对制造业集聚的影响效应，填补了供地策略对产业集聚影响的研究空白；三是系统考察了供地策略和房价对制造业和服务业集聚影响的行业异质性及其原因。

三、理论分析与研究假说

（一）供地策略对制造业集聚的影响机制

土地供应成为地方政府推动经济增长的主要政策工具，是与财政分权体制和官员考核机制的演变紧密关联的。1994 年的分税制改革和2002年的所得税分享改革，显著增强了中央政府的财政实力，但也导致地方政府的财权被削弱，使得各级地方政府面临巨大的支出压力，“被迫”通过各种渠道增加土地财政等预算外收入。此外，党的十一届三中全会以来，全党的工作重点转移到经济建设上来，经济发展绩效成为官员政绩考核的重要标准，激励着地方政府官员追求经济持续快速增长，即“为增长而竞争”。为了在竞争中胜出，地方政府会尽一切可能整合其所能控制和影响的经济与政治资源以推动本地区经济快速增长[33]。而土地作为地方政府“经营城市”与促进增长的重要筹码[34]，为区域经济的持续稳定增长提供了强大动力和保障，也是地方政府谋求发展以应对区域竞争和政治晋升“锦标赛”的重要工具[26]。与欧美发达国家土地要素的促进作用日渐式微不同的是，中国土地配置的市场化程度相对较低，土地资源配置在经济社会发展中仍然发挥着不可替代的作用。

在财政激励和政治晋升激励的双重驱动下，地方政府争相建立各种类型工业园区，通过降低工业用地出让价格、提供税收减免等优惠政策，整合聚集辖区的劳动力、土地、资金、信息等生产要素，增加工业用地供应面积，吸引更多外资进入以促进制造业的集聚发展。据统计，2006—2012 年全国国有建设用地供应面积中有39.8% 的土地为工业用地，2013—2019 年全国国有建设用地供应面积中工矿仓储用地占比达22.7%，工业需求已经成为我国国有建设用地持续增加的主要动力。然而，由于我国地方政府官员的任期相对较短，一般为3 年左右，使得地方政府官员在促进经济增长过程中存在严重的短视行为，其土地供应决策具有明显的策略性特征，在垄断的土地市场上会灵活设置出让价格和出让规模[35]。具体而言，地方政府通过低价甚至零地价大量出让工业用地吸引工业项目入驻，以促进本地制造业的迅速扩张和国民经济的高速发展；与此同时，高价限制性出让住宅和商业用地，获取土地出让收入等预算外收入，用于缓解自身财政支出压力和扶持制造业等产业发展，从而促进当地制造业的集聚。由以上分析可知，我国各级地方政府在住宅用地和工业用地上供应策略存在差异，倾向于多供应工业用地而少供应住宅用地[36]，进而吸引到更多工业企业集聚，使得企业较为容易获得原材料供给，有助于提高制造业集聚水平；此外，随着制造业企业在当地的集聚，这些制造业企业的产品市场会逐步扩大[15]，将有利于销售上述企业生产出来的各种产品，从而会进一步促进制造业集聚。基于此，提出待检验的研究假说1：

H1：地方政府的供地策略促进了制造业集聚。

通过上述分析可知，低价出让工业用地和扩大出让规模成为地方政府吸引更多外资流入，以带动本地制造业集聚发展的重要法宝[37]。为了在激烈的政治晋升“锦标赛”中胜出，地方政府利用其在土地一级市场上的垄断地位，竞相降低工业用地出让价格、招商引资质量和产业准入门槛等，或通过先征后返、财政补贴、税收减免奖励等形式变相降低招商企业的用地成本，且对某些特定企业进行扶持或压制等。很显然，地方政府采取各种优惠政策能够促进当地经济社会的快速发展，但也会造成生产率低的中低端制造业企业因用地成本低而得以进入园区投资；与此相对的是，生产率高的高端制造业企业则因属于重点招商行业，面临较高用地成本而选择不进入园区，从而造成大量工业用地隐性闲置和浪费，降低了土地资源利用效率，进而导致产业投资的低水平重复和结构的低水平雷同[38]，最终在稀缺工业用地上形成了大量工艺落后、装备简陋、技术含量低、发展前景黯淡的中低端制造业产能[29]。无疑，地方政府在土地供应中降低土地供应价格、吸引外资的底线引资竞争行为，虽然有助于扩大招商引资规模，提高制造业集聚水平，更快实现工业化，但是，由于引资门槛的降低，吸引了大量低质量的制造业投资项目入驻和开工建设，容易形成技术水平不高、产业发展前景黯淡且具有重复建设性质的中低端制造业的大规模集聚，由此培育而成的制造业整体上仍位于全球价值链中下游，进而阻碍产业结构由以劳动密集型产业为主向以资本和技术密集型产业为主的转化，亦会削弱中低端制造业从发达城市向欠发达城市转移的动力，不利于城市内部形成高端制造业集群的空间形态。基于此，提出待检验的研究假说2：

