技术嵌入与组织吸纳：党的全面领导与数字政府建设的双向塑造——基于A县级市“最多跑一次”改革的分析

□王 绪，王 敏

（湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410081）

一、问题的提出

在“万物互联”的时代背景下，数字技术、人工智能的迅猛发展，催生了全球范围的政府数字化转型。在中国，数字政府建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节和关键要素。2016年，国务院发布《“十三五”国家信息化规划》，提出“信息化、智慧化全面支撑党和国家事业发展，为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的支撑”。党的十九届四中全会首次提及建设“数字政府”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》进一步强调“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。此外，各地方的改革实践如火如荼，典型的有广东的“数字政府”、浙江的“最多跑一次”、上海和贵州的“一网通办”等。由此可见，数字政府既是新时代国家治理的平台载体，又彰显了国家治理现代化时代性的思维方式。这些推动了数字政府成为理论界关注的重点选题，而相对于数字政府的理念、形态、能力，对数字政府建设的过程机制的探讨显得更为前沿。基于此，本研究通过对湖南省A 县级市“最多跑一次”改革的个案研究，回答数字政府建设的实现机制问题。

二、研究回顾与理论框架

（一）研究回顾

数字政府产生于新公共管理理论与实践的祛魅过程中，是对整体性治理以协调与整合为核心的政府公共服务供给模式改革思路的路径化表达。数字治理的集大成者登利维（Patrick Dunleavy）从“技术—组织—权威”的基本逻辑出发，提出数字政府的基本思路至少包含重新整合(reintegration)、直面需求的整体主义视角(needs-based holism)和全数字化的政策流程（Digitization Processes）三个方面。这一改革思路基本为后继研究者所遵循，尽管研究视角上面存在差异，但数字治理作为一个多面向的治理概念在学界形成共识，认为数字政府是“‘治理理念创新+数字技术创新+政务流程创新+体制机制创新’协同推进的全方位变革”。

对于数字政府建设内容的研究，学界主要从三个视角展开：第一，从政府内部视角出发研究数字政府的结构功能，认为其是在全面提升政府职能的基础上，加强部门间的协同，彻底地重塑行政的作业单元，同时在顶层设计上依循数据范式，在政策上将“对数据的治理”纳入议题范围，在业务架构上日益趋向于平台化模式，在技术基础上向智能化升级；第二，从政府内外互动的视角出发研究数字政府的治理过程，认为“数字政府”在塑造政府科层结构的同时还构建着新型政府—社会关系、政府—市场关系，其核心目标在于推进以公众为中心的公共服务，在提高管理效率的同时改善服务体验，促进公众与政府的良性互动，这一过程集中体现了以人民为中心的价值意蕴以及工具理性和价值理性的有机统一；第三，从政府内外结合的视角出发研究数字政府的治理样态和推进机制，体现在为适应和推动经济社会数字化转型，对政府治理理念、职责边界、组织形态、履职方式以及治理手段等进行系统发展和变革而展现的政府形态，呈现出静态构成的治理要素和动态过程的治理机制两个基本维度，通过更具能动性的监测感知、决策、行动、监测反馈等机制环节的具体机制实现。

综上可知，现有研究主要从不同的视角思考技术和政府治理在治理手段、治理主体、治理对象、治理范围、治理理念等维度上的作用关系、路径与模式，涉及数字政府的理念、技术、结构、制度等要素，但更多展现的是技术对政府治理的型塑或政府对技术的应用，具有浓厚的“工具论”色彩。这样的研究视角更多关注的是政府治理形式的变化，而很少从结构和过程的角度揭示数字政府建设的实现机制。

（二）理论框架

数字政府建设的过程是技术嵌入组织的过程，在这个过程中信息技术是组织变化的“赋能者”（enabler）。技术嵌入表现为“技术的逻辑结构、赋能性向组织成员新的思维模式、组织结构与组织能力的转化”，即是说技术进入组织要求有与技术契合的制度、结构、理念以及人员相匹配，而技术的嵌入使这些组织和制度层面的变革成为可能，进而实现高效能的能力建构。进言之，从技术直接影响其与组织关系的实践性出发，技术本身携带技术的逻辑结构和运用技术所需的组织结构这一双重结构特性，技术逻辑结构中的技术刚性在塑造组织的同时，也在组织结构刚性限定的边界中发挥作用。也就是说数字化技术不能独自或自主地嵌入组织结构中，需要借助中介因素的支持。为此，简·芳汀（Jane E.Fountain）提出了“被执行的技术”（Enacted Technology）这一概念，认为信息技术得以执行的效果取决于官僚政治、规范准则、文化信仰以及社会网络等组织制度的内在逻辑和偏好。总之，信息技术和组织间存在着互为因果的逻辑关系，组织使信息技术得以执行，同时信息技术通过改造组织以适应技术的发展。归根结底，这种互构关系是技术结构和组织结构的张力和调适，其中最关键的是二者背后的行动者。

