新时代职业教育高质量发展的政策工具配置偏差及优化——基于“政策工具·要素链”二维框架的文本编码分析

王建滨 赵庆松 李 娜

一、问题的提出

随着知识生产模式转型升级、第四次科技革命蓄势待发和高等教育改革提质增效，高质量发展成为“十四五”时期职业教育发展的主旋律。近年来，关于职业教育高质量发展的系列研究层出不穷，有学者立足政策制定过程，借助多源流理论来剖析职业教育高质量发展的政策议程，并针对内涵式发展不足和供需结构错位问题提出可行性路径[1]；亦有研究对职业教育高质量发展的国家政策进行解读，号召准确把脉职业教育高质量发展的时代特点和政策要求,鼓励高职院校多措并举，形成全要素协同驱动的高质量发展格局[2]；还有学者以192份高等职业教育质量年度报告为研究对象，对地方政府推动职业教育高质量发展的区域响应行为展开分析，阐释“统一政令”与“地方特色”之间的关系，并从省级统筹力度、拨款制度、创新科研管理、项目引领等层面提出省级响应策略[3]。此类研究不胜枚举，但大多数研究仅仅关注政策制定后的专业解读和实践行为，鲜有研究对政策本身的内在结构与工具设计进行思考，尤其是中共中央办公厅、国务院办公厅于2021年10月印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（以下简称《意见》）确立了新时代职业教育高质量发展的行动指南，对于巩固职业教育类型定位、构建现代职业教育体系、服务技能型社会建设具有重要指导意义。因此，本研究以《意见》为分析对象，基于“政策工具·要素链”构成的二维分析框架对职业教育高质量发展政策进行文本编码，把握职业教育高质量发展的国家话语和实施要点，为优化职业教育高质量发展的政策工具配置提供可操作的建议。

二、研究设计

（一）研究方法

文本分析法是一种定量与定性相结合的内容分析方法，通过解析文本的内在结构情况深入挖掘文本背后的实质性意义，同时借助政策文本的主题内涵透析政策内容的关注重心。在职业教育高质量发展过程中，教育决策者的政策工具配置随社会环境的变化而不断调整，《意见》集中体现了政策工具在特定制度环境下的配置情况，因此运用文本分析法具有较高的适切性。

（二）文本编码原则

本研究以政策语句作为基本分析单位，参考相关研究采用的“不可细分”“非紧密度”和“先内容、后形式”原则对政策文本进行逐句阅读、内容编码、赋值归类和统计分析[4]。其中，“不可细分”是指每条政策语句最多纳入一个子维度，不能将同一语句纳入两个并列的子维度中，从而避免重复计数；赋值过程并非按照“紧密度”对每句话进行0-1的赋值，而是根据政策语句与分析框架的匹配程度进行0或1的赋值，若政策语句未涉及任何维度则计为0；当同一条政策语句或多或少与多个子维度都存在关联时，按照“先内容、后形式”的编码原则精准明确语句核心，优先考虑语句的本质内容而非句法结构，根据最本质、最核心的政策内容来选择最恰当的子维度加以赋值。以上三条编码原则在既有政策文本分析的研究中运用广泛，有助于增强编码结果的可信度和可靠性。

（三）编码示例

从政策结构来看，《意见》共涵盖7个一类指标（即“章”），如“总体要求”“强化职业教育类型特色”“完善产教融合办学体制”以及22个二级指标（即“节”），如“巩固职业教育类型定位”“促进不同类型教育横向融通”“健全多元办学格局”。在编码赋值时，按照“章—节—语句”的格式对每一个政策条目进行编码，详见表1（限于篇幅，仅展示部分内容）。

表1 政策语句编码

三、分析框架

政策工具是政府为实现政策目标所采用的具体手段和途径。关于政策工具的分类框架，Rothwell根据着力面划分为需求型、环境型和供给型三种政策工具[5]，Schneider和Ingram根据对政策执行者行为的假定将其划分为权威型、激励型、能力型、劝诫型和学习型五种政策工具[6]。Schneider和Ingram对政策工具分类框架的优势在于依据政策制定者对政策执行者行为的假设，可以通过分析这些假设是否符合事实来预测政策工具的使用效果与长期影响[7]，因此本文选择这一政策工具分类作为分析框架。同时，考虑到职业教育内在属性和发展逻辑，将职业教育发展的具体要素也纳入分析框架[8]，构成“政策工具·要素链”的二维分析框架。