H2：地方政府的供地策略促进了中低端制造业的集聚，阻碍了产业结构优化升级。

（二）住房价格对制造业集聚的影响机制

由于住房资产在家庭总资产中所占比重较高①据西南财经大学发布的《2018中国城市家庭财富健康报告》显示，中国家庭住房资产在家庭总资产中占比77.7%。，且房价与地价是企业生产成本的重要组成部分，使得高房价可以通过劳动力迁移与企业区位选择等渠道对制造业集聚产生影响。一方面，劳动力的跨地区迁移需要考虑其所获得效用、居住舒适度等因素，这些因素均与居住方位有关，但同时又与房价相关。过高的房价将挤占大量普通劳动力的生活开支，透支这些劳动力的购买力，进而影响其迁移决策。当某一地区房价高企时，因收入水平不高，不管是租房还是购房，普通劳动力都需要负担更多居住和生活成本，进而降低这部分劳动力的总效用，增强其向外迁移的推动，使其流向房价较低区域，从而影响这部分劳动力所在制造业的集聚发展。除了对普通劳动力的迁移决策产生影响外，高房价所带来的高昂居住成本亦会挤压优秀人才的生存空间，促使其向房价较为合理的城市迁移，由此可知高房价不利于优秀人才的流入和集聚，会阻碍高房价地区制造业的集聚发展。

另一方面，房价也会通过影响企业区位选择而作用于制造业集聚。当前我国城市发育相对较晚，仍有大部分城市以增长粗放、附加值较低的低端制造业集聚为主[27]。这些低端制造业对高房价的承受力较低，其区位分布容易受到房价的影响。具体而言，由于房价所带来的成本在企业生产成本中处于重要地位，房价越高，高房价区域内的企业尤其是低端制造业企业所承担的生产成本也越高，使得这些房价承受能力较低的企业的成长空间越来越小，向外迁移的动力则越来越强。伴随房价的快速上涨，房价承受能力较低的企业将向外迁移，对制造业尤其是低端制造业产生较为明显的挤出效应，进而导致劳动力向区域外扩散以及制造业企业转移到房价更为合理的地区。由上述分析可知，高房价抬高了制造业企业的生产成本，引发这些企业向外迁移，不利于制造业的集聚发展。正如范剑勇和邵挺[39]的研究所指出的那样，房价过快上涨将导致中心城市（尤其是大型城市）的制造业向外扩散，空间集聚水平降低。基于此，提出待检验的研究假说3：

H3：住房价格上涨导致劳动力向外迁移和制造业企业选择房价合理地区布局，进而抑制了制造业的空间集聚。

综上分析，在我国独特的城乡二元土地制度下，财政和政治晋升的双重激励驱动地方政府策略性设置土地出让价格和出让规模，低价甚至零地价大量出让工业用地，高价限制性出让住宅和商业用地，导致住房价格快速上涨，进而影响制造业企业的布局，抑制制造业的空间集聚。至于上述作用力是否存在以及作用方向如何，还需要通过实证分析进一步检验。

四、研究设计

（一）计量模型设定

通过以上理论分析可知，供地策略、住房价格与制造业集聚之间存在一定的内在逻辑关系，但学术界尚未有经典文献界定这三者之间的量化关系。考虑到制造业集聚过程中可能存在较强的路径依赖特征，为控制这个效应，且准确捕捉供地策略和房价对制造业集聚的直接影响特征，参考现有文献，可将制造业集聚的滞后一期值作为解释变量引入模型中，构建如下的动态面板模型：

其中，下标i表示省份，t表示年份；LQit表示制造业集聚，LSMit表示地方政府的土地供给策略，HPit表示住房价格；Controlit表示计量模型中引入的一系列控制变量，包括：人力资本、职工平均工资、基础设施状况、人口密度、对外开放和地方政府干预；α1、α2、α3分别表示制造业集聚的滞后一期值、供地策略和房价的估计系数；βi表示控制变量的估计系数；ηit、εit和μit分别表示不可观测的地区效应、时间效应和随机误差项。