由上可知，阐释数字政府建设中信息技术与组织互构的逻辑机理，关键在于理解技术应用情境中各类行动者间的互动。在中国语境下技术作用于政府组织的现实情景体现为拥有一套独具特色的党政体制，在此结构下理解数字政府建设的实现机制是本文研究的逻辑起点。中国特色的党政体制的核心要义是党对政治体制的全面领导。这一体制的形成通过一定的机制把党的组织、制度和价值等“嵌入”国家结构，行政体制在党的领导下开展工作，形成党融于政并与国家权力高度融合的政治形态，在实践中表现为行政工作是党的决策的延伸和党的意志的执行。作为一种复合结构，其既超越了政党政治的逻辑，也超越了政府组织的逻辑，集两种体制的优势于一体，实现功能上政治与行政的统一和结构上统合性与灵活性的结合。在党政体制中，党具有高度的政治权威性和灵活适应性，其最大优势和组织逻辑体现在强大的组织动员能力，可以对行政体制进行结构重组、资源聚集和功能整合，从而领导政府改革。换言之，党和政府作为数字政府建设中技术嵌入组织的关键行动者，党处于主导性地位，是技术嵌入组织的设计者、推动者和领导者，通过发挥其自身特有优势使技术能够进入政府组织并和政府行为产生弥合。总之，技术通过互动的社会行为者改变行为者，数字政府建设在党政主体的互动中得以施展，党的组织结构也会在这个过程中进行相应的构建。

基于此，数字政府建设是在中国共产党自身的组织逻辑与治理的技术逻辑的复合作用下，党通过采取组织化的方式将技术嵌入到政府组织内，进而实现政府组织结构、行为方式、价值理念等方面变革，对政府治理体系进行整体或局部的重塑的过程。同时，在技术应用和变革过程中“会逐步推动政党组织系统自身的调节，甚至塑造出新的组织特点”。无论是政府组织的变革抑或是党的组织的适应性调整都是在技术的运用过程中行动者在组织层面的情景互动，阐释数字政府建设的实现机制有必要从组织层面展开，本文尝试以“技术嵌入—组织吸纳”为理论框架，解释党全面领导数字政府建设的内在机理（详见图1）。此外，党全面领导数字政府建设除了技术和组织这两个主要变量外，还是从理念到制度的整体性变革，包括理念和制度两个内生变量。

图1：理论框架简图

作为一项个案研究，本文的经验材料来源于笔者2018 年3 月和2019 年4 月对湖南省A 县级市（后文简称为A市）“最多跑一次”改革的参与式观察和深度访谈，具体材料包括A市市委编办、市政府办和行政审批服务局提供的关于“最多跑一次”改革做法的内部材料和对“最多跑一次”改革设计、执行者的座谈会和访谈记录。A市辖4个街道、28个（乡）镇，共326个村（社区），为湖南省常住人口第一、国土面积第二的大县，境内地形复杂多山地，GDP 在2021 年全国百强县中位居前十。面对自然禀赋给政府提供便捷公共服务带来的困难和群众、企业对享受优质公共服务的迫切需求，A市积极推动改革，在行政审批改革和“互联网+政务服务”改革的基础上在湖南率先开展“最多跑一次”改革，并迅速成为湖南省政府服务改革的样板。

三、技术嵌入：党的全面领导塑造数字政府的运作逻辑

《关于加强数字政府建设的指导意见》指出政府数字化、智能化转型为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力支撑，要把坚持和加强党的全面领导贯穿数字政府建设各领域各环节。数字政府建设和国家治理现代化在目标和路径上具有一致性，集中体现在党的全面领导上。进一步讲，党的全面领导通过将技术嵌入政府，推动政府和数字技术相融合，实现对政府治理理念、治理结构、治理方式和治理过程的系统再造，以适应社会发展的需要。这一过程的实质是党的价值理念、顶层设计、领导势能和制度结构对政府治理运用数字技术的具体情景和主体关系的塑造。

