基于韧性理念的城镇老旧社区更新治理策略研究*

2022-07-26桂林旅游学院张琼邹伶俐

区域治理 2022年31期

桂林旅游学院张琼邹伶俐

一、引言

老旧小区的改造与管理关系到人民群众的根本利益、社会的稳定团结，是关系民生的大事，是重要的国家“民生工程”与“发展工程”。[1]

21世纪之前我国建设完成的老旧小区数量达到了23万个左右，牵涉到的居民数量达到了4000万户。2020年国务院办公厅颁布了《针对促进老旧小区改造工作的建议》，其中特别指出：“城镇老旧小区改造是重大民生工程与发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新与开发建设模式转型、促进经济高质量发展具有非常关键的作用。[2]”以往在开展老旧小区改造工作时，一般基于自上而下、单一主体的住区改造方式进行，尽管对实现政策与资源下沉起到了良好的推动作用，然而并不能够与老旧小区空间碎片化、人口构成复杂化等实际状况相符合，出现治理效果无法持续保持、治理措施得不到全面执行等问题。

在现代社会治理重心逐渐下移的影响下，社区在城市风险管理中发挥了越来越重要的作用，此外，当下出现的不同风险也对社区抗击风险灾害的韧性与能力提出了巨大挑战[3]。对老旧社区进行改造不单单是从物质层面进行改造与重建，更应当注重提高居民的生活质量、切实改善人民居住环境，进一步强化老旧社区抗击社会风险与自然灾害的韧性与水平。

所以，基于公共安全和社区健康的视域出发，深入探究老旧社区更新问题，挖掘出社区外部物理韧性与社群韧性等社区更新方法，具有较高的实践价值。

二、城镇老旧社区更新治理面临的主要问题

积极开展老旧社区改造工作，不仅是满足现代人们美好生活需求的重要途径，同时还是推动社会高水平、高均衡发展的关键举措。当下我国许多城市就积极开展的老旧小区改造工程，不断探索适合我国国情的老旧小区改造模式，为实现全国大范围老旧社区改造、老旧社区有机更新改造积累宝贵的经验。然而，我国老旧社区面临人口架构复杂、人员流动性大、老龄化严重、安全设施匮乏与公共活动场所不足等众多问题，给更新改造工作带来了非常大的困难与挑战[4]。

（一）配套设施不完善，社区抗击风险水平偏低

当下我国现有的老旧小区主体架构通常都建设在20世纪90年代以前，小区内部公共设施损坏严重、生活配套设施不完善，对居民的公共卫生健康和安全产生了非常大的影响。具体来说，由于老旧社区建设时间较早，像供气、供电等市政基础设施管线以及房屋外部的涂层等都出现了不同程度的老化，同时一部分社区没能够实现稳定的供水供电，甚至没有健全的环卫设施。老旧社区建筑主要以平房结构为主，这些建筑通常没有设立单独的厨卫管道等基础设施，使得居民平时生活的卫生情况不好。另外，随着现代城市建设速度不断增快，许多老旧小区逐渐被高楼大厦所包围，造成建筑内部通风性不佳、日照时间也大打折扣，对居民的身体健康产生了较大影响。因为阳光被外部高层建筑所遮挡，导致老旧社区内部环境较为潮湿，为细菌繁衍扩散提供了很好的环境，很容易出现病菌感染问题。与此同时，在老旧社区中往往还存在较多乱搭乱建、随意摆放等问题，不仅侵占了原本就十分局促的公共空间，同时也不利于应急防灾功能的实现。

（二）老龄化现象严重，社区自我服务水平不高

我国许多老旧小区的房龄已经超过了20年，从全国范围来看，北京、成都和上海这三座城市中老旧小区的数量最多。而从老旧小区建筑数量占城市建筑总比例来看，占比最高的城市是上海，总占比超过了60%，其次是济南，老旧小区占比达到了51%，第三名是北京，占比达到了48%[5]。相关数据显示，上海在20世纪50年代到80年代之间共建设了24万多栋多层旧公房，而居住在其中的人群有79%都是老龄群体。从而可以看出，在我国城镇老旧社区中普遍存在老龄人群占比大、贫困度高以及逐渐边缘化等困境。此外，老旧社区居民还存在自我服务意识不强、服务水平不高等问题，不具备平时维护与更新的能力，所以随着时间的推移，社区内的公共设施老化、环境质量恶化等现象越来越严重，难以达到老龄群体对居家与社区养老的要求。适用于老龄群体的公共设施匮乏，严重影响了老龄人群占多数的社区居民参与社区活动的热情与能力，制约了老旧小区的正向更新预期。

