财政透明度对地方政府财政支农偏好的影响效果分析

陈治国，景辛辛

（1.咸阳师范学院经济与管理学院, 陕西咸阳 712000；2.山东财经大学会计学院, 山东济南 250000）

一、引言

为了响应财政体制改革、增强高质量发展阶段国家治理能力，近年来，我国政府着力构建现代财政制度体系，以财政透明度水平提升为代表的财政制度优化问题是比较典型的研究课题。随着财政信息不断公开与透明，地方政府的财政收支行为越来越规范与高效，地方公共财政质量上升（梁城城，2017），政府行为被约束使腐败寻租问题得到了有效遏制（黄寿峰和郑国梁，2015；李春根和徐建斌，2016；杜亚斌，2020），为公众监督问责提供了重要途径，使得政府治理水平得到了显著提升（刘俸奇等，2021），促进了地区经济发展。相较于对财政收入产生的影响，不断上升的财政透明度水平对地方政府公共财政支出安排的作用效果更为显著（邢文妍，2020），强化地方政府的硬预算约束能够促使地方政府将公共财政资金投向教育、医疗、社会保障等能够产生持久福利效应的民生领域，使财政支出偏好能兼顾均衡、财政支出结构趋向合理。财政支农支出是政府公共财政支出的重要内容，农村经济发展的资金供给离不开公共财政的有力支持，但地方财政支农因政府支出责任模糊、支农资金财务信息披露失范、支农资金违规使用等问题导致财政支农资金未能达到最优规模（史璟，2020；章雨晨，2021），财政支农资金软预算约束问题较为严重，极大地抑制了财政资金的支农效应，亟须设计公开透明的财政支出体制优化地方政府的财政支农偏好。因此，国家实施增进财政透明度改革的政策安排正逢其时，日益提高的财政透明度对地方政府的财政支农偏好行为有积极的引导效果，并在乡村振兴战略中发挥积极作用，财政透明度水平的提升能够通过优化地方政府财政支农偏好实现最大化公共财政社会福利效应的目的。由此可见，财政透明度是影响地方政府财政支农支出安排的关键因素，但该影响是否在现实中发挥效果，有待于通过实证研究予以揭示。本文基于实证研究，分析财政透明度对地方政府财政支农偏好的影响效果，揭示财政透明度与财政支农偏好的内在关系，并根据研究结论有针对性地开出提升财政透明度、优化地方政府财政支出安排、强化地区财政支农偏好、提升财政支农效率的政策良方，进而通过财政支农规模的增加与财政支农效率的提升加速推进新时代乡村振兴战略。

本文的贡献主要表现在：一是研究视角的拓展。将财政透明度与政府财政支农偏好相结合，揭示两者之间的内在联系，通过财政透明度提升这一路径优化政府财政支农的决策安排；二是实证检验的支撑。基于面板数据构建实证模型，分析财政透明度对政府财政支农偏好形成的影响效果，并采用差分GMM、系统GMM以及偏差修正的LSDV估计法对实证结果进行了稳健性检验，分地区考察财政透明度对政府财政支农偏好的地区异质性表现，进而根据实证分析结论提出政策建议。

本文结构安排如下：第二部分为文献回顾，综述既有研究文献，提出研究思路；第三部分为指标选取与模型构建，从研究主题出发选取解释变量、被解释变量以及控制变量，交代指标变量的数据处理与数据来源，构建实证模型；第四部分是实证估计与检验分析，通过计量分析得出模型估计结果并对该结果进行检验分析，对估计结果进行稳定性检验与地区异质性分析；第五部分阐述本文的主要结论，并在此基础上提出有针对性的政策建议。