（二）变量选择

1.被解释变量

制造业集聚（LQ）。制造业集聚程度可以从地理空间来衡量，采用就业人数占比（即各个制造业从业人员数占比）衡量制造业集聚程度，反映地域经济发展的差异。考虑到我国省级层面制造业各细分行业数据的可得性，采用区位商指数LQ测度各省（自治区、直辖市）制造业的集聚程度。区位熵指数值能够衡量全国不同区域产业集聚的相对水平，若这一指标的数值越大，则表明该地区产业的空间集聚程度越高。在此，参考吴学花和杨蕙馨[40]的研究，选择制造业中较为典型的20 个2 位代码行业企业的就业人数计算某地区的制造业集聚程度，具体计算公式如下：

2.解释变量

（1）供地策略（LSM）。地方政府低价协议出让工业用地、高价出让商住用地的策略性供地行为，将扭曲不同产业间土地供应结构，进而对制造业的集聚发展产生影响。基于此，参考李力行等[41]的研究，采用工业用地供应面积与国有建设用地供应面积的比值作为供地策略的衡量指标，用于刻画地方政府的策略性供地行为。该指标越大，则表示我国土地供应结构的内部失衡程度越高。需要说明的是，由于现有统计年鉴并未直接给出省级和市级层面的工业用地供应面积数据，因此，研究中采用国有建设用地出让中的协议出让土地面积作为2003—2008 年间工业用地供应面积的代理变量，以国有建设用地供应中的工矿仓储用地供应面积作为2009—2018 年间工业用地供应面积的代理变量。

（2）住房价格（AHP）。住房价格作为企业房屋使用成本和居民生活成本的重要组成部分，在影响劳动力流动的同时，对制造业迁移及其空间布局亦产生了重要因素。研究中采用商品房屋销售额与销售面积的比值衡量各地区的房价水平。

3.控制变量

根据新经济地理学的相关理论，且为了控制省际特征对制造业集聚的影响，尽量缓解遗漏变量偏误，在计量模型中还加入了如下控制变量：

（1）人力资本水平（HK）。人力资本作为企业技术创新和经济持续健康发展的关键性要素，是产业演进和集聚发展的内生动力，决定了产业集聚发展的水平和高度。研究中采用普通高等学校每十万人口平均在校生数作为人力资本水平的衡量指标，以控制人力资本对制造业集聚的影响。

（2）职工平均工资（AW）。产业竞争力与劳动力成本息息相关，劳动力成本的上升是诱发产业空间分布和区域产业结构调整的重要因素，在一定程度上决定了制造业的综合竞争力和集聚水平。研究中采用职工平均工资以控制劳动力成本对制造业集聚的影响。

（3）基础设施状况（INF）。基础设施作为社会经济发展的基础条件，其状况的改善能够有效降低各种资源和商品的运输费用，加速各种要素的流动性，提高经济运行效率，进而优化区域产业空间布局，是促进产业集聚的极其重要因素。研究中采用人均通车里程，即各地区的等级公路中的高速、一级和二级公路通车里程的加总与其人口总量的比值衡量基础设施状况。

（4）人口密度（PD）。人口密度是经济发展的重要条件。人口密度越大则意味着该地区劳动力资源越丰富，越有利于产业的集聚发展；同时，人口密度的提高又意味着消费群体的扩大，有助于增加企业产品的消费需求，从而吸引更多外来企业到本地集聚发展。研究中采用城市人口密度衡量各个省（自治区、直辖市）的人口密度以及劳动力储备情况。

（5）对外开放（OP）。对外开放为经济社会发展注入了新的活力和动力。一方面，利用外商直接投资有助于获得国外资金、先进的管理经验和生产技术，提高资源配置效率和生产效率，促进中高端制造业的集聚；另一方面，对外贸易的持续发展也会促进劳动力密集型出口产业的发展，提高劳动密集型制造业的集聚发展。基于此，研究中采用以人民币年平均汇价计算的进出口总额占国内生产总值的百分比衡量对外开放程度。

（6）地方政府干预（LGN）。地方政府利用其对辖区资源的配置权，调控和干预市场经济的运行，成为影响产业发展和产业空间布局的重要的外部性因素。研究中采用各省（自治区、直辖市）一般公共预算支出占地区生产总值（GDP）的比重衡量地方政府对当地经济运行的干预程度。

（三）数据来源与描述性统计

考虑到制造业细分行业数据的可获得性，且鉴于2019 年和2020 年省级层面或市级层面的工矿仓储用地供应面积、商业服务用地供应面积和住宅用地供应面积等数据的缺失，将样本期设定为2003—2018 年，收集整理我国31 个省级样本组成的面板数据，实证检验供地策略和住房价格对制造业集聚的影响效应。文中涉及到变量的数据主要来源于国研网统计数据库的省级区域数据库和《中国统计年鉴2004—2019》。此外，工矿仓储用地供应面积与协议出让土地面积数据来源于历年《中国国土资源统计年鉴》；制造业中20 个2位代码行业就业人员数的数据由历年《中国工业统计年鉴》及国研网统计数据库中的工业统计数据库的数据计算而得；服务业各细分行业的就业人员数的数据来源于《中国统计年鉴2004—2019》；人民币兑美元的年平均汇价数据来源于中国人民银行网站。对于少数指标的缺失值，采用无条件均值填充法进行填充。为了消除数量级和异方差的干扰，在实证分析之前，对计量模型中的变量取自然对数，并利用居民消费价格指数对各价值型变量进行消胀处理。表1 报告了主要变量的描述性统计结果。