（一）横向维度

本研究将Schneider和Ingram的政策工具分类框架作为横向维度，包括权威型工具、激励型工具、能力型工具、符号劝诫型工具、学习型工具。其中，权威型工具是指规范政策执行者行为的强制性规则或条款，具体表现形式有制度建设、目标标准、行政命令；激励型工具是通过正向回报的方式来引导政策执行者的行为，包括物质激励、绩效刺激、奖学金项目、经费倾斜、薪酬激励等作用手段；能力型工具是指提供信息、培训、教育和资源使个人、团体或机构能够作出决定或开展活动[9]，主要手段有改善条件、质量提高、能力培养、课堂增效；符号劝诫型工具是指政策制定者通过图像、符号和标签等形式使其与执行者的价值观和理念一致，从而促使执行者采取行动，通常包括观念更新、政策倾斜、营造氛围、表彰奖励等形式；学习型工具是指目标人群在采取解决问题的行动是未知或不确定的基础上通过学习获得知识和经验，从而具备一定的判断力，主要形式有境外培训。

（二）纵向维度

职业教育作为一种类型教育，有其特殊的制度逻辑和构成要素，将政策要素引入分析维度能够充分考虑职业教育高质量发展的属性特征，故将要素链作为纵向维度。结合《意见》的具体内容，将职业教育要素链划分为育人理念、体制机制、办学水平、师资建设、人才培养、产教融合、质量保证七个层面。其中，育人理念对职业教育发展发挥价值引领、增强吸引力的作用；体制机制则具有根基性、框架性性用，目的是激活多元办学主体，实现资源共享、共同育人、高质量发展；办学水平是衡量和彰显职业教育发展质量、层次与实力的外显性因素；师资建设是推动学院专业建设、提升人才培养质量和提高社会服务能力的重要环节；人才培养是职业教育的核心内容和首要功能；产教融合是突显类型教育、增强职业教育适应性的关键举措；质量保证是“生命线”，以“高质量发展”为主线，建立健全职业教育质量保证体系，完善考核评价体系，坚持成果导向，助力职业教育高质量建设。七个方面相互影响、相互关联，共同构成了职业教育高质量发展的要素链。

（三）分析框架

根据上述框架，本研究构建出剖析职业教育高质量发展的“政策工具·要素链”分析框架，如图1所示，以此洞悉职业教育高质量发展的政策工具配置和要素构成。

图1 “政策工具·要素链”二维框架

四、数据分析

（一）X轴：政策工具维度分析

参照二维分析框架对政策文本进行编码归类与数据统计，形成政策工具配置情况表。如表2所示，职业教育高质量发展的政策工具配置齐全，政策工具作用形式多种多样，但使用频次差异较大。

表2 职业教育高质量发展的政策工具语句频次分布

1.权威型工具占据“半壁江山”，内部作用形式差异较大

权威型工具在政策文本中的频次最高，共54个参考点，占54.54%，表明国家推动职业教育高质量发展以权威型工具为主，政府尚未从直接管制转向宏观调控，这与学界关于“双师型”教师、本科职业教育等相关领域的研究结论具有相同之处。究其原因在于，权威型政策工具有助于快速达成政策制定者的利益诉求。但值得关注的是，此类强制性命令显然容易抑制政策执行者的主动性和积极性，偏离政策制定初衷。

