推行“一业联管”数字化改革破解执法监管缺位难题

●宁波市象山县委编办

根据“大综合一体化”行政执法改革国家试点方案和浙江省、宁波市决策部署，象山县聚焦行业主管部门与行政执法部门“三不管”问题，按照整体政府的理念梳理明确监管职责，积极探索“一业联管”数字化改革，打造“多跨协同”行业联动监管应用场景，有效破解执法监管缺位难题，构建运转高效、权责一致的机构职能体系。

一、明确工作职责，构建行业联动监管体系

以“智慧监管”大脑为内核，建立“多跨协同”的行业监管应用场景，明确责任、任务、事项清单，构建整体政府监管体系。

一是构建智慧监管大脑。利用数字化手段，依托浙江省行政执法监管系统、行政处罚办案系统和基层治理四平台、信用信息共享平台等系统，建立本地行业库、事项库、信用库、隐患库等“一业联管”主题数据库，按行业设计计算模型，构建智慧监管大脑。已梳理社会普遍关注、群众反映强烈、应用频率较高的14个行业“监管一件事”，并形成10个行业分组，实现数据和业务互联互通，分行业、分区域、分部门提取执法监管数据，及时向行业主体发布风险预警信息，向行业管理部门提供监管指导。

二是完善监管决策架构。成立象山县“一业联管”专项行动工作组，在校外培训、渔业、民宿等5个行业试点基础上，出台《象山县“一业联管”数字化改革实施方案》。根据“三定”规定和部门监管需求梳理行业“监管一件事”清单，确定具体监管行业，明确主管部门。由编办牵头成立争议裁定小组，对行业主管部门不明和监管事项边界不清的进行组织裁定。市场监管部门加强监管后行政检查结果归集应用，为智慧监管提供数据支撑。

三是明确三张改革清单。制定责任分解清单，明确行业监管重点工作内容和责任单位。比如，教育部门作为校外培训行业“一业联管”牵头部门，市场监管、应急管理、民政、人社、税务及属地镇乡（街道）为配合部门；制定改革主要任务清单，明确改革内容、工作措施、责任部门和完成时间；制定部门监管事项清单，做到“二统一、五明确”，即统一事项名称、处罚标准，明确检查内容、操作要领、取证方式、监管频次、是否专业执法。

二、创新监管模式，凝聚各方监管工作合力

推进“分散监管”转向“协同监管”，由“条线分管”转向“条抓块统”，形成“大综合一体化”行政监管体系。

一是行业主管统筹协调模式。强化行业主管部门主管职责，明确本行业职能部门的监管责任和事项，形成监管事项汇总表单、设计行业“综合检一次”表单，综合运用“双随机、一公开”“非现场监管”等方式，实现对市场主体“一次检查、全面诊断”。2020年以来，已开展简易事项一点通查324批次、专项检查130批次、联合检查160批次，整改各类问题340个。比如，县教育局将全县校外培训机构统一纳入校园安全智慧监管平台，联合公安、市场监管部门对疫情防控、机构资质、收费管理、广告宣传等进行网上监管，实时公布“白名单”，关停30.25%学科类培训机构，50%转型为非学科类培训机构。

二是镇乡协管条抓块统模式。强化镇乡（街道）属地管理职责，根据行业主管部门监管方案，发挥镇乡（街道）网格问题发现功能，排查市场主体隐患线索，并依托安全生产综合管理平台向上推送，由行业主管部门统筹协调，对隐患进行及时处理并反馈，实现镇乡（街道）与部门无缝对接，实现协管工作闭环管理。比如，茅洋乡通过网格员协调游客投诉、查找安全隐患，并录入管理平台推送相关职能部门和民宿经济协会，实现“单次采集、多方共用、线上监管”，有效提升管理水平。2021年，茅洋乡民宿经济克服疫情影响，营业额逆势增长30%以上。

三是协会自管多方联管模式。强化行业协会自律自管职责，健全行业协会与主管部门日常沟通反馈机制，建立自律性管理约束机制，引导行业规范健康发展。比如，依托象山县柑橘产业联盟，县农业农村局强化用药用肥安全监管，推行果品合格证制度，统一运作“红美人”柑橘品牌，市场监管部门做好商标保护和扶持，严查擅自使用商标行为，目前全县柑橘种植规模12.5万亩、全产业链产值达20亿元，“象山柑橘”区域公用品牌价值高达21.14亿元。

三、健全工作机制，提升执法监管规范化水平

推进政府管理由碎片化转向整体化，政府部门协调转向整体协同，实现权力事项清单化管理、权力运行规范化管控。

一是建立闭环管理机制。制定“一业联管”全流程闭环管理工作机制，畅通隐患排查、联合检查、信息反馈、跟踪督查、考核评估渠道，构建数字化闭环管理执行链。同时畅通审批、监管、执法之间衔接渠道，形成闭环工作体系。整合有关行业监管职能部门、镇乡（街道）人员力量，健全工作机制，按事项清单采用合适的联合监管模式。有效运用明察暗访、联合督察、访谈约谈等方法，对各行业牵头部门“一业联管”落实情况进行督查。

二是建立绩效评估机制。将“一业联管”工作的行业主管纳入目标管理考核，坚持用户导向、需求导向、效果导向，建立该行业实施“一业联管”考核指标。通过预警智能分析模块建立数、行业监管计划的执行情况、行业监管优化率、一点通查实施率、联合检查出勤率等具体指标的综合分析，由“一业联管”专项行动工作组对该行业进行监管效果评估，并给出相应评价，切实解决“过度监管”“无人监管”“部门失管”等问题。

三是建立包容审慎机制。出台《象山县改革创新责任风险防控办法》，对严格依据法律法规履行“一业联管”监管职责的部门及干部予以保护，以提升监管主体工作积极性。实行新业态包容审慎预警式监管方式，由裁定小组明确行业监管主体，量身定制包容审慎监管模式和标准规范，引导问题良性自愈。比如，针对影视行业传统的审批标准和监管要求与实际需求相脱节的问题，宣传部门牵头建立新的监管规范，其中摄影棚建设管理、剧组服务等15项规范上升为国家级标准，象山县摄影棚数量和剧组接待量均位居全国前列，未发生一起安全生产事故。