央行国库会计档案电子化管理的构想

朱娟 吴永俊 王珺 余军 张沛

国库信息化建设的发展加大了国库会计档案电子化的需求，商业银行的会计档案电子化管理和影像技术为国库会计档案电子化管理提供了借鉴，国库会计档案电子化管理是适应信息化发展的必然选择。国库会计档案电子化管理首先要确保国库电子会计档案准确、完整、安全、可用，在此原则下，本文提出构建央行国库会计档案电子化系统的设想，通过业务系统后台导入、前台影像采集、建立精准索引、关联关系方法等解决了国库会计档案的分类、装订、存储等难题，最后指出为加快国库会计档案电子化进程应建立制度体系，配备系统资源，推广业务电子化，加强队伍建设。

一、引言及文献综述

随着国库信息化建设的发展，特别是“3T系统”①和财政支出电子化系统的推广使用，原有的以纸质资料为主的档案管理模式已不能适应电子化潮流，国库会计档案电子化管理是适应信息化发展的必然选择。什么是国库会计档案电子化管理，如何化解国库会计档案电子化管理面临的问题，是央行国库会计人员必须面对的新课题。

国内外学者对电子档案管理开展了一系列研究。美国匹兹堡大学的《文献保存证据性功能需求计划》是国际上电子档案管理的重要学术研究，主要研究成果分为书面授权、功能需求、产品规则、元数据规范4个方面。加拿大国家档案馆出版的《电子作业环境下的电子档案管理》阐述了在办公自动化背景下实施电子档案管理的方法。国内对电子档案管理研究主要集中于电子档案对传统档案理论的影响、对档案管理实践的影响等。蔡哗认为电子档案将完全改变档案的理论基础，林芳、牛金芳认为电子档案与纸质档案应双双归档，杨明、王培珍认为应建立档案管理系统并设立电子签名程序推动国库会计档案电子化管理。

已有文献多从理论上研究档案电子化的重要性，指出档案电子化管理面临的问题，但几乎没有真正系统的研究如何实现档案电子化管理，研究国库会计档案电子化的更是少之又少。本文在深入分析国库会计档案电子化管理面临困难的基础上，提出构建央行国库会计档案电子化系统的设想，并通过业务系统后台导入、前台影像采集、建立精准索引、关联关系方法等解决了国库会计档案的分类、装订、存储等难题，以期对央行实施国库会计档案电子化管理提供借鉴和参考。

二、国库会计档案电子化管理的必要性和可行性

（一）国库会计档案电子化管理符合绿色、低碳的发展理念

纸质档案管理不仅造成大量纸张的消耗、办公设备的损耗、人力资源的浪费，还对档案保管场所、硬件设备有很高的要求。开展国库会计档案电子化管理工作符合我国“十三五”规划“绿色、低碳”理念，可以有效减少因纸质凭证和报表打印、整理、保管、调阅等工作带来的人力、物力、财力资源的浪费，能够有效促进整个社会的资源节约，提升档案管理水平和效率。

（二）国库会计档案电子化管理符合大数据背景下政府决策者对国库数据的挖掘与运用的时代需求

传统的纸质档案完全依靠人工檢索、查找，档案间没有建立有效关联，数据不能被充分挖掘利用，造成数据信息资源浪费。电子化的会计档案是以“字节”“数据库”为单位进行管理和规范，大部分数据都是以“推送”的方式自动进行存储、整理和编辑，大大提高查询、检索的效率，是大数据时代发展的必然突破。通过系统查阅、统计国库会计档案信息，可以对大量的电子数据进行分析、整合、归纳、研判，挖掘电子档案背后的数据信息，增加档案的利用价值，为政府部门的决策、服务提供支持。

（三）国库业务无纸化的不断推进使国库会计档案电子化变为可能

随着财政支出电子化、退库业务电子化、非税收入电子化的推广应用，电子凭证所占的比重越来越大，国库会计业务开始由纸质处理向电子化处理转变，加上3T系统的全面推广运用和升级，大量国库会计数据实现集中管理，国库会计核算逐渐向无纸化迈进，这些都为国库会计档案电子化管理奠定坚实的基础。