从权威型工具的作用方式来看，三种形式的使用频次差异较大：制度建设（23.23%）＞行政命令（19.19%）＞目标标准（12.12%）。首先，制度建设的使用频次最高，反映出政策制定者倾向于通过制度建设完善现代职业教育体系，以此提升政策的执行力，促进职业教育高质量发展，主要体现为职业本科教育、技能型社会职业教育体系、终身职业技能培训制度和在岗继续教育制度、职业技能等级证书制度等。其次，行政命令使用频次仅次于制度建设，行政命令具有强制性，即执行者需按照制定者的意愿进行“作为”或“不作为”的明示，一类是执行者必须作为的命令，如“保持职业教育办学方向不变、培养模式不变、特色发展不变”，另一类是执行者履行不作为的命令，如“严禁向学生违规收取实习实训费用”。相比而言，目标标准所占比例较低，涉及语句12条，占比12.12%，仅为制度建设所占比例的一半，目标标准是职业教育高质量发展的具体化要求，具有可衡量性，该作用形式使用较少，不利于政策的执行和考核。

2.劝诫型工具使用恰当，内部比例失调

劝诫型工具主要通过价值引领来影响政策目标群体的观念或行为，使其与政策导向一致。《意见》中劝诫型工具使用数量24条，所占比例为24.24%。从整体上看，使用比例恰当，能够为职业教育高质量发展激活政策宣传效应。职业教育是跨界的教育，学校基于人才培养或专业群结构发展所需并结合企业生产或岗位群发展所需的结构性资源，组建由政、校、行、企组成的专门性组织，形成集聚优势。换言之，职业教育高质量发展需要各利益主体打造命运共同体，使供需两侧同频共振，产生最大效应。为激活主体活力，《意见》采用政策倾斜、观念更新、营造氛围、表彰奖励的手段，营造良好氛围，协助教育主体更好地把握国家政策，促进职业教育提质培优、增值赋能。

劝诫型工具的四种作用形式使用频次有明显差异，所占比例排序分别是政策倾斜（19.19%）、观念更新（2.02%）、营造氛围（2.02%）、表彰奖励（1.01%）。分析发现，政策倾斜使用比例过高，多以“鼓励”“支持”为主，也充分显示出政、校、行、企的关键地位，体现在“支持行业企业开展技术技能人才培养培训”“鼓励各类企业依法参与举办职业教育”“鼓励金融机构依法依规为校企合作提供相关信贷和融资支持”等。但是，观念更新和营造氛围各出现2条、表彰奖励使用1条，这容易使目标群体产生疑惑，因此进一步细化作用形式并形成合理搭配，将成为劝诫型工具改革的重点内容。

3.能力型、激励型、学习型工具使用不足

能力型、激励型和学习型工具使用频次欠缺，分别占比13.13%、7.07%和1.01%。这三种政策工具相比权威型工具，具有成本低、见效慢的特点，因此运用实施相对不足。但是，在教育管办评分离背景下，实现职业教育的善治，政府需要充分放权，从职业教育的主导者演变为职业教育改革与发展的推动者[10]。职业教育高质量发展对学校均衡发展、校企深度融合、教育评价机制构建都提出了严峻挑战，将会对这三种政策工具未来内容的变革提出要求。

能力型政策工具是政府通过系列措施改善政策执行者能力水平的工具，对提高办学主体能力、形成强有力的教育合力、引领职业教育高质量发展具有关键作用。一方面，统计分析发现，能力型工具涉及13条政策语句，占比仅为13.13%。从文本内容来看，能力培训是最重要的作用形式，例如《意见》规定，“培养掌握技能的兴趣爱好和职业生涯规划的意识能力”。另一方面，办学条件、质量提高、课堂增效等作用形式占比极低，难以满足职业教育高质量发展的需要，容易衍生出利益主体参与动力不足、区域发展不平衡等问题。因此，需要更加精细合理设计能力型工具，形成完善的职业教育行动指南，为职业教育高质量发展提供循证依据。

激励型政策工具是通过提供有形的物质奖励以促使目标群体遵从政策的有效工具。统计分析发现：第一，激励型措施运用欠缺，仅有7条语句，占比7.07%，尚未形成完整的激励机制，难以形成“激励相容”效应。例如《意见》提出“职业学校通过校企合作、技术服务、社会培训、自办企业等所得收入，可按一定比例作为绩效工资来源”。这些激励措施呈现出零散化、碎片化等特征，难以形成完善的激励机制。第二，激励型措施多以物质激励、绩效刺激、奖学金项目、经费倾斜、薪酬激励等形式呈现，在政策中表述模糊、缺乏量化指标，增加了执行难度，如“优化支出结构，新增教育经费向职业教育倾斜”。职业教育高质量发展离不开经费支持，但是教育经费如何向职业教育倾斜、倾斜力度多大，《意见》尚未明确，这种“软激励”不利于职业教育可持续发展[11]。