（一）以人民本位为主旨：技术嵌入政府的价值理念引导

从一般意义上说，技术本身并没有固定的价值预设，关键在于运用过程中使用技术的主体的理念灌输。政府治理的数字化转型不完全等于服务型政府的建设，而是通过需求导向的理念附着于数字技术之上，将具有了价值导向的技术嵌入到政务服务过程，从而实现政府组织技术应用的价值理念。数字治理具有开放性、互动性、精准性、时效性和智能化等特点，中国共产党将“以人民为中心”的发展理念贯彻到政府数字化转型过程中，运用数字技术的大存储、高速性、多样性等特性，构建网络化、平台化的数字治理系统，从而丰富治理的价值性和黏性，提升服务的准确性、时效性，实现建设人民满意的服务型政府的目标。简而言之，党“以人民为中心”的发展理念使技术价值和政府价值相契合，共同指向群众需求导向。价值理念作为技术嵌入组织的前提，其作用充分体现在发展历程中，数字政府建设从最初单纯作为政府内部办公自动化的工具，到系统的门户网站建立，到单向度公共服务供给，再到互动式的政务服务实现，随着对公民导向价值重视程度的增强，技术嵌入政府的效用也越来越凸显。A市“最多跑一次”改革作为便民服务和提质增效的地方政府模式创新，通过搭建电子政务服务平台、升级技术、统一标准、共享数据、在线协同等措施，创造条件实现“网上办”“零见面审批”，以数据跑路代替群众跑腿，切实做到利民便企。作为一项民生工程，在改革中始终强调将群众观点和群众路线根植于心、外化于行，构建联系群众机制，通过领导实地调研、开展“把话筒交给群众活动”、召开服务对象座谈会和体验会、推广群众“订单式”评价等，落实改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享、改革成效由人民衡量的基本原则。正如A市行政审批服务局局长表示：

这项改革之所以能得到群众、企业的认可，很大原因是改革中坚持以民为本、以问题为导向的原则，集群众所需，有的放矢，没有闭门造车，也没有自娱自乐。去年（2018 年）以机关工委的名义，联合编办、行政审批服务局三家发文号召党员收集身边亲戚朋友到政府办事遇到的问题，将问题反馈上来一一解决。群众参与和问题导向，避免了一些不必要的探索，也避免了在改革工作上走弯路，直接解决群众、企业最需要解决的、最急需的问题。（20190411YHJ）

数据资源局局长也表示：

一定要接地气，也就是以老百姓的需求为导向，否则智慧政务是没有效用的。（20190411ZYJ）

（二）以顶层设计为抓手：技术嵌入政府的技术范式转变

数字政府建设的核心目标“在于提高政府治理过程中的信息处理与分享能力，充分发挥信息在政府治理中的作用”，在技术操作化层面按照平台搭建、数据打通、在线协同、平台优化次序递进，在技术理论化层面技术整体模式是解决政府治理体系和治理能力现代化问题的最优选择。同时，数字政府建设也是一项综合性、系统性和耦合性工程，需要对这项改革进行总体规划和顶层设计，其在党的全面领导下开展。

1.创新扩散中的需求耦合与目标再定义

一地方政府某项政策创新的扩散与另一地方政府对该项政策创新的采纳是对同一个政府过程不同角度的观察，后者对创新的采纳既受当地发展实践、具体行政环境影响，也与主政官员的具体经历相关。亦即，创新的采纳是与本地发展需要和主政官员需要相契合的结果，因而创新的采纳往往推动着一种再创新的开始。“最多跑一次”改革首创于浙江省，A 市作为经济强县、小康城市素有创新改革的风气，长期进行着行政体制改革的探索，希望找到改革突破点，并作为改革的标杆引领湖南省的改革。所以，“最多跑一次”改革一经得到关注就被提上了A 市的政策议程，并提出了更高的目标要求。A市委编办主任表示：

我们原本打算在（全面深化改革）领导小组会议上给领导汇报一下，如果书记同意了，再做方案，慢慢来推动，原计划用2—3年来做这件事。结果会上书记一宣布就是：到2017年年底基本实现“最多跑一次”。用书记的话说就是：“浙江作为一个省都要实现80%，我们作为一个县，再提80%不妥，我们要全部实现。”（20190410ZZJ）