（三）群体认同度及社区居民组织化水平不高

相比较于现代新小区，老旧社区的配套设施、居住体验等均不尽如人意，这使得经济状况较好的人不断搬离出老旧小区，然而因为老旧小区建设较早，地理位置大多处于城市繁华地带，所以尽管人们搬离该小区，并不会将其出售，而是用于出租。因为租金普遍较低，使得老旧小区中的住户以收入较低的城市务工人员为主。伴随小区租户的不断增多，会进一步提高社区居民的异质性，使得自组织水平、交流合作欲望等不断降低。在异质化与原子化双重影响下，居民往往很难对社区产生较强的认同感与归属感，这也使得将居民团结起来的困难度更高[6]。

三、基于韧性理念的城镇老旧社区更新“结构－过程”结构构建

基于韧性理念的城镇老旧社区更新改造是从某个特殊的“风险情境”出发探究社区更新与改造过程中的一系列问题，依托于对老旧小区开展相应的修补与更新改造，使其拥有良好的抵御风险灾害的能力，构建坚实的保障体系，其关键之处在于不断完善社区关系网络，进一步强化社区自身发展水平。基于韧性理念的城镇老旧社区更新“结构－过程”架构一般表示为不同治理主体建立在权力获取与行使、资源配置等各种要素基础之上，依托于相互之间的博弈与协助交流，逐步构建较为稳定的权利构架关系，进一步挖掘与提高老旧社区自身所拥有的资源分配能力和自我组织水平，最终构建兼具基础设施、公共空间等的外部物理韧性与社区资源、社区精神文化等的内部社区韧性的韧性社区[7]。如图1为基于韧性理念的城镇老旧社区更新治理“结构－过程”架构图。要想实现这样的目标，不仅要创设多元化的社区治理架构，弥补以往单一治理主体存在的诸多问题，也要进一步完善团结体制，解决以往社区居民“原子化”的问题，同时还要创造良好的社区韧性环境，解决以往社区服务供给不足的问题。

图1 基于韧性理念的城镇老旧社区更新治理“结构－过程”架构图

四、基于韧性理念的城镇老旧社区更新治理策略

开展城镇老旧社区韧性治理的根本目的是不断强化老旧社区自我发展能力与水平，既能够满足各个利益主体的多元化要求，同时也能够实现老旧社区治理体系与社区共同体的构建。依托于韧性治理理念，城镇老旧社区更新改造的关键性任务是，推动老旧社区外部物理韧性和内部社群韧性的同步更新，不仅要贯彻落实物理空间优化，进一步提高社区公共空间的功能性，同时还能够激发社区人民参加决策的积极性，深入分析与研究社区长久稳定管理模式，提高社区自我服务水平，使得老旧社区治理表现出更好的可预测性与协作性。

（一）依托于“共建”手段推动社区韧性物理空间的改造升级

开展城镇老旧社区物理空间韧性改造，需要紧密结合居住人群多元化、多档次的公共服务要求，依照不同需求为居民提供与之相匹配的差异化供给服务，不断健全社区公共空间功能，弥补以往老旧社区公共服务中的不足。首先，针对老旧小区中老龄人口占比较多，应当要按照电梯等适老性公共设施，同时还需要更新老旧小区中的市政基础设施以及公共配套设施等，强化建筑结构地域震动的性能等。其次，为了更好地应对一些紧急公共安全事件，还应当要增设一些这方面的应急管理软件与硬件设施，主要有保证应急避免场所的完整性、加强社区生活垃圾的分类与处理等方面的管理，配套应对各类风险的监控设备与隔离场所。再次，进一步强化老旧社区建筑的健康安全标准和应用功能，依托于现代新型数字化技术研制防范社区风险方面的应急智能设施，重视社区重要设施的冗余性构建，确保在日常状态下重要设施拥有足够的冗余度，为满足老旧社区居住人员的基本生活要求奠定基础。最后，针对老旧社区建筑内部开展相应的适老化改造，在社区居民区改造升级方案中增加养老服务设施建设项目，不断强化老旧社区人文居住环境的质量。

