兰州市巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的路径和对策研究

□张梦霞

（中共兰州市委党校/兰州市行政学院，甘肃 兰州 730015）

从中央顶层设计、制度框架和政策体系层面来看，脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接越来越明晰化。当前我国正处在两大战略的政策叠加期、历史交汇期。两者互为支撑、有机融合。

文章聚焦兰州市脱贫地区绝对贫困治理的成效和相对贫困治理置于乡村振兴整体系统的思考，落脚于兰州市脱贫地区推动脱贫攻坚与乡村振兴战略的现实路径优化，通过抽象概括地论述和具体翔实的分析，揭示兰州市脱贫地区两大战略有效衔接的内在本质和可循规律。

1 兰州市脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的现实难题

1.1 从目标人群看，乡村振兴涉及范围更广、差异性更明显

兰州市在脱贫攻坚期内共聚焦256 个建档立卡贫困村，对31.79 万建档立卡贫困人口进行精准施策，实现精准脱贫。但乡村振兴涉及的目标人群范围更广，除了贫困村、贫困户之外，还包括所有非贫困村、非贫困户及贫困边缘群体。

对于兰州市而言，脱贫攻坚期间目标精准，但乡村振兴期间随着目标人群范围扩大，必然会产生一系列现实工作难题。

此外，特殊人群也应成为巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的关注重点人群。一类是最脆弱的群体，主要是老弱病残者，要靠政策兜底，乡村振兴阶段如何确保这类目标群体“不掉队”是两项工作衔接的基础点。另一类是低收入人群，主要是“贫困边缘户”，能依靠自身解决基本温饱的生存问题，但乡村振兴阶段，其缺乏进一步发展能力，应成为乡村振兴阶段的重点瞄准对象。

1.2 从政策体系看，经济发展和社会政策出现不平衡难题

脱贫攻坚期，党中央将贫困治理作为重大政治任务来抓，一揽子政策具有明显的救助性、福利性，主要考量的是经济维度，关键指标是农村年人均纯收入。兰州市为打赢脱贫攻坚战，坚持“政策向扶贫倾斜、资金向扶贫聚集、项目向扶贫靠拢”，设计了一系列超常规帮扶性政策，一旦政策供给缺乏，脱贫人群会面临巨大的返贫风险。

以产业政策为例，兰州市乡村产业政策供给不平衡，体系不健全。一方面是历史遗留问题。兰州市目前还缺少一部分能反映各乡村区位、社会环境、自然条件、人员构成、历史沿革等资源环境的资料汇编，无法做到对各村镇进行有效精准的产业政策供给、布局和细分。另一方面，脱贫攻坚期间政策输入存在“一刀切”、体系不健全等问题。在社会政策保障方面，脱贫攻坚期间，兰州市社会政策保障福利性倾向明显。但这种特惠性政策设计一定程度上容易挫伤非贫困户发展的积极性，容易在贫困户中形成“等、靠、要”思想。在推进乡村振兴战略中，现实难题的焦点是如何加强对贫困小农户的培育，激发农村全体人员的发展积极性，设计包容性更强的经济政策和长期性的社会发展政策。

1.3 从治理机制看，实现治理机制的有效转换存在困难

脱贫攻坚期，兰州市建立贫困治理的响应体系，表现出任务趋向性，基本模式是在党的领导下，强化组织力量。在两项工作的具体衔接中，重点是如何将脱贫攻坚期形成的较为成熟、系统的治理体系和机制有效衔接到乡村振兴工作中。压力驱动下的任务型治理模式需要进行转换和创新，从政府“划桨”到多中心治理，难点和痛点是如何有效动员。从具体制度安排看，脱贫攻坚期形成且能适用于乡村振兴的政策需要进一步拓展、推广和主流化，并将这些暂时性政策转化为有效治理的制度安排。

2 实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的典型案例借鉴和启示

2.1 推动乡村一二三产业统合发展，实现从产业扶贫到产业兴旺有效衔接

当前乡村一二三产业融合发展主要形成了以下几种模式。一是农业产业链延伸型，比如田园综合体、体验休养村、创意农业旅游观光等。二是高新技术渗透型，比如将机器人、节能温室、生物技术、计算机信息等高科技融入农业生产。三是农业产业园示范区型，培育如农商产业联盟、农业产业化联合体等新型产业链主体，实现研、产、加、销一体的全产业链企业群。四是城市融合发展型，社区支持农业（CSA），北京“小毛驴市民农园”、广东“消费者合作社”等探索取得了积极效果。