二、文献回顾

公共财政与农村经济关系密切，二十世纪五十年代，鉴于复杂的国际形势与国情，我国实施了农业支持重工业优先发展战略，并以工农业产品价格剪刀差与农业税征收的方式运用农业资源补贴重工业，公共财政与农业的关系主要表现在从农业领域获取财政收入（Ishikawa，1983；林毅夫和余淼杰，2009；叶青和袁昭颖，2020）。1994年推行的分税制改革使地方政府通过增加农业税费来平衡财政预算，更加强化了政府财政对农业的萃取效应（陈安，2010；焦长权，2020）。随着我国工商业经济的快速发展，农业税收在财政收入中的占比逐年下降，2006年我国农业税全面取消后，公共财政由从农业处萃取财政收入变为支持农业发展的财政支出安排，在工业反哺农业与一系列农村经济政策驱动下，公共财政对农村经济的影响主要体现在财政支农资金支出层面，在支持农村经济发展问题上已有研究主题表现在以下几个方面。

（一）研究财政支农支出影响农业发展的作用机制

魏朗（2007），黎翠梅（2009）将财政支农支出作为与土地、劳动力、农业机械等农业生产要素同等重要的投入要素，指出其对农业增长的作用机制；袁其谦（2011）认为财政支农支出通过支持粮食生产的作用机制发挥支农效应；王亚芬等（2015）认为财政支农支出以农机购置补贴、农业保险保费补贴、农村社会事业发展等作用机制发挥支农效应；李萍和王军（2018）认为财政支农资金通过形成农村集体资产的形式，并以壮大农村新型集体合作经济的作用机制发挥支农效应；龚斌磊和王硕（2021）认为财政支农支出通过提升农业生产要素投入质量、改善农业生产积极性与资源配置方式，以及支持农村基础设施建设等机制发挥支农效应。在该机制分析中，学者们没有引入财政透明度这一促使财政支农支出发挥驱动农业发展的催化因素，没有意识到财政透明度的提高可以通过强化财政支农支出偏好，发挥驱动农业发展的作用效果。

（二）基于财政扶贫视角探究财政支农支出政策安排的作用效果

秦建军和武拉平（2011）研究发现，财政支农支出有明显的农村减贫效应，但该减贫效应呈现边际递减趋势；刘春晖等（2020）从村级财政规模与支出结构两个方面揭示了财政支农支出的多维减贫效应；张程和侯海波（2021）通过考察中央与地方财政专项资金支农的减贫效果，发现中央财政专项资金的总量投入与人均投入均降低了贫困人口规模和贫困发生率，而地方财政专项资金减贫效果并不显著；邝希聪（2021）研究发现，财政支农支出减贫效果明显，且对贫困地区经济增长具有非线性正向促进效应。此外，财政支农资金可通过支持贫困农户资产收益、医疗与教育条件改善、推动产业发展等途径发挥农村脱贫效应（张运书和李玉文，2018；刘宏霞等2018；许春淑等，2021；刘红岩，2021），但吴本健等（2019）发现财政扶贫资金会加剧恶化农村多维贫困状况。在该分析视角中，学者们未能嵌入财政透明度的关键作用，公开透明的财政制度安排能有效确保财政支农支出真正投入到农村经济发展领域，因此该研究视角只能为财政支农安排提供有限的治理线索。

（三）实证估计财政支农支出效率及其影响因素

谭晶晶和向萍（2008）认为财政支农效率有下降趋势，主要受财政支农规模不足所致；曹俊勇和张乐柱（2017）认为我国财政支农资金配置效率整体较低，资金供给与多元投入不足是主要抑制因素；杜辉（2019）发现财政支农支出效率呈上升趋势，且存在空间正相关性，认为支农效率主要受信息化水平的影响；石磊和金兆怀（2021）认为我国财政支农效率呈逐年上升趋势，但重投入轻管理、重支出轻绩效等积弊抑制了财政支农效率，认为应健全财政支农支出的监督机制。该研究视角未能充分认识到财政透明度对财政支农效率的影响，难以从提高财政透明度的选择路径最大化财政支农效率，难以充分发挥财政支农效应。

（四）关于财政透明度与农村经济发展相互关系的相关研究

文宏和叶勇（2006）发现较低的乡镇财政透明度限制了财政机制的约束和制约功能，进而直接引发或间接恶化乡镇债务问题，阻碍了我国农村现代化进程；白彦锋和王秀园（2019）认为财政透明度有助于提升财政支农资金的配置效率；叶遄等（2021）研究发现财政透明度与地方政府农业部门经济预算绩效并不相关，而与林业部门经济预算绩效显著负相关，认为改善财政透明度等经济预算绩效有利于促进农业经济发展。尽管这些学者已意识到财政透明度对农村经济发展的积极效果，但只是在已有财政支农资金存在的前提下分析财政透明度对农村经济发展的作用效果，并没有从财政支农偏好的视角探究财政透明度对政府财政支农支持力度的影响效果，未充分揭示财政透明度对农村经济发展的作用机制。

