“十四五”时期推进智慧税务建设路径探究——基于重点税源企业视角

◎文/天津市税务局课题组

一、概述

中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称 《意见》）中明确提出， 要建设以服务纳税人缴费人为中心、 以发票电子化改革为突破口、 以税收大数据为驱动力的具有高集成功能、高安全性能、高应用效能的智慧税务， 这是基于依法治税理念和税收现代化目标， 不断贯彻新发展理念的最新顶层设计体现。 智慧税务新生态系统将聚集大数据、云计算、人工智能、移动互联网等新技术优势，实现税收治理和新技术的深度融合。

（一）智慧税务的提出和发展

我国税收领域的信息化建设始于上世纪90 年代，历经“计算机初步应用、信息管税、 互联网+税务” 等阶段，“十三五”时期税务总局首次明确提出智慧税务概念，“十四五”时期随着《意见》得到贯彻落实， 税务机关将全面推进税收征管数字化升级和智能化改造， 税务建设将进入“智能化”阶段。

1.“计算机初步应用”阶段

1994 年，国家税务总局确立了 “以申报纳税和优化服务为基础， 以计算机网络为依托、 集中征收、 重点稽查”的新征管模式。为适应征管模式转变， 税务机关依托单机或局域网模拟手工操作，对部分业务、部分环节实现了手工操作的计算机化，如税务登记、代开发票等。此阶段对重点税源企业的信息化管理尚未提上日程， 相关数据孤立存在， 对重点税源企业的管理主要依靠税管员经验。

2.“信息管税”阶段

随着计算机普及和网络广泛应用，2009 年 “信息管税” 首次在全国税收征管与科技工作会议上提出， 我国税收信息化管理进入了新的历史阶段。 税务机关依托广域网进行多点式开发， 各种各样的应用系统快速发展，涉及税务应用操作、管理、分析等多个方面， 如各省开发的征管系统、电子税务局、数据应用系统以及各类特色软件。 与此同时各地也开始了对重点税源企业信息化管理的探索， 纷纷研究建立专门的管理系统， 但由于缺乏整体规划，部门间、系统间存在壁垒， 数据集中应用效果不明显。

3.“互联网+税务”阶段

2015 年国家税务总局印发《“互联网+税务”行动计划》，提出以提升税收治理能力为目标， 深化互联互通与信息资源整合利用。 2016 年“金三系统”在全国范围上线使用， 实现了系统集成和数据集中， 在一定程度上解决了各应用系统之间不协调问题。 这标志着税务机关开始按照系统工程的方法进行信息化建设规划。在此期间，重点税源企业信息化建设也得到了快速推进， 税务机关从不同渠道、 不同对象获取了大量涉税数据， 初步建立了风险分析指标体系及风险分析模型， 完成了税源监控平台建设。

4.“智能化”阶段

近年来， 大数据相关技术的深度应用， 引发了数字化革命，2020 年国家税务总局依托阿里云打造的智慧税务大数据平台建设完成，探索通过对数据的分析研判，实现业务功能半自动化或自动化处理，不断推进“以数治税”精准治理。 随着《意见》的贯彻落实，大数据、互联网、云计算等技术在税务领域的深入运用， 未来税务建设将进入智能化阶段， 实现税务执法、服务、监管、监督、管理、决策等各个方面与大数据智能化深度融合、全面升级，打造高集成化、 高适应性的智慧税务新生态，详见图1。

图1 智慧税务建设时间发展示意图

（二）重点税源企业智慧税务建设面临的挑战

重点税源企业作为我国税收管理的重要组成部分，是国民经济的重要支柱和税收收入的主要来源。 2020年， 在全国占纳税人总数0.13%的重点税源企业贡献了约50%的税收收入， 因此在“十四五”时期，推动重点税源企业智慧化管理成为推进智慧税务建设中的重要一环。但长期以来，重点税源企业跨区域经营与税收管理属地化、 税源高度集中与征管资源分散、 企业数据集中与税务机关数据分散孤立等矛盾， 一定程度上影响了我国税收治理现代化进程。

1.数据支撑方面。 税收数据是重点税源企业工作开展的重要支撑和驱动力，目前我国税务机关在数据获取范围、数量、渠道方面均取得了一定成效， 但由于数据口径和格式不统一， 造成涉税信息整合和共享存在障碍。同时由于数据分析应用平台支撑性不强， 对涉税数据加工、整理和增值利用不够，一定程度影响了智慧税务以税咨政、决策支持、精准服务、纳税人画像等功能的发挥。因此， 亟须完善涉税数据共享机制和动态管理机制，融入智能学习模型、知识计算、人工智能等方面最新研究成果， 最大限度利用和挖掘税收大数据的价值。