表1 主要变量的描述性统计

五、实证结果分析

（一）基准回归结果分析

考虑到研究使用的数据为“大N 小T”的短面板数据，且为了控制模型可能存在内生性问题，采用两步系统广义矩估计法（SYS-GMM）进行回归分析。表2 汇报了基于式（1）的回归结果。由表2 的自相关检验AR（1）、AR（2）的P 值可知模型残差序列不存在二阶自相关，由Sargan 检验的P值可知模型选择的工具变量是有效的，这表明估计结果较为理想。同时，模型1～模型3 中各个变量的估计结果较为接近，也间接佐证了基准模型估计结果的稳健性。在此，重点汇报基准模型3 的估计结果。

由模型3 的估计结果可知，制造业集聚的滞后一期值的估计系数显著为正，表明上一期制造业集聚对当期值具有显著的正向影响，亦表明制造业集聚在时间上呈现出较强的惯性效应和自我强化特征。供地策略的估计系数在1%的水平上显著为正，表明供地策略对制造业集聚产生了显著的正向作用，亦说明地方政府的策略性供地行为是我国制造业集聚发展的重要因素，进一步佐证了地方政府在土地供应中存在对制造业的偏好特征，这个结果也支持了研究假说H1。在财政激励和晋升激励的双重驱动下，为了在政治晋升锦标赛中胜出以最大化自身利益，地方政府强烈偏好于能够带来更多税收和GDP 的制造业投资项目；为此，地方政府通过创办工业园区，低价甚至零地价大规模出让工业用地以招商引资，从而助推制造业的集聚发展；同时，通过高价出让商住用地以获得巨额土地出让收入，并将大量土地出让收益用于扶持制造业，以促进当地制造业的快速发展，因此，地方政府高价出让商住用地和低价出让工业用地的供地策略促进了制造业集聚水平的提高。

住房价格的估计系数在1%的水平上显著为负，表明房价的上涨对制造业集聚产生了显著的负向作用，这个结果也支持了研究假说H3。近年来，随着我国房地产市场的迅速繁荣，房地产业成为国民经济的支柱性产业，然而，持续上涨的高房价也带来了制造业等行业的劳动力价格和其他要素价格的大幅上涨，导致制造业生产成本的显著提高，进一步抬高了制造业发展的综合成本，对制造业的空间集聚产生“挤出效应”，使得难以承受高额生产成本的制造业企业向生产成本相对较低的地区转移，进而不利于提升我国制造业的整体集聚水平。

控制变量中，职工平均工资的估计系数显著为负，表明以职工平均工资衡量的劳动力成本对制造业集聚产生显著的负向影响。原因是职工平均工资的上涨推高了制造业企业的劳动力成本，使得一部分中低端制造业企业外迁到劳动力成本较低区域，从而不利于提高制造业的整体集聚水平；同时，估计结果也说明职工平均工资的上涨未能显著增加当地居民的消费支出，对制造业发展的促进作用相对较小。基础设施状况的估计系数显著为正，表明基础设施建设对制造业集聚产生显著的正向影响，也验证了基础设施状况的差异对产业结构的变迁与集聚的正向作用机制是存在的。原因是基础设施状况的改善为产业发展提供了高效率的运输能力保障，能够有效降低要素流动成本和商品运输成本，加快劳动力、自然资源、资本、技术等要素的区域流动和集聚，进而吸引制造业到该地区集聚发展，有助于提高制造业的集聚水平。人口密度的估计系数显著为正，表明人口密度对制造业集聚产生显著的正向影响，亦说明人口的空间集聚对制造业集聚的支持作用得到充分体现。原因是人口密度越大，劳动力资源越丰富，能够为制造业企业发展提供相对充裕的劳动力，从而促进制造业企业的集聚发展；同时，人口密度越大，意味着当地的消费能力越强，有利于扩大制造业的市场需求与企业的发展空间，可以吸引到更多制造业企业进入，进而提高制造业的集聚水平。