财政支农支出是财政支出的重要组成部分，地方政府财政支农的选择偏好与公开透明的公共财政制度安排关系密切，已有研究忽视了财政透明度对地方政府财政支农偏好的影响效果，无法充分引导地方政府做好财政支农支出的政策安排。本文基于省际面板数据，实证研究财政透明度对地方政府财政支农偏好的影响效果，揭示两者之间存在的内在关系，据此有针对性地提出提升财政透明度增强财政支农选择偏好的政策建议，以加快新时代农村经济发展步伐。

三、指标选取与模型构建

（一）指标选取与数据来源

1.指标选取

本文选用地方财政农林水事务支出与地区农业GDP的比值测度地区财政支农力度，并将该财政支农力度设定为财政支农偏好水平的代理变量，作为模型的被解释变量。关于财政透明度指标，本文选用上海财经大学公共政策研究中心编制的《中国财政透明度报告》的省级财政透明度指数，作为模型的解释变量，该指数从被调查者态度、一般公共预算、社会保险基金、国有企业基金、政府性基金、国有资本经营预算基金、部门预算及相关信息、政府资产负债和财政专户管理资金等因素综合评定了各省的财政透明度情况，能够较好地反映各地区的财政透明度水平。

模型的控制变量主要从农业发展、城镇化发展、物流发展、金融发展、产业结构优化、农村金融、农业机械化、政府规模、教育投入、农户生活水平、抚养负担等方面进行选取，具体选取如下：农业发展水平（ADL），用地区农户人均农业GDP表示；城镇化水平（URA），用城镇化率表示；物流发展水平（LDL），用人均物流业增加值表示；金融发展水平（FDL），用金融机构贷款余额与地区GDP的比值来测度；产业结构优化水平=IVP1+2IVP2+3IVP3，（ISO），用产业结构优化指数测度，测算公式为 其中，ISO表 示产业结构优化指数，IVPn为第n产业GDP占地区GDP的比重；农村金融支持力度（RFS），用农户人均涉农贷款余额来测度；农业机械化水平（TDP），用农户人均农业机械总动力来测度；政府规模（GOS），用地方公共财政支出占地区GDP比重表示；教育投入力度（EIS），用地方财政教育支出占地区GDP比重表示；农户生活水平（FCE），用农村居民人均生活消费支出表示；抚养负担（SPR），用地区人口总抚养比表示。

2.数据来源

本文选取的指标数据来自《中国财政透明度报告》《中国统计年鉴》《中国人口和就业统计年鉴》、各省的统计年鉴等，选取不含西藏自治区的全国30个省份作为研究样本，根据财政透明度数据的可得性，设定样本时期为2009－2018年，将受价格因素影响的变量处理为实际值后进行实证分析。本文模型所涉及变量的描述性统计见表1。

表1 模型变量的描述性统计

（二）实证模型构建

为了估计财政透明度对财政支农偏好的影响效应，消除异方差与数据量纲对实证分析有效性的不利影响，本文对部分变量取自然对数处理，构建如下跨省面板数据模型：

其中，FAGit表示t期i地区的财政支农偏好水平，FTRit表示t期i地区的财政透明度，包含农业发展水平、物流发展水平、农村金融支持力度、农业机械化水平、农户生活水平共5个控制变量，Xit包含城镇化水平、金融发展水平、产业结构优化水平、政府规模、教育投入力度、抚养负担共6个控制变量，τt、ζi分别为年份固定效应和省份固定效应，α、β为待估参数，uit为随机扰动项。

四、实证分析

（一）基准模型回归

对跨省面板数据模型进行豪斯曼检验，得到卡方值为−116.15①篇幅所限，相关数据从略，作者邮箱备索。，表明实证数据不能满足随机效应的渐进性假设，从而拒绝随机效应，应选用固定效应模型。