2.税收执法方面。 近年来， 税务机关研发了很多风险指标模型， 但研发偏重于数量，风险指标指向性较弱，风险评估系统整合度不高，导致风险应对水平较低。 同时， 对重点税源企业的管理仍以静态管理、 事后管理为主， 加大了纳税人的遵从成本。积极探索“信用+风险”动态监管体系，持续推进事前、事中、事后风险全流程管理，全程快速反应、精准处置、高效监管， 从传统的静态管理向动态管理、精准管理、智能管理转变。

3.纳税服务方面。 随着全国统一规范的电子税务局建成， 纳税人足不出户即可办理涉税事项及缴费事项。但由于成员单位众多且受属地管理限制， 重点税源企业要同时面临多个税务机关（包括主管税务局和税源所在地税务局），且需向各属地税务机关分别进行纳税申报，增加了办税成本。税务机关要强化新技术应用， 解决重点税源企业分散申报、多头管理问题。

4.组织保障方面。 虽然总局、省局、市局设立了重点税源企业管理部门， 提升了部分复杂涉税事项的管理层级，但由于职责不够清晰、征管资源分散、 征管流程尚未摆脱逐级推送模式等原因，各部门、 各层级的税收征管没有形成合力， 难以适应发展需要。 大力推动重点税源企业服务、 监管制度创新和业务变革，重塑管理流程、加强智能化支撑， 才能有效弥补税收征管力量不足。

二、重点税源企业智慧税务建设的总体思路和实现基础

推进智慧税务建设是一个系统性、集成性过程，要立足于智慧税务建设的顶层设计，以《意见》为引领，树立数据驱动、 体系集成和协同共治理念，着力夯实技术变革、业务变革、 组织变革等关键基础， 以重点税源企业智慧化服务与管理为切入点，全面提升税收征管的数字化升级和智能化改造， 从而实现从经验式执法向科学精确执法转变， 从无差别服务向精细化、智能化、个性化服务转变，从“以票管税”向“以数治税”精准监管转变，形成国内一流的智能化行政应用系统，打造高集成功能、高安全性能、 高应用效能且国际一流的智慧税务。

（一）实现重点税源企业智慧税务， 需要树立数据驱动、 体系集成及协同共治的理念

1.数据驱动理念。 充分做好重点税源企业大数据平台的顶层设计， 要有可扩展的架构和良好的兼容性，实现重点税源企业经济交易信息“一票式”集成，税费信息“一户式”集成。 依托更精准的数据分析、 数据挖掘以及人工智能，发挥大数据的“金山银库”效应，推进新时代税收治理现代化。

2.体系集成理念。 充分发挥大数据的驱动力， 按照系统工程的方法全面规划各应用系统， 推动税收管理信息一体化建设， 实现税务系统信息“一揽式”集成，从根本上改变税务管理信息系统建设重复开发、功能交叉、信息不能共享问题。 同时通过建设实体化的信息调度指挥中心， 进一步提升税收信息化应用水平。

3.协同共治理念。 建立科学高效的智慧型数据治理体系，实现跨平台、跨部门、跨领域的信息数据共享，推动内外协同共治“一并式”集成。提升群治联动的规范化、自动化、一体化水平，实现多方协同的精诚共治。 培育协同共治应用生态， 建立内外一体共治， 社会广泛参与的现代税收治理体系。

（二）税收现代化下的智慧税务，需以新技术引领、业务流程变革、 组织体系重组为基础

1.新技术引领

充分应用大数据、 物联网、人工智能、云计算、区块链等信息技术， 为税收治理现代化赋能， 已成为税务部门转型的共同趋势。 打造涵盖基础层、数据层、支撑层、应用层、 渠道层的新一代税务信息系统架构， 建立与大数据相适应的技术支撑体系， 实现新技术与税收治理的融合。

2.业务流程变革

从纳税人视角和数据要素驱动，推进纳税服务、税务监管、决策管理、信息化管理四大业务体系变革。 打破传统税收服务管理的固有模式，重组税收业务、重塑征管流程、重设岗责体系，实现业务流程、 制度规范、 信息技术、数据要素、岗责体系一体化融合，执法服务监管“一体式”集成。

3.组织体系重组

重建税务机关各层级组织架构， 进一步清晰界定各层级、 各部门的涉税事项管理职责， 改变部分征管服务机构同质化现状， 实现税务人员履责信息 “一员式”集成。理顺管理和服务的衔接，实施纳税服务、税费种管理、税源管理和风险管理部门的联合作业， 推动税务机关信息“一局式”集成，打造“大服务”格局。

三、重点税源企业智慧税务建设实现路径

《意见》既提出了加快推进智慧税务建设的总体要求和阶段性目标， 也明确了推进的基本思路和重点改革措施， 高质量推进重点税源企业智慧税务建设要从 “治税有数、执法有章、服务有效、监管有方、共治有力、组织有序”等六个维度着手。