进一步考察其他控制变量对制造业集聚的影响效应。对外开放的估计系数显著为正，表明对外开放促进了我国制造业集聚水平的提高。原因是对外开放在我国产业发展中始终扮演着重要角色。随着我国对外开放的深入，实际利用外商直接投资大幅增加，其中很大一部分外商直接投资进入制造业领域，带来了制造业集聚程度的提升；同时，我国货物进出口规模稳步增加，成为世界第一大货物贸易国，在这一过程中，对外贸易通过市场扩张、技术溢出、关联产业发展和制度变迁等传导机制促进了我国制造业的集聚发展。地方政府干预的估计系数显著为正，表明地方政府对辖区经济活动的干预提高了制造业的集聚水平。原因可能是地方政府偏好于能够带来更多GDP 和财税收入的制造业的发展，利用其对辖区资源配置的主导权干预产业集聚发展，将土地、劳动力等要素优先投入到制造业，从而促进了制造业的快速发展和集聚水平的提升。人力资本的估计系数为正，但不显著，表明人力资本的积累虽有助于推动产业结构的升级和产业的空间集聚，但现阶段由于我国制造业多位于价值链的中低端，人力资本积累并未带来足够的创新收益，因此，人力资本对制造业集聚的促进效应尚未显现。

为了深入考察土地供给策略对产业集聚的非线性影响效应，在基准模型中加入供地策略的平方项进行回归分析，估计结果如表2 的模型4 所示。由模型4 的估计结果可知，供地策略的估计系数显著为正，而其平方项的估计系数则显著为负，表明供地策略与制造业集聚之间存在倒U 型的曲线关系，即地方政府的供地策略对制造业集聚产生了倒U 型的非线性动态影响效应。这也意味着当工业用地与国有建设用地供应总面积的比值较低时，供地策略对制造业集聚产生促进作用；而当这一比值高于某一临界值后，供地策略将阻碍制造业的集聚发展。根据模型4 的估计结果不难计算出，供地策略对制造业集聚影响的转折点为2.67，在496 个样本中，绝大部分样本点位于倒U 型曲线的上升部分，这也进一步佐证了现阶段地方政府的供地策略与制造业集聚之间的正相关关系，但长期来看，随着土地供应结构的优化，其对制造业集聚的正向作用将逐渐弱化。

此外，由于地方政府的土地供应行为与房价之间具有较强的联动性特征，在基准模型中还加入了供地策略与房价的交互项，以考察供地策略与房价的交互作用对制造业集聚的影响效应，估计结果如表2 的模型5 所示。由模型5 的估计结果可知，供地策略与房价的交互项的估计系数显著为负，表明随着地方政府高价限制性出让商住用地、低价大量出让工业用地的供地策略特征越发明显，房价上涨的势头越强，供地策略对制造业集聚的促进作用会受到削弱；这也说明地方政府的策略性供地行为通过房价上涨推动了制造业的扩散和迁移，弱化了土地要素在促进城市经济集聚的效力。

（二）稳健性检验

虽然通过选取被解释变量的滞后一期值作为解释变量，且采取两步系统GMM 方法进行实证检验，有助于提高估计结果的稳健性，但考虑到供地策略、房价与制造业集聚之间可能存在双向因果关系，降低估计结果稳健性，故而采用被解释变量和解释变量的不同衡量指标以进行稳健性检验。一是采用制造业的绝对集聚程度与相对集聚程度作为制造业集聚的区位熵指标的替代变量进行稳健性检验，估计结果如表3 的模型1 和模型2 所示；二是在不改变被解释变量衡量指标的情况下，采用供地数量（LSA）和相对住房价格（RHP）作为供地策略和房价的替代变量①鉴于数据可得性，研究采用人均工业用地的出让面积衡量地方政府的供地数量，用于描述地方政府出于增长压力而增加工业用地出让行为；同时，采用每个地区房价与全国房价的比值表示各地区的相对房价水平。，进行稳健性检验，估计结果如表3 的模型3 所示。

表3 不同衡量指标的回归结果

由表3 的模型1 和模型2 可知，更换被解释变量后，制造业集聚的替代变量的滞后一期值均在1% 的水平上显著为正，供地策略的估计系数仍显著为正，而房价的估计系数仍显著为负，表明房价的上涨对制造业集聚产生了显著的负面作用，地方政府的供地策略则对制造业集聚仍存在显著的正向作用。由模型3 的估计结果可知，更换解释变量后，被解释变量的滞后一期值的估计系数显著为正，供地策略的估计系数仍显著为正，而房价的估计系数依然显著为负，表明地方政府的供地策略仍然促进了制造业的集聚，而过快上涨的房价则阻碍了制造业的集聚。控制变量中除了职工平均工资和对外开放变量的估计系数与基准模型相比有所出入外，其余控制变量的估计结果相差不大，这表明前述基准模型的估计结果具有较高的稳健性。