2.国家政务信息化规划在地化的具体部署

顶层设计是一种战略性和系统化的总体安排和部署，具有整体关联和分层对接的特点。地方政府创新实践是中央宏观部署和地方微观先行的交互结果，其既会融入国家和上级的战略规划，又会开拓创新，形成地方经验，为国家战略提供经验借鉴。A 市在推动“最多跑一次”改革过程中通过推行梳理事项、搭建平台、聚合资源、优化流程、下沉服务等措施，逐渐形成“马上办、就近办、网上办、帮代办”的地方经验，并于2018 年2 月形成工作方案。同年6月，国务院发布的《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》提出“马上办、网上办、就近办、一次办”，在国务院文件的基础上A市市委要求进一步细化改革措施，提升改革目标（见表1）。总之，在中央—基层的反复互动中推动改革的纵深发展。

表1：A市数字政府建设顶层设计内容

3.整体着眼的改革谋划与策略性的改革实践

一方面，“最多跑一次”作为撬动A 市经济体制、公共服务体制、权力运行机制改革的切入点，其从起初就服务于市委市政府的宏观目标，是“深化改革攻坚战”的“排头兵”，也是“十四五”规划中打造“中西部首善、现代化样板”的宏伟目标、建设“五零城市”阶段目标的“总抓手”。另一方面，有策略地推进是系统性谋划落实的保障，既要秉持科学的方法，把握整体关联，做到环环相扣，又要推进重点突破，强化示范引领，促进机制创新。市政府工作人员表示：

在改革之初，我们就研究了改革各部分、各环节之间的关系，按照先点后面、先易后难、先破后立、先学后创、先软件后硬件、先市直单位后垂直单位“六个先后”的方式有序推进。（20180322WM）

（三）以领导势能为驱动：技术嵌入政府的组织在线协同

数字政府建设的关键是实现从部门平台向“政府即平台”的转变，通过数据汇合、业务整合和组织融合，超越政府内部纵向层级与横向结构的物理整合，实现政府的流程再造、信息共享和权力重构，消弭政府治理碎片化和服务裂解化的困境达到整体性政府的效果。这一过程常常会伴有主体间权力、职责以及利益关系的矛盾，破解困境须通过“高位推动”进行，其学理化表达为“政治势能”，即通过“党的领导在场”来产生绝对的领导力、引领力和凝聚力，整合跨部门利益，实现部门的协同和联动，防止出现政策执行的碎片化现象并在“构建权势”和“借势成事”中提升政策执行的质量和政策变现的速度。

1.中心工作的权威性输出

中心工作是相对于日常行政任务而言的概念，具有政治性、重要性、整体性、压力性、回应性、超常规性等特点，是党政机关重点关注的工作。“党委是行政任务转化为中心工作的唯一主体”，制定和发布相关的政策文件成为下一时间段该行政区域内各职能部门集中力量加以完成的工作。在开展“最多跑一次”改革之前，A市积极推进政务公开政务服务工作，并尝试探索以“事项最少、效率最高、成本最低”为目标的“三最”改革，但是并没有成为市委市政府重点推动的工作。2017 年5 月“最多跑一次”改革作为一项政策议题进入了市委全面深化改革领导小组的会议议程，并被确定为党委政府下阶段的中心工作。同时，会议确定了各项工作的牵头单位，形成了明确的分工和工作合力，并要求牵头单位联合相应机构制定改革的工作方案，经党政联合发文的形式赋予公共政策最高的权威性和政治意义。

2.强有力的领导架构推动权势构建

强有力的领导架构可以统一思想、释放信号，实现以任务为导向的分工和整合。首先，“党的领导在场”会直接引导职能部门的注意力分配。主要领导尤其是“一把手”的态度、偏好以及亲自参与部署、讲话、批示、召开动员大会、召开调度会等正式和非正式表态都会给政策执行者释放相应的信号，直接决定改革的进程。正如行政审批服务局局长表示：

L 书记的态度之坚决、决心之坚定至少是出乎我的意料，这对我们工作的推动力很大。现有体制下推动这场改革，强有力的领导推动是必须的，一个小蚂蚁把石头顶起来很难，如果有人从上面把石头捡走很容易。（20190411YHJ）