（四）商业银行现有的会计档案电子化管理和影像技术，为国库会计档案电子化管理提供借鉴和技术支撑

近年来，国内银行业加快了战略转型的步伐，全面推行核心系统的前后台分离，实现了银行凭证档案集中统一保管和影像化管理的要求，在会计档案电子化管理方面已形成了较为科学的管理模式。如率先实现会计档案电子化管理的中国建设银行，使用的ADMAS系统（会计档案管理及会计稽核系统），是会计监督系统和会计档案管理系统的统一，能够自动实现会计凭证、会计报表和会计账簿的采集、加工、存储、调阅。商业银行在电子档案管理方面的先进经验和技术手段可以为人民银行国库会计档案电子化管理提供借鉴。

（五）电子档案配套制度的日趋完善使国库会计档案电子化管理有据可依

1999年国家质量技术监督局《中华人民共和国国家标准CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求》规定了CAD生成的电子文件收集、积累、整理、鉴定、归档等方面的要求;2012年国家档案局颁布的《电子档案移交与接收办法》对电子档案移交与接收程序进行了规范;2016年1月1日实施的新《会计档案管理办法》明确将电子会计档案纳入会计档案范围，对电子会计资料仅以电子形式归档保存的方式做出了具体规定。2017年1月1日，人民银行开始实行新的《中国人民银行会计档案管理办法》，进一步细化了人民银行电子会计档案涵盖的范围。一系列制度的出台，使得国库会计档案电子化管理有据可依。

三、国库会计档案电子化亟需解决的难题

（一）纸质档案占比大，如何将大量纸质会计资料转换成符合要求的电子会计档案，成为制约国库档案电子化管理的首要因素

目前，国库部门需归档保管的会计资料主要来源有三种：一是国库会计数据集中系统（以下简称TCBS）和国库信息处理系统中形成的会计凭证及帐表;二是从外部接收的纸质会计资料;三是从外部接受的附有符合《中华人民共和国电子签名法》规定的电子会计资料，如国库部门从财政支出电子化系统中接收的财政支出凭证。虽然TCBS提供了各类凭证和帐表的导出功能，但由于从TCBS中直接导出电子文件是CSV格式，没有加密，存在被篡改的风险，不符合《会计档案管理办法》对电子会计档案的要求，为此，各级国库普遍的做法仍是从TCBS中打印以纸质形式保管。因此，要想实现国库会计档案电子化管理首先要解决的问题就是如何将大量纸质会计资料转换成符合要求的电子会计档案，因为只有电子会计档案符合相关制度规定，才能进一步探讨如何对这些零散的电子会计档案进行管理。

（二）国库业务账务关系复杂，如何将零散的电子会计档案进行分类归档是国库档案电子化管理的关键

国库会计资料不是杂乱无章的一堆文档，依据国库业务处理的流程，国库会计资料间存在一定的关联关系。在保管纸质会计资料背景下，国库业务人员依据原始凭证或记账凭证处理账务，审核所附文件依据，日终后对当日凭证进行整理装订。凭证的整理和装订实际上是人工对会计资料的准确性和完整性进行核对的过程。那么，即便能够形成符合制度要求的电子会计档案，如果电子会计档案没有任何逻辑关系的平铺存储，会存在两个问题：一是电子会计档案数量和内容的完整性不易判断;二是无法满足国库业务人员日常查找档案或是检查部门调阅会计资料便捷性的需求。因此，如何将零散的电子会计档案进行分类归档是国库档案电子化管理的关键。

（三）国库业务系统的不断更新升级，使部分对业务系统较为依赖的国库电子会计档案长期保管难度加大

由业务系统生成的电子会计档案对业务系统本身的依赖性较大，需借助业务系统应用程序才可读取和输出显示。如财政支出电子化系统中的支出电子凭证，仅将系统中的电子凭证通过数据库后台存储保管是远远不够的，因为这些凭证附有电子签名等加密技术，为了保证凭证的准确性，凭证的还原展示只能借助业务系统本身。在国库信息技术发展突飞猛进的今天，为了满足业务发展的需要，业务系统不可避免的需要更新、升级直至退出生产环境，那么对于依附这些系统读取显示的需保管30年甚至永久保管电子会计档案，如果业务系统不能使用，保存的档案就不能称之为电子会计档案，而是毫无意义的字节、代码。因此，业务系统的长期可用性关乎电子会计档案能否真正的保存下来，这无疑加大了电子会计档案保管难度。