六、进一步讨论

（一）对产业集聚影响的行业异质性

如上所述，已从省级制造业的总体层面验证了地方政府的供地策略和房价对制造业集聚的影响效应，但考虑到土地要素在制造业细分行业之间的配置比例事关不同类型制造业的集聚发展，因此，为了更好地考察经济集聚特征，有必要深入不同产业部门，进一步探究供地策略和房价对制造业和服务业不同产业集聚影响的异质性，即对制造业细分行业和服务业细分行业的结构性影响，从而对供地策略和房价与制造业集聚之间的关系进行更加细致和纵深的解读。

1.对制造业细分行业的影响效应

按照要素密集度将20 个制造业门类划分为劳动密集型（LMLQ）、资本密集型（CMLQ）、技术密集型（TMLQ）和资源密集型（RMLQ）四大类，具体分类情况如表4 所示。由上述分类计算得到不同类型制造业的集聚程度，并进行回归分析，结果如表5 的模型1～模型4 所示。由表5 可知，供地策略对劳动密集型制造业集聚的影响在1%的水平上显著为正，对资源密集型制造业集聚的影响在1% 的水平上显著为负，而对资本密集型和技术密集型制造业集聚的影响为正但不显著。这表明地方政府低价出让工业用地、高价出让商住用地的策略性供地行为对制造业产业集聚具有异质性影响效应，有助于提高劳动密集型制造业的集聚水平，对资本密集型和技术密集型制造业的集聚并未产生显著的促进作用，这个结果也支持了研究假说H2。

表4 不同类型制造业

尽管资本密集型和技术密集型制造业对经济高质量发展的带动作用更大，但由于这两种制造业的发展所需投资量大、技术条件要求较高、见效较慢，并未成为地方政府产业发展的优先选择。地方政府官员为了在较短任期内获得更多政绩，往往偏好于能够在短期内带来更多就业和财税收入、且进入门槛低的劳动密集型等中低端制造业的集聚发展，通过低价甚至零地价出让工业用地以吸引到更多投资进入劳动密集型制造业，进而忽视了技术密集型和资本密集型制造业的集聚发展。这意味着我国地方政府在供应国有建设用地过程中，并未能够有效促进资本密集型和技术密集型制造业企业的集聚发展，因此，在土地供应过程中需要适当提高用于技术密集型等高端制造业集聚发展的土地供应比例，以促进高端制造业的集聚发展。

由表5 可知，房价对劳动密集型和资源密集型制造业集聚的影响均显著为负，对资本密集型和技术密集型制造业集聚的影响则显著为正，这说明近年来房价的快速上涨并未对资本密集型和技术密集型等高端制造业的集聚产生显著抑制作用，亦表明城市高房价在推动中低端制造业的劳动力迁移、促进中低端制造业向外扩散的同时，为技术密集型和资本密集型等高端制造业腾出了发展空间，从而推动了资本和技术密集型制造业的集聚发展，在一定程度上倒逼制造业产业链向中高端攀升。

表5 不同类型制造业回归结果

2. 对服务业及其细分行业集聚的影响效应分析

考虑到服务业尤其是生产性服务业与制造业的集聚发展紧密相关，可进一步考察供地策略与房价对服务业集聚的影响效应。基于服务对象角度，将《中国统计年鉴2018》中所统计的14 种服务业划分为生产性服务业（PRSLQ）、生活性服务业（LSLQ）和公共性服务业（PUSLQ）①其中，生产性服务业包括交通运输、仓储和邮政业，信息传输、计算机服务和软件业，金融业，租赁和商务服务业，科学研究、技术服务和地质勘查业；生活性服务业包括批发零售业，住宿和餐饮业，房地产业，居民服务和其他服务业；公共性服务业包括水利、环境和公共设施管理业，教育业，卫生、社会保险和社会福利业，文化、体育和娱乐业，公共管理和社会组织。三大类，分别计算不同类型服务业的集聚程度，以探究地方政府策略性供地行为对服务业集聚影响的异质性效应，估计结果如表6 所示。由表6 的模型1 可知，供地策略对服务业集聚产生显著的负向影响，表明地方政府的供地策略并未促进服务业的集聚发展。原因可能是在财政和政治晋升的双重激励下，地方政府策略性设置土地出让价格和数量，通过低价大量出让工业用地招商引资，实现了制造业的超常规发展，但也使得制造业用地供应结构偏高，服务业用地供应不足，导致服务业发展相对滞后；同时，地方政府高价限制性出让商住用地以最大化土地出让收益，并将土地出让收益用于与制造业相匹配的基础设施建设，进一步加剧了经济结构的失衡，不利于服务业的集聚发展。