学习型政策工具使用频次较少，占1.01%。一方面，职业教育的主体具有多样性和庞大性，在技术变革加快、产业转型升级的时代背景下，目标群体的能力难以满足职业教育高质量发展的需求，需要借助国家的培训计划（省培、国培、境外访学）提升教育主体的政策宏观认识和实践能力；另一方面，学习型政策工具的作用形式单一，教育目标群体具有特殊性，制定教育政策应考虑不同群体的差异性，针对不同的目标，制定与之相适切的措施，以激发目标的内生动力，使之参与到职业教育办学中去。

（二）Y轴：政策要素维度分析

由表3可知，职业教育高质量发展的纵向维度涵盖育人理念、体制机制、人才培养、产教融合、办学水平、师资建设、质量保证七个层面。整体而言，关于人才培养的语句最多，共34条，占政策条目的30.91%，一定程度上折射出职业教育发展的工作聚焦点。其次，体制机制、产教融合分别占27.27%、19.09%，体制机制是职业教育高质量发展的制度性条件，也是盘活各种资源和力量的前提基础，故而占比较高，而产教融合是提高职业教育办学实力和质量的重大举措[12]。办学水平是彰显职业教育办学能力的重要指标，涉及样本13条，占比11.81%。综上所述，在职业教育高质量发展过程中，政府更加关注人才培养、体制机制完善、产教融合共同体的构建和办学水平改善，却较少关注育人理念、师资队伍建设和质量保证等方面。育人理念是增强学生获得感和职业教育吸引力、亲和力的实现手段。师资建设是职业教育高质量发展的重要抓手，是职业教育改革发展的关键[13]。质量保证是生命线，是激发办学主体内生动力的重要环节。这三者也是职业教育高质量发展中不可或缺的要素，构建要素齐全、重点突出的要素链，是政府未来改革的重点方向。

表3 职业教育高质量发展的政策要素语句频次分布

（三）X轴与Y轴的交叉分析

首先，人才培养使用的政策文本有30条，占比最高。其中权威型工具13条，激励型工具1条，能力型工具5条，劝诫型工具9条，学习型工具1条。由此可见，针对人才培养，权威型工具和劝诫型工具是主要载体。高职院校的核心和本质职能是人才培养，然而人才培养是一个复杂的过程，包括人才培养的理念、模式、资源建设、保障等内容，需借助政策工具解决重点领域的问题。

其次，体制机制使用的政策文本有29条，占比仅次于人才培养。其中权威型工具20条，激励型工具2条，能力型工具3条，劝诫型工具4条。由此可见，权威型工具使用位居首位，是建立健全体制机制所运用的主要工具，这与体制机制自身性质密切相关。体制机制作为政策执行者所遵循的系列规章制度，必须依靠行政威慑力内化于心，使执行者遵守和执行。与此同时，考虑到目标群体的差异性，借助激励型、能力型、符号型政策工具倾向特殊群体，激励目标群体明确自身定位，找准职业教育高质量发展的站位。

第三，产教融合使用的政策工具有18项，其中权威型工具9项，劝诫型工具6项，激励型工具3项。坚持产教融合，提高人才培养质量是职业教育高质量发展的着力点。产教融合过程中涉及政府、院校、行业企业等多个利益相关者，在精准制定策略之前应思考如何凝聚教育合力、从哪些方面着手实施等问题[14]，这些问题的解决离不开制度规范、物质激励、政策倾斜等举措。