（一）强化数据联通，推进系统集成，实现智慧治理

基本思路：打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，强化数据联通，推进信息系统集成，通过汇聚海量数据以及基于数据的挖掘和分析处理， 使税收大数据实现从信息到数据再到智能的价值转换和升华， 实现对重点税源企业智慧治理。

实现路径：一是全面“云化”， 夯实大数据治理基础。云计算技术为税收大数据的产生、归集、治理、应用提供了统一的基础架构和平台，坚持“云化”思维，加快“云化”布局，促进税收业务、信息系统和税收大数据加速“上云”， 推动数据在税务总局、 省局两级归集， 以更集约、更统一、更高效的方式部署和建设税务信息系统。 二是互联互通， 搭建具有重点税源企业管理特色的数据应用平台。 突破重点税源企业信息采集瓶颈，集成税务端、企业端、 第三方数据及互联网获取信息， 建立重点税源企业数据集市， 实现重点税源企业数据“大集中”，为税收数据智能化应用打牢基础。同时应装载集团性、行业性、 专题性等具有重点税源企业税收特色的指标模型，使数据产生生产力、 数据产生税源。三是强化应用，实现智能分析。推动技术融合、业务融合和数据融合， 建成基于大数据集成、 信息共享和人工智能的税收信息综合分析体系， 实现重点税源企业财务、税收、经济数据的全景式展现、穿透式显示、动态式跟踪、多维式挖掘、融合式分析，满足经济分析、宏观决策等特定应用需求。

（二）优化执法方式，提高执法精度，实现智慧执法

基本思路： 优化税务执法方式， 借助现代信息技术和人工智能系统， 加强制度融合、资源整合、信息聚合，突破粗放式、 选择性、“一刀切”执法，进一步规范执法，突出依法施治， 执法寓于服务之中， 让执法既有力度又有温度，实现智慧执法。

实现路径： 一是借助人工智能系统， 提高执法精准性。在税务人员执法过程中，利用语音识别、 文本影像资料分析等技术， 对执法案例信息资源进行系统识别、扫描和分析， 有针对性地为税务人员推送相关法律法规信息和处理建议， 提高执法精准性。 二是借助现代信息技术手段， 实现税务执法过程的即时、系统、集约和高效管理。 扩充金税系统和网上税务局的信息采集、 查询等功能， 推行执法文字音像等记录数字化管理， 税务执法全过程网上流转， 执法公示信息即时查询， 执法决定等文书实时推送， 进一步规范执法行为。 三是发挥信息聚合优势，推进互联网+同步税务审计新模式。 将现代网络信息技术与税务审计方法相融合，打破税收管理属地限制，在信息安全的前提下， 按照权限管理要求为税务人员开放税收执法信息资源权限。税务干部根据业务需要向审计云发送数据请求， 审计云根据要求配置相关数据并及时传输给申请人， 各地审计人员可以即刻展开相关工作。 云审计内嵌丰富的审计技术方法， 审计人员根据云端的数据分析结果， 综合企业相关线索实施现场审计，开展重点追踪、延伸审计，全面揭示企业各经营流程存在的税收风险。

（三）坚持以人为本，满足个性化需求，实现智慧服务

基本思路： 紧盯重点税源企业需求， 在满足便利纳税的前提下，提供定制服务，引导主动遵从， 逐步改变以表单为载体的属地申报模式， 让收集的数据更好地服务于纳税人， 打造以纳税人缴费人为中心的、 高效智能的服务体系。

实现路径： 一是着力解决集中申报及管理诉求。 基于重点税源企业分支机构众多， 且存在跨地区经营的特点， 开发 “税务集中申报系统”，支持重点税源企业涉税信息自动报送和智能校对，并通过集中申报属地入库，解决跨省经营企业属地分散申报问题。探索云计算、区块链等新技术应用， 自动处理重点税源企业交易涉税问题， 并由省级重点税源企业管理部门或集团总部所在地税务机关对其实施统一集成化管理， 降低重点税源企业纳税成本。 二是着力解决政策确定性问题。 重点税源企业经济业务活动复杂多变，许多新经济、 新业态业务缺乏明确的适用性解释， 建议在修订征管法时考虑增加事先裁定相关内容， 明确事先裁定内容的法律效力， 为纳税人提供税收确定性。 三是着力引导纳税人主动遵从。充分利用重点税源企业税收管理比较规范、 纳税遵从度高、自我管理意识强的优势，着力开发能深入分析重点税源企业涉税特征的纳税识别工具， 并主动打开风险指标“黑匣子”， 通过智能识别为其提供有针对性的涉税信息提醒，提高税收遵从能力。