2.2 重塑乡村主体性，建立健全现代乡村治理体系

一是加强基层党组织建设，例如烟台市实行党支部“领办合作社”发展村集体经济。二是深化村民自治实践，例如福建省加强“村庄群团组织”建设。三是重塑乡村德治环境，例如陕西省打造“任务型乡贤”治理模式，实现对乡村精英人才的整合再造。

2.3 放大生态效益，促进乡村从生态扶贫同生态振兴有效衔接

一是以农业绿色发展促进构建生态宜居环境，例如四川省构建休闲农业生态系统，形成“农业共同体”。二是健全相关配套制度，例如广西创建乡村环境治理转岗制度，定期对村民进行环境治理情况考核。三是培育乡村绿色人才。

2.4 对兰州市的启示

2.4.1 发展精致农业，巩固脱贫攻坚成果

依托永登、皋兰特色资源和生态优势，发展特色农产品生产、畜牧草业以及种植观光等农村产业，因地制宜构建现代农业产业体系。比如依托特色农业资源，发展“后备箱经济”，推动农副产品的产销结合，使更多大农民通过出售自家副独特产品来获得可持续收入。

2.4.2 发展社区支持农业（CSA），以城乡融合发展带动乡村振兴

榆中县和七里河区可以根据区位优势，做大、做强旅游、观光、休闲文化娱乐为一体的都市农业，打造都市休闲农业新业态，发展社区支持农业（CSA），实现生产者和消费者的互利共赢。

2.4.3 强化村党组织，重塑村干部队伍

发挥村“两委”在乡村产业发展中的领导和带头作用，做大村集体经济，增强村党组织政治功能和组织功能，提升村两委基层治理能力。

2.4.4 发展绿色农业，持续实施农村人居环境整治

推进美丽乡村建设，扩大农村“厕所革命”成果，加强垃圾处理和环境整治，改善人居环境，加强生态保护，加强农村精神文明建设，推进移风易俗，塑造文明乡风。

3 兰州市脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的对策建议

3.1 防范并化解规模性返贫风险，巩固拓展好脱贫攻坚成果

3.1.1 从战略高度进行谋划

采取“事先预防和事后帮扶相结合、开发式与保障式帮扶相结合、长期性制度建设与短期应急帮扶相结合、政府主导、社会参与和发挥群众主体作用相结合”的战略思路。

3.1.2 建立健全防范化解规模性返贫风险的机制

继续将关键性资源下沉到乡村，加强低收入人群的能力建设。利用保险预防返贫，采用“政府+保险”的方式进行保障，织起防返贫的“防护网”。

3.1.3 实行返贫风险动态监测预警机制

一是探索从更多维度建立返贫监测对象的标准，扩大监测范围，提高覆盖率。二是建立多途径监测申报制度，如建立返贫高风险人群自我申报制度。三是利用大数据支撑探索建立返贫监测预警系统。

3.2 厘清两大战略衔接的实践逻辑，做好实际工作的衔接

3.2.1 确保政策平稳过渡、有机衔接

继续实施好“四个不摘”政策，确保帮扶政策的延续、优化和调整，逐步推进特惠性政策的退出机制，将政策惠及范围扩大到所有村民。

3.2.2 建立系统长效的工作保障机制

一是牢固树立“脱贫攻坚期内，贫困地区乡村振兴主要任务是脱贫攻坚”的思想共识，在5 年过渡期内，兰州市主要注重防范化解规模性返贫风险。二是组织体系顺利过渡、组织功能充分发挥。严格落实“市县抓落实”要求，强化行业扶贫部门、乡镇（街道）和村级职责。三是进一步完善农村基层党组织的力量。健全乡村两级治理机制，建立村级党组织，培养村级干部后备队伍。四是在经济和社会发展中与县域治理相结合，形成新型工农、城乡关系。