第四，办学水平使用的政策工具有12项，其中权威型工具5项，能力型工具4项，劝诫型工具3项。近年来，在国家政策的大力扶持下，职业院校办学条件在总量和生均层面均得到改善，资源投入、经费保障等方面发展势头良好，但同时也面临着办学空间有限、区域投入不平衡、教师结构欠优化等挑战。此外，实施办学条件达标工程列入教育部2022年工作要点。因此，政府可以依靠权威型工具、能力型工具和劝诫型工具，借助政策制定、改善条件、政策红利等举措来提高职业教育的质量。

第五，质量保证、师资建设和育人理念使用的政策工具较少，分别为6项、5项和1项。三者之间彼此嵌套、共同作用，共同构成职业教育高质量发展的要素链。因此，在职业教育高质量发展过程中，政府应进一步提高质量保证、师资建设和育人理念的关注程度。

表4 职业教育高质量发展的二维交叉分析

总体来看，职业教育高质量发展七个维度的政策工具使用情况存在一定程度的失衡，人才培养层面的政策工具使用频率过高，质量保证、师资建设和育人理念层面的政策工具运用比例过低。因此，应设计政策工具和政策要素的合理搭配，从而实现政策效益最大化。

五、职业教育高质量发展政策工具的配置偏差

选取《意见》作为职业教育高质量发展研究文本，通过分析发现，职业教育高质量发展政策工具配置存在“角色固着”“结构失稳”和“靶向偏离”等偏差。

（一）政策工具配置存在“角色固着”效应

长期以来，国家对职业教育高质量发展政策工具分配具有明显的角色固着效应。一方面，在制定职业教育高质量发展的政策要求时，政府通常根据特定的功能和类型来区分目标群体的角色，并根据角色的行为规范引导目标群体。因此，各目标群体在政府政策的引导下不断强化单一的角色，从而在角色认知和实践中出现不同的角色固着现象。另一方面，在教育管办评分离背景下，政府应以建设服务型政府为基准，逐步实现政府角色向“激励者”“保障者”和“推动者”转型。但是，受行为的“惰性”影响，政府往往因不能自觉地研判、评价职业教育高质量发展情境而难以胜任新的角色，进而对角色的认知出现偏差，直接影响其角色实践[15]。

（二）政策工具分配“结构失稳”明显

研究结果表明，职业教育高质量发展分配在政策工具和要素链存在不同程度的结构失稳现象。第一，从政策工具维度来看，权威型政策工具占比最高，其次是劝说型政策工具，能力型、激励型和学习型政策工具使用欠缺。第二，从要素链维度来看，体制机制、人才培养、产教融合和办学水平是职业教育高质量发展关注的重点，质量保证、师资建设和育人理念成为政策工具配置的“短板”。职业教育高质量发展是多种政策工具作用的结果，政策工具配置恰当，形成向心力，能够推动职业教育稳定、持续发展。反之，政策工具内部结构失衡，各种力量作用不平衡，将阻碍职业教育高质量发展的实现。

（三）政策注意力分配出现“靶向偏离”

首先，在教育差序格局下的竞争社会中，这种政策工具配置容易导致多元力量的失衡，职业教育高质量发展的指向易走向“靶向偏离”，资源分配、支配易被“双高计划”学校俘获，导致院校之间出现“马太效应”，缺乏话语权的普通高职院校易被进一步边缘化，政策效用易遭受消解，不利于政策的有效实施。其次，政策中的激励型措施表述模糊，缺乏量化指标和执行标准，这种“软激励”不利于职业教育的可持续发展。最后，政策工具配置呈现碎片化、零散化等特征，缺乏相互嵌套、相互支持的激励系统[16]，难以形成“激励相容”效应，进一步增大了政策执行的难度。

