乡村建设行动释义及路径探析

淮安市人民政府研究室

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，提出一系列新理念新思想新战略，为做好“三农”工作提供了根本遵循。特别是党的十九届五中全会提出“实施乡村建设行动，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置”，标志着乡村建设行动成为“十四五”时期全面推进乡村振兴战略的重点任务。

乡村建设行动的时代意义。乡村建设行动的提出，既是对乡村建设历史经验的总结传承，也是对新时代乡村经济社会发展的现实回应，具有深远影响和重要意义。

1.乡村建设行动是践行新发展理念的具体实践。理念是行动的先导，一定的发展实践总是由一定的发展理念来引领。以新发展理念统领乡村建设行动，是实现乡村振兴的重要前提，完整、准确、全面地贯彻新发展理念，更是推进乡村建设行动的题中应有之义。其中，创新发展有利于解决乡村发展的动力问题，协调发展有利于解决乡村发展的不平衡问题，绿色发展有利于解决乡村发展的人与自然和谐问题，开放发展有利于解决乡村发展的内外联动问题，共享发展有利于解决乡村发展的公平正义问题。坚持把新发展理念贯穿于乡村建设行动的全过程，能够调动各方力量投身乡村振兴，改变农业农村基础差、底子薄、发展滞后的状况，强化现代化建设中最薄弱的环节，推动中国这样一个人口大国、农业大国、发展中大国更好地建设现代化经济体系。

2.乡村建设行动是构建新型工农城乡关系、实现城乡融合发展的关键举措。在历史性地解决了绝对贫困问题之后，党中央提出实施乡村建设行动，其着力点是通过优化乡村建设规划、乡镇空间布局、资源要素配置与公共服务供给，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。从这个意义上讲，乡村建设行动并不是对现有城乡二元结构的修修补补，而是彻底消除城乡差距、充分彰显公平正义的一次伟大革命，是更广范围、更高层次造福于广大人民群众的一项伟大壮举。

3.乡村建设行动是加快形成“双循环”格局的重要组成部分。目前，我国农村发展面临产业效益不高、发展资金不足等问题，而城市发展则面临土地资源匮乏、市场容量有限等问题。在“双循环”新发展格局背景下，乡村建设行动着眼于为农业可持续发展、农民幸福生活提供空间载体和物质条件，大幅增加农村基础设施建设投资，从而把数量庞大的农村集体资产带入国民经济循环，推动乡村与城镇同步现代化，打通城乡循环之间的堵点，增强城乡两个市场的互动性，有效增加“内循环”动力，在各种不确定性中提高生存力、竞争力、发展力、持续力，确保中华民族伟大复兴进程不被迟滞甚至中断。

乡村建设行动的主要内涵。乡村建设行动将农业农村现代化一体设计、一并推进，是“十四五”时期我国“三农”工作的着力点，是巩固农业基础地位和实现乡村振兴、避免落入乡村“衰败陷阱”的治本之策，其内涵可概括为三个方面：

1.解决城乡发展不平衡，是乡村建设行动的主要任务。城镇化快速发展客观上带来了城乡公共资源配置和城乡基本公共服务供给不均衡等问题，农村在基础设施、人居环境、市场机制、服务标准、资源享有、制度保障等方面的发展不充分，造成了城乡发展条件的不平等和城乡居民发展机会的不公平。乡村建设行动的重点是完善服务于农村生产生活的各类基础设施，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县、乡、村功能衔接互补。例如适应农业现代化需要，以高标准农田、水利设施建设为重点，为国家粮食安全夯实基础；适应农村现代化需要，在交通、电力、给排水等方面全面发力，整治农村人居环境，彻底改变脏乱差现象，补齐农村户厕、污水处理等短板；适应农民对美好生活需求，保留并办好必要的乡村小规模学校，提升村卫生室标准化建设和健康管理水平，推动公共就业服务机构向乡村延伸，推动村级幸福院、日间照料中心等养老服务设施建设；等等。