3.2.3 工作方法从精准、特惠到共享、普惠衔接

工作方法的衔接主要体现在以下几点。一是扩大政策支持的主体范围，从贫困户、贫困村向非贫困户、非贫困村和边缘人群扩大，从对单一贫困农户的支持扩大到对职业农民、家庭农场、合作社、龙头企业等新型经营主体的支持。二是完善农业产业全流程、全生命周期的政策保障体系，对主打的特色农业产业、主导农业产业从过去生产、种养殖的源头保障逐渐转移到加工、销售、品牌打造、宣传、产业融合等中后期，对贫困农户提供给的财政性资金支持逐渐转移到金融资金、工商资本支持为主。

3.2.4 推进不同主体行动协同，责任一体化，建立现代乡村治理体系

一是驻村第一书记制度嵌入乡村振兴战略。驻村第一书记制度在延续和强化过程中，妥善协调好与乡村基层治理能人之间的关系。乡村振兴是一个长远、系统的工程，第一书记轮换机制需要优化，且乡村振兴需要第一书记承担更多乡村治理责任，其权责要进一步匹配。二是责任一体化。借鉴脱贫攻坚工作经验，将村级组织与基层政府连结起来，形成“责任连带关系”。三是嵌入非正式制度。在“熟人社会”中，乡村传统习俗、伦理道德、村规民约等非正式制度通过间接参与治理，起到黏合剂作用。

3.2.5 建立城乡融合发展的体制机制

一是建立城乡一体化公共保障体系与制度。探索推进农村低保标准和扶贫标准并轨，让村民享有与城市居民均等化的基本公共服务，探索构建多样化、多层次的农村养老保障体系。二是统筹城乡公共文化服务。充分盘活乡村文化资源，比如传统村落、文物古迹、乡规民约等，让当地文化资源滋养当地村民精神文化需求。

3.3 实现脱贫攻坚成果与乡村振兴的有效衔接

3.3.1 拓宽产业发展

对产业扶贫对象从贫困村、贫困户瞄准到向所有农村、农户的覆盖转变，对产业扶贫项目进行筛选、评估和转换。在从“产业扶贫”到“产业兴旺”推进中，兰州市注重融入文化符号和民俗风情，形成品牌优势，延长乡村产业链，发展数字农业、休闲农业等新型产业，增强特色产业核心竞争力，促进农民增收就业。

3.3.2 健全小农户与现代农业衔接的政策服务环境

一是建立健全农业社会化服务体系，营造好小农产业发展的政策环境。政府做好农村基础设施建设、农技推广与农民培训等基础保障和服务，发挥能带动农民增收且具竞争力强的龙头企业的主导作用，如“庄园”“正大”“爽口源”“雪顿”“康源”等，聚焦兰州市农村“特种特”产品，如高原夏菜、中药、玫瑰、百合等，鼓励这类资源异禀的乡村进入现代农业产业领域。二是将广大农民和各类新型经营主体组织起来，提高其组织化水平。三是充分利用社会其他力量，使其服务方式多元化，成为小农产业中政府帮扶缺位的补充，比如引进品牌农业产业、各类电商、各类社会组织等，帮助小农户与现代农业实现有效衔接。

3.3.3 拓展致富能力

培育“新农民”或“职业化农民”。相关部门可联合组织开展各类技能培训，培育创业致富带头人，发挥榜样引领示范作用，激发农村群众参与乡村振兴的自觉性、主观能动性和创造性。

3.3.4 做好基础衔接

脱贫攻坚期间的不断投入，使贫困地区的基础设施、人居环境和公共服务都有了很大改善，但这种改善存在不平衡性，忽视了对非贫困地区的投入，因此，需要继续加强基础设施建设、人居环境整治和基本公共服务覆盖所有行政村，补齐农村水、电、路等基础设施短板。

3.3.5 做好人才衔接

一是加大人才相关的政策支持力度，进一步激励干部和人才下沉，提高乡村教师、医生队伍、农业技术指导人员的待遇和岗位补助。二是抓党建促人才，探索村干部职业化管理方式。三是优化农村营商环境，吸引农村外出务工人员、高校毕业生、退伍军人、城市各类人才返乡、下乡创新创业。可以在乡村建立“在外创业人才信息库”，确定目标人数，定期开展“返乡创业之星”及创业项目评选表彰活动。四是加强对长期在本地发展的乡土人才的培育工作。比如在乡镇一级建立“乡土人才库”，完善对农民的培训体系，培养一批农业职业经理人、经纪人、乡村工匠、致富能手等。