其次，网络状组织结构的设置推动形成向心型的组织关系。通过成立“最多跑一次”改革领导小组作为决策议事协调机构，市委书记为组长，市长为第一副组长，其他相关常委任副组长，相关单位负责人为成员，办公室设在市委改革办，综合协调改革事项，将行政审批制度改革领导小组、政务公开和政务服务工作领导小组等作为次级领导小组协调具体事项，从而形成“领导机构—协调机构—牵头单位”为中轴的组织结构，协调机构借助领导权威构建权势，从而推动各主体形成共识、整合力量、动员资源、协同联动，进而逾越信息共享、在线协作过程中的鸿沟。如市委编办主任所言：

我们经常有一个形象的比喻，改革办（市委办副主任主管）是制片人，编办（审改办）是导演，行政审批服务局（政务公开办）是主演，A市的改革是在领导的强力推动下，几个部门的通力合作中取得了一些成绩。（20190410ZZJ）

行政审批服务局局长也表示：

我们三个部门拿着书记给的“尚方宝剑”找各个相关部门过来开会，重大问题解决不了的向深化改革办进行汇报，书记亲自参与。（20190411YHJ）

再次，“一把手负责”的压力传导机制推动领导势能的延展。一方面，压力传导机制的正向延伸体现在“一把手抓改革”“改革抓一把手”“一把手抓一把手”，确定“一把手”为本部门推进改革的第一责任人，“一把手”既要“挂帅”又要“出征”，以实际行动垂范基层干部落实责任；另一方面，压力传导机制的反向延伸要求压紧层级间的信息联通责任，加强和规范向市委请示报告工作，强化改革协同。

3.常规式运动治理推动改革顺势而为

运动式治理被重塑为更为精密的目标责任制和绩效考核等表现形式，以“任务驱动”作为新的动员模式而得到精细化的发展，即运动式治理的常规化。一方面，在改革过程中市委会通过召开动员大会、实施党建引领、建立容错机制等措施营造“思改革、谋改革、推改革”的氛围；另一方面，在改革方案制定及其细化过程中会明确改革内容、任务分工、实施步骤和时间节点，严格按照任务分工和时间节点执行，同时科学设置考核指标，形成市委督查室和市政府督查室定期督导、社会力量广泛监督、绩效办考核评估的督查合力，进行量化奖惩。正如市政府研究室副主任表示：

各个部门的领导愿意改革也不是表个决心就可以了，要挂图作战、挂印出征，每项工作都有一个路线图、时间表，如果没有按照要求和时间完成要接受相应的追责。（20180323LZM）

（四）以权力重塑为保障：技术嵌入政府的制度长效赋能

数字政府建设中的技术性因素只是改革和政府数字化转型的表层，其内在特征表现为信息技术的实施方式和效果受到制度和组织因素的制约。通过数字化转型实现政府结构整合、数据共享、在线协同，进而带来治理效能的提升，应以治理主体间的权责关系调整为前提，这在基层政府中体现尤甚。因此，党的全面领导对政府权力的结构再造是解决数字政府建设过程中权力和技术矛盾困境的关键。

1.对数据治理的标准化

政府的数字化转型是通过信息技术驱动政府治理现代化实现和治理效能提高的过程。这一过程实现的基础是通过数据的标准化、业务的规范化实现对数据资源的权威性再分配，即通过“对数据的治理”打通数据壁垒，实现数据开放、数据归集、数据共享和资源整合，进而实现在线协同。A市在改革过程中，一方面利用政务公开与政务服务标准化国家试点的政策便利，尽快参照国家相关标准出台数据归集标准和管理办法以及实施细则，推动事项清单、数据格式、办事流程的标准化，编制政务信息资源目录和信息共享目录，建立“人口库”“法人库”“地理信息库”等“大数据共享池”，搭建多元化网上政务服务体系，实现系统兼容、数据共享，进而优化办事流程，实现“一网通办”；另一方面，通过融通外部标准化，实现“国家—省—市—区县（市）—乡镇（街道）—村（社区）”六级纵向互通，打通数据地区壁垒，构建一体化的信息共享和在线协同机制，如目前已经实现了185项事项“跨域通办”，其中40项“跨省通办”可全程网办。