由表6 的模型2～模型4 的估计结果进一步分析发现，供地策略对生产性服务业集聚的影响显著为正，对生活性服务业集聚的影响则显著为负，对公共性服务业集聚则未产生显著影响，这表明供地策略对服务业集聚的影响存在行业异质性。由于生产性服务业为制造业的技术进步、转型升级和生产效率的提高提供保障服务，是引领产业价值链向高端攀升、实现制造业高质量发展的关键环节，所以各级地方政府高度重视生产性服务业的发展，将其所掌握的土地、资金等资源大量投入到生产性服务业的发展中，进而促进了生产性服务业的集聚发展；另一方面，随着制造业与服务业的联系越来越紧密，制造业的快速发展拓展了生产性服务业的市场空间，有助于推动生产性服务业的发展，进一步提高其集聚水平。与此同时，由于税收和增加值不高，地方政府对生活性服务业和公共性服务业的重视程度不够，导致配置到这两种类型服务业的国有建设用地的比例偏低，从而抑制了生活性服务业和公共性服务业的集聚发展。上述结果表明，地方政府的策略性供地行为抑制了服务业的集聚发展，但也助推了生活性服务业和公共性服务业向生产性服务业的转变，在一定程度上诱发了服务业价值链由低端迈向中高端。

表6 服务业及其细分行业的回归结果

如表6 的模型1 所示，房价与服务业集聚之间存在显著的负相关关系，这表明房价的上涨对服务业集聚产生负向作用。原因是服务业的集聚发展需要大量劳动力，随着房价的持续快速上涨，高价房使得城市生活和居住成本大幅提升，极大降低了城市流动人口的效用水平，抑制了劳动力的跨区域迁移，进而不利于服务业的集聚和发展。同时，城市高企的房价推动了一系列相关商品和服务价格的上涨，进而抬高了商业运营成本，不利于商业服务业的健康发展。由模型2～模型4 的估计结果可知，房价与生产性服务业和公共性服务业的集聚之间存在显著的负相关关系，而房价与生活性服务业的集聚之间则存在显著的正相关关系，这表明房价的上涨显著抑制了服务业以及生产性和公共性服务业的集聚，且房价对服务业集聚的负面作用主要体现在对生产性服务业和公共性服务业集聚的影响上。

（二）供地策略和房价影响制造业集聚的区域异质性

考虑到我国不同地区的社会经济发展水平存在较大差异，加之国有建设用地供应存在“空间错配”现象，其中，一、二线城市的人均用地供应数量明显少于三、四线等中小城市，东部沿海地区的土地供应占比则因中央政府的区域均衡发展政策的影响而下降。因此，为了进一步探究土地资源的空间错配对制造业集聚影响的异质性，结合国家统计局发布的《国民经济和社会发展统计公报》的划分标准，将全国31 个省（自治区、直辖市）划分为东部和中西部两大区域①东部地区是指北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南等11 省（直辖市）；中西部地区是指吉林、黑龙江、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南、内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏和新疆等20省（自治区、直辖市）。进行回归分析，结果如表7 的模型1 和模型2 所示。

表7 不同区域和阶段的回归结果

由表7 中模型1 和模型2 的估计结果可知，地方政府的供地策略对制造业集聚的影响存在显著的区域异质性，其中，对东部地区制造业集聚的影响在10%的水平上显著为正，对中西部地区制造业集聚的影响则在5%的水平上显著为正。由估计系数可知，对中西部地区制造业集聚的正向影响程度远远大于对东部地区的影响程度。原因可能是我国东部地区经济社会发展已达到较高水平，以地招商引资的效力开始减退，制造业企业的生存和发展开始转向以技术提升和自主创新为主，工业用地在土地供应总量中的占比逐步降低，进而导致地方政府的供地策略对制造业集聚发展的促进作用开始减弱。加之新世纪以来中央政府为了推动西部大开发和中部崛起，加大了这些区域的土地供应量，减少了东部沿海地区的土地供应量，使得中西部地区的供地策略对制造业集聚仍然发挥着较为显著的正向作用。此外，由表7中模型1 和模型2 的估计结果进一步分析发现，房价对中西部地区制造业集聚的影响显著为负，而对东部地区制造业集聚的负向影响则不显著，表明房价阻碍了中西部地区制造业的集聚发展，但并未对东部地区制造业的集聚发展产生负面影响。这可能是东部地区制造业分工程度、技术水平、产业层次均高于中西部地区，高房价的挤压扩散作用相对较小，因此，房价对东部地区制造业集聚的抑制作用小于中西部地区。