2.扎实推进共同富裕，是乡村建设行动的最终目标。党领导人民在改革开放中果断选择并不断拓展中国特色社会主义道路，一个根本导向就是在鼓励一部分人、一部分地区先富起来的基础上，激励带动更多地区和全体人民走上共同富裕道路，逐步实现共同富裕，最终实现社会全面进步和人的全面发展。进入新发展阶段，实现全体人民共同富裕的短板在农村、重点在农村。随着脱贫攻坚目标任务的完成和全面建成小康社会，农民群众对美好生活的需要必将进一步丰富和提升，将越来越表现为对公共服务和公共产品的中高端、多元化、个性化需求。乡村建设行动不仅要确保“两不愁三保障”，还将通过编规划、强硬件、抓软件，进一步优化农民群众的生产生活生态空间，让乡村面貌发生显著变化，乡村发展活力充分激发，乡村文明程度得到新提升，农村发展安全保障更加有力，让农民群众与城里人一样体面、自尊、自信，使广大农村成为共享美好生活、实现自由发展的美丽家园，展现共同富裕的现实图景。

3.构建系统科学的运作机制，是乡村建设行动顺利开展的重要保障。首先是人才支撑机制。中办、国办《关于加快推进乡村人才振兴的意见》强调把乡村人力资本开发放在首要位置，大力培养本土人才，引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村，健全乡村人才工作体制机制，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。其次是乡风文明保障机制。乡风习俗是一个地域的生活文化，是农村精神家园的底色。实施乡村建设行动，需要在尊重乡村文明传统基础上持续推进移风易俗，剔除传统农村社会陋习，促进村落成员的有序结合与精神聚合，在耕读传家、世代聚居的生活格局中形成文明乡风、良好家风、淳朴民风。最后是乡村治理机制。推进国家治理现代化是近现代大国崛起的制胜法宝，乡村治理机制是国家治理制度的重要组成部分，在推进乡村建设行动过程中要充分发挥农村基层党组织领导作用，开展乡村治理试点示范创建工作，实现农村基层治理的科学化、民主化和法治化，最大限度地激发广大农民群众的积极性、主动性、创造性。

乡村建设行动淮安路径探析。淮安地处苏北腹地，是苏北重要中心城市，正在加快建设长三角北翼现代化中心城市。研究探索淮安这一传统农业大市向农业农村现代化迈进的现实路径，对苏北乃至全国同类城市具有借鉴意义。通过深入分析淮安农业农村发展的基础、短板和优势，提出推进乡村建设行动应坚持规划引领、因地制宜、系统推进、共建共享，促进“四化”融合，加快乡村振兴步伐，具体实施“八大工程”。

1.村庄美化提升工程。以强化中心村、发展特色村、培育生态村、整治城中村、合并小型村、缩减自然村为原则，因地制宜按需编制实用性村庄规划，制定乡村建设中远期发展目标，明晰村庄布局和发展思路。以北部平原都市、南部山水生态两大农业功能主区为重点，深入挖掘金湖县湖畔旺屯、盱眙县陡山村、淮安区博里镇、涟水县条河村等为代表的农耕文化、山水文化、农民画文化、红色文化资源，重点做好天泉湖镇民间石刻博物馆、岔河老街民宿文化陈列馆、老子山镇龟山村博物馆等项目建设，留住乡情味、烟火气，打造“最乡愁的村落”。以做好农房改善“后半篇”文章为抓手，聚焦农村垃圾、污水治理、厕所革命和村容村貌提升等重点任务，在治污上做减法、在生态上做加法，持续改善农村人居环境，提高村庄“颜值”。

2.特色产业培育工程。在保障粮食安全前提下，加快乡村产业转型升级，加快农产品延链增值，大力实施农业龙头企业培育行动，围绕粮食、果蔬、畜禽、水产、花木等行业产业，选择规模较大、科技水平较高、市场开拓能力较强、具有稳定发展潜力的企业，培养一批乡村企业家、乡村企业“小巨人”，以模范带动能力、经济发展贡献、群众认可度为重点进行评定，并根据评定结果适时增补调整，带动乡村企业做大做强，形成结构合理、比较优势突出、链条完整的优势特色产业集群。推进农业园区提档升级，打造产业特色鲜明、辐射带动有力的国家级、省级现代农业产业园，示范带动一批农业产业融合发展项目建设。

3.基础设施升级工程。按照城市道路的管理标准，开展城乡交通一体化示范创建工作，强化农村道路交通安全监管，避免乡村道路重建轻管倾向。加强河湖治理、中小型水库等稳定水源工程建设和水源保护，实施规模化供水工程建设和小型工程标准化改造，有序推进城乡供水一体化，让村民能够喝到干净的饮用水。加大农村电网改造升级，保障农村生产用电、生活用电不停电不断电。支持建设安全可靠的乡村储气罐站和微管网供气系统，保障村民用上优质燃气。发展农村生物质能源，实施秸秆资源化利用，保护生态环境。推动通讯快捷，实施农村新一代信息基础设施建设行动，提升4G、5G移动通信网络自然村覆盖率，建设数字乡村。