2.跨部门治理的内部化

跨部门治理的有效协同是数字政府建设的重要目标，通过数字技术的运用实现多边治理问题在部门间的协调，但是打通部门壁垒涉及的问题十分复杂，并不是所有时候都是占优的策略选择。A 市在党和国家机构改革中充分利用了上级给予的自主权，在完成“规定动作”的同时做好因地制宜和改革创新，按“一件事”的原则进行机构重组和合并，将跨部门的事项“内部化”，对于大部分不能通过机构改革解决的事项，推行“三集”审批、在线协同等机制提高审批效能。如市委编办主任所言：

在国务院的机构改革中已经将人防并入住建部，我们的机构改革中打算把消防职能也并入市住建局，这样就将工程建设项目审批中的联合审图由三个部门审变成一个部门审。（20190410ZZJ）

3.线上线下治理的协同化

政府治理数字化为一部分人带来便利和效率的同时，也会因为“数字鸿沟”的存在影响公共服务的均等化、公平性和包容性。因而，线上服务渠道和传统服务方式的有机结合是数字政府建设的现实路径。线下服务方式的创新除了通过减证便民、集中办理等措施提高服务效率外，还需要通过权力和服务的下沉实现“就近办”“即时办”。一方面，A 市“最多跑一次”改革通过向园区、乡镇（街道）、村（居）委会下放权力，推进“村民办事不出村”，目前赋予园区权限292项，下放乡镇（街道）就近办事项480 项，村级“就近办”事项109 项（其中高频事项26 项）；另一方面，通过建立三级帮代办服务体系和建立“项目报建不出厂”等机制实现与互联网的深度融合。

四、组织吸纳：数字政府建设中党的全面领导调适的实现机理

党对数字政府建设的全面领导“通过一系列政治、思想、组织的制度和工具，运用意识形态、组织、纪律、工作管理等多种工具来实现”。也就是说，党通过这些工具化解技术刚性和政府组织刚性的冲突，同时技术的刚性也必然倒逼党的全面领导在组织结构、行为方式等方面的调整，以适应领导数字治理过程的需要。组织吸纳被用来描述党的全面领导和数字技术间发生关联的状态和过程，即党的全面领导通过各种形式把数字技术吸纳到党领导国家治理的运行过程中，推动党领导体系和领导能力的现代化。

（一）价值吸纳工具：贯彻“以人民为中心”的新路径

“以人民为中心”的发展思想是新时代党治国理政的核心理念和行动基石。以人民为中心的发展坚持从人民对美好生活的需要出发，以人民为推动发展的主体力量，以实现成果由人民共享和人的全面发展为价值归宿，其具体的实践路径表现在“把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”。群众路线是党与人民之间的互动机制，凭借“从群众中来，到群众中去”的方法，调节“输入—输出—反馈”闭环间的联系，使国家政策落脚于人民利益，进而夯实党的执政基础。群众路线作为党的生命线和根本工作路线，必须得到矢志不渝的坚持和贯彻，调研研究、群众信访、恳谈会等传统方式面临着时空局限和效率之困，随着网络时代的到来，党的群众路线在网上延伸、丰富和发展，形成了“群众在哪里，群众工作、群众路线就到哪里的工作局面”。在A 市改革过程中，市委网信办打通了网络问政“1+N”归口管理平台，形成“一个平台问政+N个部门回复”的模式，并通过信息汇总、信息共享、联席会议等形式科学有效地回应群众需求，同时与红网对接，实现群众问政和群众监督的结合。在基层治理实践方面，搭建“党建+微网格”智慧管理平台，整合多平台数据塑造“党建+微网格”的数字化智能管理，实现群众智能化反映问题和网格员智慧化“帮代办”的有机统一。进言之，党的价值通过吸纳信息技术，丰富了党治国理政的工具集，通过技术应用带来群众满意度的提高并转化为党执政的合法性基础。

（二）压力吸纳能力：推进“技术化治理”的新发展

改革开放以来，中国的治理实践实现了从总体性支配到技术化治理的转型。从这个意义上讲，技术治理主要是利用规范化、程序化、标准化的治理机制和行政技术，调整组织结构，调节行动者关系，进而达到治理目标的过程。实际上，作为治理机制的技术治理根植于“政府主导”的改革实践中，经常表现为目标管理责任制、行政发包制、项目制、运动式治理等形式，以求化解“一统体制和有效治理”这一对基本矛盾。技术治理的广泛运用虽然有利于治理过程的调节相济，但是仍然存在过于强调自上而下的刚性控制和对社会空间要素的排斥而造成的形式主义和治理偏差等问题。进入新时代后，随着坚持党对一切工作的领导原则的确立，技术治理必然成为党治国理政的重要工具，同时随着信息技术在治理实践中的广泛应用，信息技术与机制创新的融合成为技术治理的主流形态。