（四）电子数据具有易复制、易传播等特点，对国库会计电子档案管理的安全性和保密性提出了新要求

传统的纸质会计资料是由专人保管，会计资料的调阅、借阅需履行一定的审批手续，未履行正常手续获得会计资料难度较大，而电子数据具有高度集中、易复制、易传播等特点，在安全防护不到位的情况下，人为通过技术手段获得电子会计档案相对容易。国库电子会计档案资料涉及面廣、涉及到政府财政收支信息，一旦泄露可能造成不可估量的损失，因此，要在病毒防范、存储介质保管、网络安全、查阅权限等方面严格控制，采取可靠的安全防护技术和措施，保证国库会计电子档案的安全性和保密性。

四、央行国库会计档案电子化管理系统的构建设想

国库会计档案电子化管理是国库会计档案从纸质管理为主转向以电子化管理为主的一种管理模式。根据前文的分析，国库会计档案电子化管理首先要确保国库电子会计档案准确、完整、安全、可用，在此原则下，建立符合制度规定的、安全、可靠、高效的国库会计档案电子化系统，并对系统安全、使用、管理制定相应管理指引，加强系统控制，防范风险，从而实现对国库电子会计档案的分类归档、查找打印、存储共享等管理工作。

（一）系统总体架构

国库会计档案电子化管理系统建设的总体目标是以安全性高、可靠性强、保密性好、检索高效和前瞻性为基本原则，建立以物理分散、逻辑统一、精确索引为特征的国库会计档案电子化管理系统，实现国库会计数据综合利用、分级授权、集中处理。

从系统总体架构看，档案系统实行数据集中存储管理，参照目前3T系统拓扑架构，服务器采用集中部署方式，各级国库通过客户端登录系统。考虑到数据来源和存储容量等因素，国库会计档案电子化管理系统的系统架构有两种模式可供选择。一种模式是服务器和数据库均部署在总行，TCBS根据事先设定的规则将所需档案数据通过接口连接至总行服务器，地方特色平台通过网络连接至总行服务器，省级以下国库计算机、影像档案通过网络连接至总行服务器;另一种模式采取两级部署方式，一级服务器、数据库部署在总行，TCBS系统形成的一年内档案数据集中部署在总行服务器和数据库中，二级服务器、数据库部署在省级中心支行，TCBS系统形成的一年以上档案数据以及各省地方特色平台系统档案数据、省内各影像档案部署在省级服务器和数据库。

（二）国库会计档案电子化管理系统的核心功能构建

根据会计档案电子化管理制度要求，国库会计档案电子化系统设计了三个部分七个模块（图3），实现了档案采集、整理归档、档案装订、档案存储等功能。实现这些核心功能的基本思路是：通过业务系统后台导入、前台影像信息采集完成数据采集，并可根据需要进行签章确认;通过建立关联关系、精准索引完成对电子档案的分类归档、装订和查找;通过岗位权限设置、审批授权、档案自动统计等方式控制电子档案的查询、调阅、打印及日常管理;通过加密、访问管理、审批授权、建立系统日志等方式确保档案数据真实、准确，定期存储数据库及读取平台，对数据实行“双备份”，确保电子会计档案长期可用。因此，在不改变现存国库会计档案管理基本流程的基础上，国库会计档案电子化系统处理流程能满足档案管理要求，其基本业务流程（图4）为：数据采集—数据整理—数据审核—档案归档（装订）—档案索引—档案输出—档案鉴定销毁—数据安全控制及备份。