（三）供地策略和房价影响制造业集聚的时序异质性

受全球性金融危机和经济结构调整的影响，我国经济走势在2008 年出现重大转折，经济增长下行压力加大。同时，为了解决土地管理和调控中存在的突出问题，2006 年8 月国务院颁布了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，明确要求工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价格，从而极大规范了工业用地出让的无序行为，低价甚至零地价出让工业用地行为得到有效控制。因此，以2008 年为分界点，将样本期划分为2003—2008年和2009—2018 年两个阶段，用以考察地方政府的供地策略和住房价格对制造业集聚影响的时序差异，估计结果如表7 的模型3 和模型4 所示。

由表7 的模型3 和模型4 估计结果可知，供地策略对2003—2008 年和2009—2018 年期间制造业集聚的影响均显著为正，估计系数则由0.103降为0.017，这表明2003 年以来地方政府的供地策略对制造业集聚的正向影响程度在降低，呈现出一定的时序异质性。原因是近年来我国经济发展的内在支撑条件和外部需求环境发生了巨大变化，已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，创新驱动成为发展的第一动力，使得经济增长对土地要素的依赖性开始降低，工业用地出让面积占比有所下降，而其他类型用地出让面积的占比不增反降，土地出让结构逐步优化，因此，2009 年以来地方政府的供地策略对制造业集聚的促进作用逐渐降低。进一步分析发现，房价对2003—2008 年和2009—2018 年期间制造业集聚的影响由不显著转为显著为负，表明2009 年以来高企的住房价格对制造业集聚的抑制作用逐步增强。

七、结论与启示

研究将地方政府的供地行为、住房价格与制造业集聚联系在一起，使用2003—2018 年中国31 个省级样本组成的面板数据对供地策略、房价与制造业集聚之间的关系进行经验分析，结果表明：一是，地方政府的供地策略对制造业集聚产生显著的正向影响，这也佐证了地方政府在土地供应中存在对制造业的偏好特征；房价对制造业集聚产生了显著的负向作用，表明近年来房价的快速上涨提升了制造业生产成本，对制造业发展和空间集聚产生“挤出效应”。二是，供地策略对制造业集聚产生了倒U 型的非线性动态影响效应，这表明随着土地供应结构的优化，其对制造业集聚的正向作用将逐渐弱化；供地策略与房价的交互项的估计系数显著为负，表明随着供地策略特征越发明显，策略性供地行为通过房价上涨弱化了土地要素促进城市经济集聚的效力。三是，进一步分析发现地方政府的供地策略对制造业产业集聚的影响存在异质性，有助于提高劳动密集型制造业的集聚水平，对资本密集型和技术密集型制造业的集聚并未产生显著的促进作用；房价推动了资本和技术密集型制造业的集聚发展，在一定程度上倒逼制造业产业链向中高端攀升；在财政和政治晋升双重激励下，供地策略并未促进服务业的集聚发展，但助推了生活性服务业和公共性服务业向生产性服务业的转变，在一定程度上诱发了服务业价值链由低端迈向中高端。四是，供地策略对制造业集聚的影响存在显著的区域异质性，对中西部地区制造业集聚的正向影响程度远远大于对东部地区的影响程度；同时，伴随土地出让结构的逐步优化，2009 年以来地方政府的供地策略对制造业集聚的促进作用逐渐降低。

研究对于规范地方政府的土地供应行为、促进房地产市场健康发展和提高制造业集聚水平具有一定启示意义，主要体现在：

第一，优化土地供应结构。充分发挥政府在土地资源配置中的积极作用，统筹协调工业用地与商住用地的供应量，适当提高资本密集型和技术密集型制造业用地供应占比，持续优化用地供应结构，提高土地资源配置效率，释放土地供应对制造业集聚的正向效应，促进高端制造业集聚发展。

第二，促进房地产市场健康发展。落实好政府主体责任的长效调控机制，坚持租购并举，加快发展长租房市场，完善住房保障体系，补齐住房短板；充分利用好各种用地中的存量用地，增加住宅用地供应占比，开发多种类型住房，更好满足不同收入水平购房者的合理住房需求，稳定房地产预期，促进房地产市场平稳和健康发展，削弱房价波动对制造业集聚的负面作用。

第三，持续提升中高端制造业集聚水平。伴随资源环境约束趋紧，各级政府应加大高端先进技术创新领域的研发投入，提高制造业企业的科技创新能力，努力降低制造业企业生产成本，促进制造业价值链向中高端攀升，提升制造业尤其是高端制造业的集聚水平；逐步推动东部地区低端制造业向中西部地区转移，加快东部地区中高端制造业的集聚发展，优化制造业空间布局。