信息技术应用于治理实践的核心价值观体现在开放、整体及公民导向，表现为治理主体在层级结构、职能部门以及公私部门间的有机互动。党的全面领导通过吸纳信息技术，可以柔化传统技术治理的刚性，充分发挥党的领导优势，激发各治理主体的能力，提升治理效能。在A 市的改革中，党委通过电子监察系统进行全过程留痕的管理，实施精准的目标责任考核；推动党的理论学习、教育培训与提升工作人员公共服务能力的技能培训相结合，使党的理论学习日常化和技能培训使命化；建立激发基层创新的容错机制以及保持对超越规则的创新行为的“默许”态度，实现治理行为的“正向变通”。此外，还将网格化治理虚拟化，基层党员和村（居）委会通过微信群等载体编制的线上自治网络，提升了自治能力，扩大了自治空间。总之，党的技术化治理实现了作为工具的技术和作为机制的技术的有机融合，通过党的压力吸纳技术的能力，逐渐形成刚性控制为辅、柔性激励为主的治理关系和治理工具。

（三）集中吸纳自主：建构“党政复合结构”的新内涵

当代中国国家治理的政党结构表现为体制结构上党和政府体系的“一体双轨”和运行功能上政治与行政的“双轨一体”相统一。党将自身的组织机构、制度体系、价值理念、行动逻辑等嵌入政府体系，确保政府能正确有效地执行党的战略决策，从而形成了党政分工的职能体系、整体内聚灵活的治理结构和广泛均衡一致的治理功能。在具体实践中，凭借立体网络状的组织形态和中心唯一、结构集中、形态统合的权力关系，突破政府事本主义程序、碎片化体系、个体理性主义等方面的缺陷，形成有效的治理路径。政党统合行政是党通过超强的组织动员能力实现对党政组织结构和功能行为再设计的过程，而在实践中还存在“重政治、轻行政”的现象，导致结构上的不连贯性和功能上的被动性、行动性、临时性。

信息技术的运用形成的网络化的治理模式和虚实结合的治理特征，构造了组织和信息两个网络的完美重合，营造了一个具有“准完全信息”的治理环境，再造了传统治理关系中“输入—协商—决策—输出—反馈”的循环链条，推动了组织鸿沟的逾越、资源的精准匹配、信息的实时共享以及决策与执行的无缝衔接，有利于实现党政在分合关系上的“大协同”和政治与行政间的动态转换。在A市的改革过程中，按照“一张网”的原则将改革涉及的所有部门、所有事项连接到政务服务平台，实现信息网络的全覆盖。在“一张网”上，党委通过信息收集制定改革的目标和原则；政府及其职能部门按“分部门、分层级、分步骤”的原则申报改革具体方案和事项；党委改革办审核具体方案汇总意见形成统一工作方案并经党委会审定后下发；职能部门在牵头部门的协调下协同落实改革方案，重组治理结构、优化工作流程、创新行为模式；党委及其办事机构进行过程管理和成果验收，并进行督导和评价。总而言之，党政复合结构通过对信息技术的吸纳，进一步实现了结构上的无缝连接和功能的集分有序，疏通了党领导国家治理效果最大化的循环链条。

（四）权威吸纳规范：迈向“法理型权威”的新模式

党的全面领导具有高度的权威性。改革开放之后，国家权威类型经历了一个从克理斯玛权威转向法理权威的过程。党领导人民在革命、建设、改革过程中所取得的伟大成就以及展现出的先进性、纯洁性、正确性使全国人民无条件认同并追随党的事业，同时党也始终秉持使命担当，主导国家并积极主动地推动社会经济发展作为其合法性的新来源，实现了权威从个人向组织化的转变。随着党的领导实践的发展，先后建成了中国特色的社会主义法律体系和党的领导制度体系，依法执政、依法行政、依法办事成为国家治理和社会生活的基本依循，正在形成韦伯意义上的“法理权威”。然而，在基层治理改革实践中制度变迁滞后性与实践创新超前性的张力制约了治理的成效。在A 市改革中，数字技术的应用面临现有法律法规的束缚往往借助“技术的组织内部合法性”的路径推进，即通过“向上级做特例申请”，在改革成效凸显后形成地方标准，上报省委省政府形成全省共同遵守的规范。正如行政审批服务局局长表示：