1.电子档案数据的收集与归档。（1）业务系统后台导入、前台影像信息采集实现数据采集。根据国库会计档案种类、数据源、国库会计业务电子化发展和各地国库业务系统使用情况，国库电子档案数据采集主要有四种方式：一是TCBS系统数据后台自动采集。TCBS系统生成的所有大小额往来凭证、各级预算收支报表、各类会计报表等日常所需的档案均能直接从TCBS系统后台直接采集，电子税票信息也可利用TIPS基础数据回传功能获取。因此，在档案电子化系统中为提供3T系统导入接口，即可实现这些数据的自动采集。二是地方特色业务系统数据迁移。目前，很多国库已通过地方特色系统实现了财政支出电子化和电子对账业务，通过规范化的电子签章实现了电子凭证取代了纸质凭证，电子对账单取代纸质对账单，因此，可根据实际业务需要，将数据定期迁移存储至档案电子化系统中。三是前台原始资料等影像信息手工采集。对于无法提供合法、有效电子数据的纸质档案，可以采取影像信息采集的方式，将纸质档案通过各国库核算主体客户终端前置机发送到系统。在数据采集上，采取“扫描—批量上传—信息录入—影像与信息关联”或采取影像分散采集的方式。四是业务人员手工补录方式。对无法直接采集或形成电子影像的档案如国库会计登记簿，可提供非永久保存的登记簿系统录入功能，签章栏需相关业务人员分别在档案系统签章确认。对需要审核的电子档案，可手工签章确认。（2）建立索引关联完成电子档案分类归档。首先，档案的分类归档应以会计资料时间为基本分类依据，将账务日期相同的会计资料全部归档在一起。由于档案日期是查找中最常使用的，因此，可以创建档案日期索引实现查找日期内所有会计档案的完整查询。同时，为实现精准查询，提高查询效率，还可对会计档案的业务类型、流水摘要代码、金额创建索引，对索引字段进行组合即可实现精准查找或批量查找。为了让零散的电子档案能够反映国库账务处理关系，还需对系统中的电子档案建立关联关系。如国库会计凭证和国库账表在整理归档时，就需要建立关联关系，可通过“核算主体+业务处理时间+业务类型+交易序号+业务处理码（手工或电子）”为每笔业务建立唯一业务的流水号，并关联原始凭证及附件资料和对应记账凭证，实现用户签退核对单、记账凭证、原始凭证及附件资料等会计凭证的整理归档;可通过帐表日期、核算主体、国库主体、帐表性质、帐表种类等实现各类报表的分类归档等。

2.电子档案的查询输出与管理。（1）提供条件查询功能，在用户权限范围内实现查询、输出。系统可通过输入档案日期、业务类型、金额等字段实现条件查询，并通过用户角色设置、权限设置、分层审批授权等方式控制电子档案的查询、调阅，以满足国库业务部门、事后监督部门和内审部门日常工作和检查的需要。根据相应权限，并经过一定授权审批程序，系统可提供档案打印、档案导出等功能，并可通过数据输出功能实现国库会计电子档案的整体移交，如将年度国库会计档案通过数据输出整体移交给档案综合管理部门。（2）提供档案统计功能，自动登记调阅、保管登记簿。系统根据归档的档案种类、归档时间、归档数量以及保存期限等信息，提供档案统计功能，方便档案移交、销毁工作的开展，同时系统对档案查询、调阅等使用情况进行统计，能按照《国库会计档案保管登记簿》和《国库会计档案借阅登记簿》格式自动登记相关登记簿。（3）到期档案销毁提醒，设定系统档案销毁审批权限。系统能根据档案的保管期限、档案日期等计算出档案销毁剩余期限，提示即将到期的档案，档案管理人员可及时开展档案鉴定，并按照档案销毁审批流程在系统中执行对应的审批手续，并就档案销毁数量、种类、对应年限等生成销毁清册并提供清册打印功能，经审批及相关监督部门会同监销后在系统中执行销毁手续。

3.数据存储与安全性控制。（1）定期存储数据库及读取平台，对数据实行“双备份”，确保电子会计档案长期可用。为了保证对业务系统较为依赖的电子会计档案在保管期限内能够正常查询，需及时对读取平台进行存储，并根据会计档案的保管期限和调阅频率定期封存历史版本的读取平台。同时，为了防止系统数据丢失、损坏，可对系统数据进行“双备份”，在系统历史库中备份和用光盘、硬盘等磁介质备份，实现系统数据集中备份和分散备份，保证电子数据安全、完整。（2）对系统进行安全性控制，确保电子会计档案真实、准确。为了保证档案系统中电子会计档案安全，防止电子会计檔案被人为或恶意篡改，确保电子会计档案真实、准确，可以从四个方面加以控制：一是系统自动对电子会计档案加密，所有电子会计档案的存储均不是明文，档案系统仅允许在人民银行内网访问，与外网隔离;二是严格控制用户的访问使用，合理设置用户及权限，用户密码的设置要符合系统安全管理要求;三是对需经人工干预的电子档案，需坚持双人复核制度，对电子档案进行删除、修改操作需经过审批授权;四是建立系统操作日志，详细记录登录档案电子化系统的用户、用户IP地址以及用户进行的查询、修改、打印、移交、销毁等操作情况。