（四）实施实时监测，提升精准预警，实现智慧监管

基本思路： 充分发挥大数据作用， 深入推进精准监管，建设税务监管新体系。对重点税源企业实施以事前、事中监管为主的监管模式，通过风险预判， 实现实时监测和精准预警， 突破监管方式不精准、 重点领域监管不到位问题，实现智慧监管。

实现路径： 一是实行实时在线监控。 对于税法遵从度高， 具备较完备内部信息处理规范的重点税源企业，实行实时在线税收监控，即以实时交互方式， 直接访问企业的财务系统， 实现征纳信息的无缝对接与充分整合。 在企业端实现智能生成涉税报表、自动风控识别、自动一键申报， 在税务端实现重点税源企业信息实时采集、 企业申报信息及时审核反馈、 热点政策解读主动推送、 风险识别信息定期提醒等智能化纳税服务。 二是实现重点监管。利用行业、集团以及重大事项年度分析计划等重要数据， 按照 “一户一策”的管理思路，以集团为对象， 对重点税源企业集团架构全景展现、 税收数据实时监控、经济业务全流程追溯，指引重点税源企业重视和防范集团层面的结构性、 体制性税收风险， 实现税务风险管理从事后管理向事前预警和事中提醒转变。 三是建立高效智能的风险管理体系。充分利用大数据平台， 提高对风险因素的感知、 预测和防范能力。 建立风险信息来源识别和多维度、 全天候的实时数据库， 通过自动化风险预警系统， 风险疑点网上全程跟踪处理， 精准识别税收风险， 形成税收风险防火墙。 通过整合预警监控关键指标，改善风险特征库，建立重点税源企业的风险数据智能模型，精准打击违法，提升监管质效。

（五）推动群治联动，汇聚社会合力，实现智慧共治

基本思路： 智慧税务是智慧政府和智慧社会建设整体规划的重要组成部分，按照开放共享、 创新包容的思维， 通过持续深化推动协同共治、强化国际合作等途径，建立科学高效的智慧型税收治理体系。

实现路径： 一是推动跨部门协作共治。 通过部门间数据的互联互通， 加强公共服务部门的数据集中和共享，形成覆盖全国、统一接入的重点税源企业数据资源共享体系， 实现跨层级、 跨地域、跨系统、跨业务的联合服务、协同监管、联合惩戒，建立内外一体税收共治格局。二是推动社会协同共治。 加强税务部门和行业协会、社会中介等组织机构的协同，强化信用约束， 充分发挥纳税信用在社会信用体系中的基础性作用， 着力解决诚信纳税意识不强的问题。 三是强化国际合作。 基于重点税源企业跨境经营的特点，强化国际合作， 持续深化跨境利润水平监控， 逐步推进我国 CRS （Common Reporting Standard， 共同申报准则）交换机制， 履行金融账户涉税信息自动交换国际义务，精准推进反避税调查。

（六）理顺管理职能，推动纵横联动，打造智慧组织

基本思路： 重点税源企业一般采用集团化运作，呈现出总部控制力强、 跨行业跨地域经营等特点。 这些特点决定了税务机关必须完善协作配合机制、 重构业务流程和岗责体系， 实现专业化管理与属地基础管理、 同级职能管理之间的纵横联动，进而提升税收治理成效。

实现路径： 一是厘清各级重点税源企业管理部门职责。 将事先裁定、引导遵从、税务审计等复杂业务事项统一归口到省、 市级重点税源企业管理部门， 区县级税务机关负责日常管理、 风险应对以及企业信息采集。 进一步明确重点税源企业管理部门与风险管理部门、 国际税收管理部门及稽查部门关系，避免出现交叉管理，为业务重组、岗位重塑提供保障。二是打造集中决策的智慧“大脑”。 进一步整合征管资源、集约征管力量，在实现重点税源数据大集中的基础上， 由总局成立专业管理团队， 对企业集团全部数据进行多维剖析、深层挖掘、全链条分析， 综合性判断企业存在的涉税风险， 集中研究风险应对措施， 从根本上解决税务机关对重点税源企业“单兵对团队”的矛盾。 三是重塑征管流程和岗责体系。充分利用互联网的共享思维， 打造纵横联动的重点税源企业管理指挥系统， 用以统筹协调全国重点税源企业管理资源，融指挥、管理、调度、控制、评价、沟通于一体，形成总部统一指挥、 属地分头把关、 横向交流借鉴的新征管模式。 同时要注重既懂业务又懂技术的复合型人才培养，丰富人才培养方式、拓宽人才引进渠道， 将人力资源从日常管理向数据应用、风险管理、 税费分析等岗位倾斜， 不断推动重点税源企业管理人才队伍素质提升。