“最多跑一次”改革面临的难点第一个就体现在应该自上而下地推动，法律法规的滞后严重影响了改革的推进，这个时候就要靠“敢为人先”的精神了，可以打一些“擦边球”，但最好的办法是就特例向上级申请。（20190411YHJ）

进而言之，在基于规则合法性的自上而下运行的权力与基于治理有效性的自下而上扩散的规范的互动中突破原有规则的框定，进而提升对规则框架的认可和接受程度是党领导国家治理迈向“法理权威”的新模式。

五、结论与讨论

数字政府建设的过程是政府组织运用信息技术重塑自身的过程。技术对组织的影响在组织固有的结构环境和组织行动者的认知与行为下得以进行，因此理解中国数字政府的建设必须在党政体制下进行思考，而这正是已有研究所忽视的。党政体制作为中国治理结构最主要的特征，对治理主体的关系做出了制度性规定，集中表现在党嵌入到政府体系而形成的党对政府的型构和领导。组织、制度、价值等是党嵌入政府的常见形式，随着信息时代的到来，党的技术嵌入将会是领导政府的重要形式。同时，按照技术—组织关系的原理，党为适应推动改革的需要也会根据信息技术的理念对自身的组织系统进行适应性调整。基于此，我们采用“嵌入—吸纳”作为研究的总体框架，并以A 县级市“最多跑一次”改革为典型案例，来描述数字政府建设中技术对组织影响的实现机制。

党全面领导数字政府建设是技术嵌入机制和组织吸纳机制的双向互动的过程，即党的全面领导通过发挥自身优势以技术嵌入的方式构建数字政府的过程和中国共产党通过组织吸纳技术优化党的领导体系、提升党的领导能力的过程互助共生。一方面，政府的数字化转型是中国共产党以“以人民为中心”理念引领政府价值、以系统性谋划转变政府技术范式、以领导势能驱动政府组织在线协同、以权力重塑赋能政府改革成效的过程，进而将技术嵌入政府体系，推动政府治理结构整体化、系统化、联动化，治理方式数字化、智能化、协同化，治理过程开放化、互动化、痕迹化。另一方面，党组织通过吸纳技术，实现价值理性与工具理性统一，以价值激发工具潜能，以工具填补价值的效率；实现压力推动与能力发挥的统一，将项目制、网格化管理等传统模式与信息技术相结合，推动技术化治理模式的发展；实现集中领导与自主行为的统一，形成组织网络与虚拟网络的重叠交互，打通治国理政的循环链条，赋予党政关系无缝对接和集分有序的内涵；实现权威性与规范性的统一，权威保证治理改革平稳有序，有效治理倒逼规范化制度化建设，进而提升对法治规范的尊重和认同。此外，在党政体系下技术嵌入和组织吸纳是相互促进、相互依存的过程，技术嵌入带来的政府组织结构、治理方式、价值理念的转变以及治理效能的提升，会推动党的组织吸纳的进程，而党的调适和完善促进党在领导数字政府建设过程优势进一步的发挥，如此往复。

图2：党的全面领导下数字政府建设互动逻辑的扩展模型

进一步推论，将此过程放在国家治理体系和治理能力的实现过程中可以提出一个扩展模型（详见图2）。即党通过发挥领导价值优势、领导组织优势、领导方式优势、领导制度优势，将理念、技术、组织、制度等要素嵌入到经济、政治、社会、文化、生态等国家治理的场域，实现各领域治理体系的优化和治理能力的提升，与此同时党在运用这些要素过程中的反作用与其自身学习能力的结合推动党的领导体系和领导能力的现代化。这两方面共同组成了国家治理体系和治理能力现代化的整体，同时也是党全面领导国家治理现代化的实践过程，在实践中产生国家治理效能。进而言之，党全面领导国家治理的实践过程既是党嵌入国家治理主体统领现代化进程与党的领导适应调整的辩证统一，也是党的领导优势转化为治理效能的实现过程，同时这个过程是复杂的、不断循环的。故而，这个扩展模型或许能为党的领导优势转化为国家治理效能实现机制的研究带来一些启发意义。