表2列出了财政透明度对财政支农偏好影响效应的固定效应模型分析结果。

由表2可知，财政透明度在5%的显著性水平上正向影响财政支农偏好，即财政透明度每上升1%会使财政支农偏好度上升0.01%，财政透明度与地区财政支农偏好显著正相关，财政支农力度随着财政透明度的上升不断增强。财政透明度有益于扩大地区财政支农力度，随着财政透明度的提高，全面及时且准确的公开化财政信息便于上层管理机构与公众对地方政府实施较为有效的问责与监督机制，有助于降低地方政府的腐败寻租行为与懒政行为，强化地方政府的财政支出责任，促使地方政府更加重视现实中迫切需要解决的民生福祉与社会公平问题；农村经济发展问题是最能体现地区民生均衡发展的现实问题之一，不断增强的财政透明度促使地方政府优化地方财政资金的配置方式，使地方政府更倾向于将财政资金投放于比较重要的农业经济发展领域，以获得广大农村居民较高的满意度评价，提升地方政府的公信力。除了促使地方政府被动改变其财政决策之外，财政透明高低也能看出地区治理水平的高低，公开透明的财政资金管理方式是实现地区现代化治理的有力保障，为地方政府财政支出提供指引与改革方向，引导地方政府主动将财政资金及时合理地配置于边际效益更高的农业生产领域，促进地区经济的可持续均衡发展，实现地方政府的财政治理目标。因此，较高的财政透明度能够有效提升地区财政支农偏好的作用效果。

由表2固定效应模型的控制变量作用效果可知，农业发展水平、城镇化率、产业结构优化水平和农业机械化水平四个因素分别在1%、5%、1%和1%的显著性水平上对财政支农偏好度有显著的负向影响，呈现降低地区财政支农力度的影响效果；而物流发展水平、农村金融支持力度、农户生活水平和抚养负担四个因素分别在1%、1%、1%和10%的显著性水平上对财政支农偏好度有显著正向影响，呈现增强地区财政支农力度的影响效果。农业发展水平、城镇化率、产业结构优化水平、农业机械化水平等因素呈现负向影响效果，原因在于农业发展水平较高的地区自我发展能力相对较强，对地方政府财政资金的依赖较小，地方政府无须担心支农资金投放不足给农业发展造成的不利影响，因此财政支农资金呈下降趋势；随着城镇化水平的上升，地区农业占比呈降低趋势，地方政府投入的财政支农资金逐渐下降；不断提高的产业结构优化水平意味着地区农业占比不断缩小，地区所需的财政支农资金也有所下降；农业机械化水平与地区农业经济发展水平正相关，随着农业机械化水平提高，地区农业发展处于较高发展阶段，能够依托自身条件实现快速发展，对财政资金的需求较小，进而地方财政资金的支持力度有所下降。同时，物流发展水平、农村金融支持力度、农户生活水平、抚养负担等因素之所以能促进财政支农力度，主要在于物流发展可有效激活支持农业发展的各类要素，而各类要素的投入依赖于财政资金的支持，因此物流发展与财政支农偏好正相关；农村金融支持力度较高的地区所需资金缺口较大，而农村金融信贷配给现象使得农户资金需求不能得到充分满足，必须配合更多财政资金支持，因此农村金融支持力度与财政支农力度正相关；农户消费支出增加使其不能留有更多资金用于农业生产经营，因此当地农业发展需要财政资金予以支持；居民家庭抚养负担上升显著增加了居民家庭开支，农户家庭财富较少，不能有效应对抚养负担引致的支出负担，为了维持家中小孩与老人的基本生活开支，会动用家庭农业投资的部分资金，使其本就匮乏的农业投资资金愈加不足，这需要政府财政支农资金的大力支持，所以抚养负担与财政支农资金正相关。此外，财政支农偏好与金融发展水平、教育投入力度存在负相关关系，但统计水平上不显著，与政府规模正向不显著，原因是金融发展在一定程度上弥补了财政支农资金缺口，但该弥补效应由于现有金融发展的支农偏向度不足而使该负向效果不显著；教育投入资金会占用财政支农资金，使得财政支农支持力度减弱，但由于财政资金还配置于其他主要领域，教育资金未必主要占用支农资金，因而实证结果表现出不显著的负向影响；政府规模扩大可提升地方政府的财政支出责任，有利于支农资金的增加，但由于政府规模扩大强化了政府干预力度，在工业化与城镇化发展战略引导下，地方政府并不会趋向于支持农业发展，因此政府规模扩大对财政支农偏好度的正向影响不显著。