五、推进国库会计档案电子化管理的措施

构建安全、可靠、高效的国库会计档案电子化管理系统是国库会计档案电子化管理能否真正应用的关键，国库电子化业务的发展程度直接影响国库会计档案电子化管理推进的效率，为使央行加快国库会计档案电子化脚步，应从以下方面抓好落实：

（一）建立制度体系，为国库会计档案管理电子化提供制度依据

依据《会计档案管理办法》和《中国人民银行会计档案管理规定》等相关制度，建立国库会计档案管理电子化制度体系，明确国库会计档案管理电子化的内涵、目标、范围、标准以及具体要求，规范国库会计档案电子化操作流程，同时明确过渡时期国库纸质档案与电子档案的管理规范，确保国库会计档案管理电子化有章可循、有序推进。

（二）配备系统资源，为国库会计档案管理电子化提供技术支撑

明确国库会计档案电子化管理的硬件要求，并配备与之相适应的硬件设备，充分做好硬件准备。在广泛征集、整理各级国库需求的基础上，统筹利用现有国库相关信息系统资源，建立国库会计电子档案的载体和数据库，开发国库会计档案管理信息系统，提供软件支持。要强化系统信息安全，对档案管理信息系统实行专机专用并做到网络物理隔离，设置安全防火墙，确保数据安全，全面强化安全保障。

（三）推广业务电子化，为国库会计档案管理电子化营造基础环境

深入推进国库业务电子化，优化业务资料传输、鉴别、分析、处理环境，真正实现国库业务电子化处理和信息的综合利用。深入推广TIPS业务，实现财政、税务、国库、海关、银行之间的全面联网，从源头上减少国库收入业务的纸质资料流转;全面推进退库业务电子化，在现有国税出口退税电子化的基础上，进一步扩大适用范围，努力实现国税、地税退库业务的全面电子化;继续推广财政支出电子化系统，将财政库款支拨业务无纸化业务由市级逐步向区、县级推开，全面实现财政支出电子化和对账电子化。

（四）加强队伍建设，为国库会计档案管理电子化提供人力保障

充实国库工作人员，各级国库部门至少配备1至2名既懂档案管理，又懂得国库业务、信息技术的专职人员，以满足国库会计电子档案管理需要。要加强培训力度，确保国库部门各岗位形成的电子化档案信息真实、完整的传输和归档。同时还要注重部门协作配合，通过制度宣传和指导，确保档案管理部门人员熟知国库会计档案电子化管理的要求和技能。

注释：

①3T系统指：财税库银横向联网系统（TIPS）、国库会计数据集中系统（TCBS）、国库信息管理系统（TIMS）。

参考文献：

[1]Research University of Pittsburgh [2008-09-22] .http：//www.pitt.edu/researeh.html.

[2]Managing Electronic  Recording in an Electronic  Work Environment[2008-09-22].

[3]蔡哗.论新型档案载体对档案工作的影响[J].山西档案，l998（1）：6-8.

[4]林芳，牛金芳.电子文件的问题与探讨团[J].档案管理，1998（2）：15-17.

[5]杨明，王培珍.国库会计档案电子化管理问题刍议[J].时代金融，2017（4）：101.

[6]牟文华.会计“绿色档案”的可行性分析[J].会计之友，2014（35）58-60.

[7]蔡盈芳.数据管理业务与档案融合管理研究[J].档案学研究，2021（03）：40-46.

[8]张继德，全茜，李坤璟，刘信.会计电子档案管理的特征、要求及安全风险应对[J].财会月刊，2021（10）：58-62.

作者单位：朱娟，中国人民银行合肥中心支行;吴永俊，中国人民银行六安市中心支行;王珺，中国人民银行黄山市中心支行;余军，中国人民银行宣城市中心支行;张沛，中国人民银行安庆市中心支行。