（二）依托于“共商”方法促进社区居民参与途径的改造

加强对社区居民参与途径的改造，实质上便是建立在城镇老旧社区更新与改造基础之上，建设社区居民激励体制，构建切实可行的社区居民自主议事平台，逐步形成完善的社区居民共同治理倡导体系以及“协商议事会”体系，促使社区居民能够不断提高自身的服务水平，积极主动产于到社区公共事务与活动当中[8]。首先，要充分激发与应用社区的自我组织功能，依托于老旧社区自身不同组织的相互运作，加强对现有资源的挖掘与整理，充分发挥可运用资源的价值与功能，进一步强化社区韧性。其次，创设长久稳定的管理体系，逐渐弥补当下老旧社区平时管理以及维护等工作中的诸多问题，重点涵盖有物业管理方式创新、社区公共服务供给改革以及社区管理条例与制度的设定等。再次，引导社区居民养成良好的互帮互助优良品德与精神，不断改善当下社区居民关系，构建健康发展的社区关系网络。最后，不断提高社区各成员组织的团结性与凝聚力，保证社区居民之间能够相互协作与共生，创设能够促进老旧社区持续更新的长久运行体制，充分激发街区活力。

（三）依托于“共治”方式推动社区内部社群韧性的改造升级

加强对城镇老旧社区内部社区的韧性改造，需要将社区人力资源当成是提高社区韧性的重要资源，依靠社区网格员、志愿人员以及物业管理人员等不同主体的共同努力，产生强大的协同效应，构建组织社区治理体系以及组织协调体系，不断尝试与总结自上而下和自下而上紧密融合的社区更新互助体制[9]。首先，是构建拥有较高认同感的社区共同空间，进一步提高社区公共空间的活力与热情，为促进团体行动的开展奠定有利的外部基础。其次，要注重引导社区居民养成良好的集体意识以及主人翁意识，不断提高居民个人的主体水平，以此为基础形成社区共识，推动团体行动的开展。最后，依照老旧社区实际状况，创设切实可行的常态化团体行动体系，不断提高老旧社区的自救水平，当出现风险灾害时能够在第一时间给予有效应对。在进行老旧社区内部社区韧性改造时，本质在于构建以社区内部认同为基础的拥有较高可靠性与团体性的社区自主更新行为，在整个社区范畴内建立长久稳定循环的相互帮扶机制。

（四）依托于“共享”思维开展社区多元化主体治理方式的改造

在开展城镇老旧社区多元化主体治理方式改造时，其核心任务是基于社区更新这一载体，将现代多元主体共同治理方式引入到老旧社区治理工作中，构建“党建+”创新体系，分析与研究涵盖街道社区主体、社会专业力量参与、社区居民积极参加的更新体系，加强政府单位、社会相关部门以及社区之间的相互协作，以此构建成较强的治理合力，为社区抵抗风险灾害保驾护航。首先，不断创设与健全社区治理多元化主体机制，依照具体情况建设与之相匹配的多样化协作平台，促进老旧社区组织发展，不断提高其社会治理能力。其次，进一步汲取与增加社区资本，在开展公共事务以及公共服务项目时，允许社会组织参与到其中，加强与社会组织之间的相互协作，让其在社区治理过程中发挥重大作用。依托于再组织化，逐步改变以往老旧社区共同体空间结合不紧密的问题。最后，促进老旧社区与当地政府部门、企事业单位等的合作，并创建相应的合作、交流、协商以及共事等拥有良好切实可行性的工作体系，构建和谐、友好的社区共同居住环境。