六、职业教育高质量发展政策工具配置的优化

面对职业教育高质量发展政策工具配置分配存在的问题，应紧紧围绕政策工具和要素链两个维度，从角色重构、分配均衡、质量保障三个层面加快职业教育高质量发展的进程。

（一）角色重构：由职业教育“主导者”向“引导者”“促进者”转变

在政府主导的职业学校办学模式下，长期受“角色固着”的束缚，政府始终掌握政策的话语权，使得企业无法真正参与到职业教育发展过程中去，尽管国家出台了一大批相关的法律法规，但是实际效果并不显著。因此，建议从以下两方面改善政策工具分配思路：一方面，由职业教育“主导者”转变为“引导者”，降低对学校办学的控制权，引导学校适应以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局；另一方面，在转变为职业教育“引导者”的同时，也要成为职业教育的“促进者”。以教育链和产业链为基本结构要素，从利益相关者关注点出发，使供需诸要素关系融合匹配，促进教育链、人才链、产业链和创新链有机衔接，形成教育效应、生产效应和社会效应最大化的效益综合体，打造统筹协同、优势互补、和谐共赢的生态系统。

（二）分配均衡：形成强有力的政策工具“组合拳”

政策工具是政策制定者实现政策目标所采取的途径，政策体系的健全与政策工具的运用状况、政策要素的结构化程度以及二者的协同状况紧密关联。根据当前我国职业教育高质量发展政策工具配置偏差，结合其失衡现象，对其优化、完善和改进，形成强有力的政策工具“组合拳”。

第一，从政策工具看，权威型工具占据政策工具的“半壁江山”，能力型、激励型和学习型工具使用不足。建议从以下两方面着手：第一，瞄准目标群体，降低权威型工具的使用频次，为职业教育高质量发展进行靶向施策。但该政策工具使用过度，会催生教育主体的不满，不利于激发办学主体的内生动力和政策工具效力发挥。第二，合理搭配能力型、激励型和学习型工具，形成“激励相容”效应。从能力型工具来看，提升职业教育质量的主要措施是“搭平台、提能力”，即通过搭建校企合作平台、能力提升培训平台，为职业教育发展增值赋能；构建职业教育质量全方位提升系统，实现职业教育制度的整体建设。从激励型工具角度看，应兼顾目标群体的“经济人”和“社会人”双重身份，采用物质化奖励或非货币化奖励等形式，着眼于职业教育高质量发展，使激励型工具成为促进职业教育高质量发展的有效手段。从学习型工具来看，通过培训、实训、研修、研究探索等综合措施提升政策目标群体的理解力和判断力。综上，为实现职业教育高质量发展，在权威型工具的引领下，应辅以能力型工具改善教育主体的办学条件，辅以激励型工具激发目标群体的积极性，并辅以学习型工具增强参与者的内生性理解。

第二，从要素链看，质量保证、师资建设和育人理念是政策工具配置的“短板”。首先，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，落实立德树人根本任务，增强职业教育吸引力和社会影响力。其次，以“三教改革”为抓手，培养一批理论实践能力并重、厚德强技的“新素养教师”，与此同时，实施职业院校办学条件达标工程，将“双师型“教师和生师比作为政策要素的密切关注点。再次，内外互动、多措并举，建立健全职业教育发展质量保障体系，提升办学质量。

第三，从政策工具和要素链的耦合看，职业教育高质量发展是政策工具和要素链相互作用的结果。因此，制定职业教育政策应考虑政策工具的使用范畴和政策要素的内在关联。例如，人才培养是一个长期、复杂的系统性工作，应坚持五种政策工具并举。体制机制改革应以权威型政策工具为主，激励型、能力型、劝诫型工具为辅。因此，考虑教育本身的内在属性和实际情况，必须有计划、合理地确定政策工具类型，形成强有力的政策工具“组合拳”，共同实现我国“职业教育高质量发展”的宏伟目标。

（三）质量保障：内外并举，共筑职业教育的“调节器”

紧盯产业高端、紧盯技术前沿，及时关注职业教育高质量发展的步伐，内外并举，共同打造职业教育质量保证体。一方面，政府应建立健全质量评审评估机制，宜采用能力型工具、激励型工具和劝诫型工具，弱化权威型工具的使用，对高职教育发展开展诊断评估，根据群体目标的特异性分类评价，运用客观公正的质量尺子去审核其质量目标的达成度；另一方面，建立健全高职教育高质量发展内部治理体系，按照“政府政策引导、学校主要主体、企业重要主体、行业参与支持”的实施体制，基于质量导向构建内部质量保障体系，促进职业教育高质量持续稳定发展。