表2 固定效应模型估计结果

（二）模型结果的稳定性检验

1.差分GMM与系统GMM稳定性检验

表3列出了差分GMM与系统GMM的稳定性检验结果。由表3可知，差分GMM与系统GMM的AR（2）的P值分别为0.13和0.15，两个模型AR（2）的P值均大于0.10，表明两模型二阶差分无自相关，均不能拒绝“干扰项不存在自相关”的原假设。同时，两模型Sargan检验的卡方值对应的P值均大于0.10，说明均接受“全部工具变量都有效”的原假设，因此差分GMM模型与系统GMM模型均能用于本文稳定性检验；财政透明度对财政支农偏好在1%的显著性水平上具有显著正向影响效应，由此表明财政透明度对财政支农偏好的正向影响效果通过了稳定性检验。

表3 差分GMM与系统GMM估计结果

2.偏差修正的LSDV法估计

为了确保实证估计结果的稳健性，本文同时加入省份固定效应与时间固定效应偏差修正的LSDV估计法对模型进行稳定性检验，估计结果见表4。由表4可知，加入省份固定效应与年份固定效应双向固定效应分析后，财政透明度对地方政府的财政支农偏好仍然在10%的显著性水平上有正向促进效应，表明模型估计结果的稳定性，说明财政透明度确实有利于强化地方政府财政支农偏好。

表4 偏差修正的LSDV法估计结果

（三）地区异质性分析

为了进一步考察财政透明度对财政支农偏好的影响效果在不同地区的具体表现，本文对我国东、中、西部三大区域进行地区异质性分析，以全面把握两者之间的相关关系。表5展示了三大区域的地区异质性分析结果，表6为控制时间固定效应与省份固定效应双向固定效应模型的估计结果。

表6中，东部地区与西部地区估计结果与表5估计结果基本一致，而中部地区的估计结果有一定变化，意味着财政透明度对财政支农偏好的影响在中部地区呈现的效果不同于东部与西部地区，相较于东部与西部地区财政透明度的负向冲击，中部地区财政透明度对财政支农偏好所表现出的正向影响值得审视，因此本文选取表5的估计结果进行实证考察。由表5可知，东部地区与西部地区的财政透明度均对财政支农偏好具有不显著的负向影响，而中部地区的财政透明度在1%的显著性水平上对财政支农偏好有显著正向影响。由此可见，财政透明度对财政支农偏好的影响表现出了地区异质性。其原因可能是东部地区属于发达地区，城市经济比较发达，随着财政透明度的增加，政府更多偏向于解决城市发展过程中亟待解决的各项资金支出缺口，从而不利于支农支出的增加，但东部地区较为富裕，所需的农业资金不会明显受到城市发展资金的影响，因此该负向效果不显著；在财政透明度较低情况下，西部地区地方政府偏向于加大农业投资，随着财政透明度的上升，农业寻租空间缩小，在工业化与城镇化战略背景下偏好于将财政资金投向于非农领域，同时中央向西部农村地区的财政转移支付安排也会降低地方财政资金的支农偏向，但由于该地区农业占比较高，地方政府的支出责任使其不能忽视当地农业发展，因此西部地区的财政透明度与财政支农偏好呈不显著的负向关系；中部地区市场化水平与政府治理水平相对高于西部地区，财政透明度的约束监督作用与指引作用促使该区域的地方政府平衡好财政资金的投向，由于该区域的农业发展仍然处于核心位置，因此，随着财政透明度的上升，该地区的财政支农力度会不断加强，所以中部地区的财政透明度与财政支农偏好实证结果显著正相关。