4.公共服务优化工程。根据未来城乡人口分布趋势调整优化农村公共服务布局，突出乡镇在公共服务中的重要位置，统筹重点中心镇、片区中心镇的公共服务规划，完善乡镇基本公共服务投入机制，切实增强乡镇服务农民、服务农村、服务农业全产业链能力。提高农村生活服务质量，多渠道增加农村普惠性学前教育资源供给，改善乡镇寄宿制学校办学条件。加强县域医共体建设，以县级综合医院为龙头，辐射带动成员单位技术服务水平提升。加强村级客运站点、文化、公共照明等设施建设，为村民生活提供便利条件。丰富农村生产服务供给，积极开展商品化育秧、农资市场化供应、农机收种作业、农产品市场营销等服务，加大科普站、种子服务站、农药化肥服务站等生产性公共服务设施的布点密度，及时帮助农民解决生产中出现的问题。

5.农民消费促进工程。提高农民收入水平，把产业链主体留在县城、价值链收益主要留给农民，让农民就地有活干、有钱赚，提高农民家庭工资性收入中来自农村的工资性收入比重。打通资源变资本、资本变财富的渠道，拓宽农民财产性收入渠道，提高财产净收入所占比重及其对农民增收的贡献率。优化农村消费环境，向农村地区推送质量过硬的产品，加速淘汰山寨货、杂牌商品，促进耐用消费品更新换代。增设农村售后网点，增加上门服务项目，让农民就地享受产品维修、更换等服务。畅通农村消费渠道，加快完善县乡村三级物流体系，实施“快递下乡”提档升级工程，改善农村物流寄递条件，实现乡乡有网点、村村通快递。

6.乡村人才振兴工程。大力培育本土人才，实施新型农业经营主体带头人轮训、涉农大学生创业创新培训和农村实用人才培训计划，培养新型职业农民。落实“淮上英才计划”乡土人才扶持项目，培育一批技艺精湛、扎根农村、热爱乡土的产业发展带头人、乡村工匠、文化能人、非遗传承人等。聘请高校教师、企业技术人员作为农民培训讲师，培训培育种植能手、养殖能手等“田秀才”“土专家”。以乡情乡愁为纽带，吸引本地本省高校毕业生下乡担任村干部、自主创业，鼓励返乡淮商、来淮外商投资兴业，允许符合条件的公职人员回乡就业创业，引导经济文化能人、党政干部、医生教师、技能人才、退伍军人通过投资兴业、包村包项目、行医办学、助学助教、担任志愿者等多种方式服务乡村振兴。研究建立乡土人才与技能人才、专业技术人才职业发展贯通办法，畅通乡土人才成长通道。

7.农村综合改革工程。在保护土地承包权、宅基地资格权、集体收益分配权等农民合法权益的同时，把农民手里的土地、资金等要素整合起来，让农民有资源支配、有资产经营、有资格入市。持续出台系列强农惠农富农政策，健全巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策体系，改善省、市定经济薄弱村基础设施条件。提高财政对农业农村保障的优先级，建立支农投入稳定增长机制，每年市县财政支农资金预算只增不减，只升不降，只扩不缩。健全金融支农组织体系，创新金融支农产品和服务，通过奖励、补贴、税收优惠等工具支持“三农”金融服务。

8.现代乡村治理工程。以自治为基础，充分发挥村民作为治理主体的主动性、灵活性，在法律规则普适性与乡村需求特殊性之间寻找结合点，制定符合社情民意的治理规范，有效解决乡村实事，真正让农民做主。以法治为保障，树立法律在保护农民权益、维护乡村秩序、化解矛盾纠纷方面的权威，构建基层行政人员的工作方法原则、村民日常行为规范，使乡村建设有法可依、有据可循。以德治为依托，塑造新时代乡村道德秩序，发挥道德内在的浸润、规范、约束作用，培养遵规守矩、崇德尚法的文明乡风。充分发挥基层党组织在乡村治理工作中的引领作用，全面加强农村党员队伍建设，大力开展党员联系群众活动，帮助群众解决实际困难，提升乡村应对疫情等重大风险的能力，把政治优势转化为实际治理效果。