表5 地区异质性估计结果

表6 双向固定效应模型的地区异质性估计结果

五、结论与政策建议

本文基于2009－2018年省级面板数据，构建跨省面板数据模型实证分析财政透明度对财政支农偏好的影响效果。实证研究发现：财政透明度在5%的显著性水平上对财政支农偏好具有显著正向影响，且该正向影响通过了差分GMM与系统GMM的稳定性检验，表明财政透明度有利于强化地方政府的财政支农偏好。控制变量分析结果发现：物流发展水平、农村金融支持力度、农户生活水平、抚养负担等因素可显著强化地方政府的财政支农偏好，而农业发展水平、城镇化率、产业结构优化水平、农业机械化水平等因素则对财政支农偏好有显著抑制效应。地区异质性分析发现：东部地区与西部地区的财政透明度对财政支农偏好具有不显著负向影响，而中部地区的财政透明度在1%的显著性水平上对财政支农偏好具有显著正向影响。

根据以上实证分析结论，为了促进地方政府作好财政支出安排，强化地区财政支农偏好，本文提出如下政策建议：

（1）各级政府应大力优化各项财政信息公开制度，提高财政透明度，通过财政透明度的提升使各级政府不断完善财政收入与支出安排，确保其财政管理真正做到硬预算约束。为了充分提高财政透明度，政府部门应当转变财政保密的落后观念，健全政府财政预算与财政报告机制，打造系统化的财政信息公开平台，完善财政信息管理体系，做好政府财政专户资金与资产负债信息的科学统计与公开发布，强化政府审计监督职能，大力拓宽公众获取财政信息的渠道并建立公众监督问责长效机制，确保财政收支切实做到公开透明，进而通过更加公开透明的财政支出安排使农村经济等民生经济政策得到更多的财政资金支持，加快乡村振兴步伐，实现城乡均衡发展。

（2）设置负责财政透明度测算与发布的专业化政府机构，与现有大学测算部门进行有机协作，确保得到科学准确的财政透明度指数，同时将地方财政透明度与地方官员的晋升关联起来，促使地方政府做到财政收支的公开透明，使其能够充分强化农村经济的财政投入力度，优化财政支农支出内部结构。

（3）在提升财政透明度、引导地方政府加强财政支农偏好的同时，针对中西部地方政府财政支农资金仍然不足的情况，需继续完善中央财政面向中西部农村经济发展的转移支付工作，并确保中央财政支农资金在配置过程中做到公开透明，使财政资金真正用之于农，实现财政支农的目的。

（4）地方政府财权与事权不对等的局面使其难以向农村经济领域持续投入大量财政支农资金，因此应及时优化财政分权制度，使地方政府的财权与事权匹配，让地方政府有能力实施财政支农措施，同时加强农村基层社会组织的组织治理，改变“内卷的基层政权悬浮”状态，赋予县级政府部门调控整合支农资金的权力，有机协同农村经济合作组织，将政府投入到农村基层的财政资金真正转化为发展资金，确保财政支农资金能准确配置到农村经济发展中。

（5）东部地区政府应单独设立农业转型升级的财政支农资金，促使本地农业向数字化农业与智慧农业方向发展；农业禀赋较高的西部地区应将农业发展与地方官员政绩联系起来，使其高度重视当地农业发展，积极投入财政支农资金，加快农业优化升级，大力创新财政支农途径，通过加大农村基础设施建设、支持产业发展、改善教育条件、完善医疗保障、疏通农产品流通渠道、农业保险补贴、农业信息化平台建设等途径发挥财政支农效应。

（6）在增加财政透明度的同时，进一步提升物流发展水平与农村金融支持力度，实现财政支农偏好的不断提升，针对农户家庭消费支出增加与抚养负担增加引致的资金约束，需及时增加财政支农资金安排。此外，为了应对因农业发展水平、城镇化率、产业结构优化水平以及农业机械化水平等因素的不断提高造成财政支农资金下降的局面，应通过地方财政支出结构优化来保障支农资金供给充足，并设立提高农业产业高质量发展的专项财政支农资金，以推动农业产业的高质量发展，强化当前乡村振兴的产业支撑。