《乡村振兴促进法》实施背景下农民主体地位的保障与优化

程子文，金 玉

（安徽财经大学，安徽蚌埠 233000）

党和国家始终强调要充分尊重广大农民意愿，调动广大农民积极性、主动性、创造性，乡村振兴战略的一个重要原则便是坚持农民主体地位。2021年4月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会会议通过了《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》），提出要坚持农民主体地位，维护农民意愿和农民利益，激发调动农业农村活力。同时，推出了一系列有关农村生态保护、农村组织建设以及农村文化发展的规定。农民主体地位贯穿于乡村振兴、城乡一体化战略的始终，坚持农民主体地位要从法律、农民自身意识以及组织建设等方面入手，发挥农民的群体智慧和生产经验，提升农民生活满意度和幸福感，使农村建设发展成果惠及全体农民。

一、乡村振兴中农民主体地位的立法发展

坚持农民主体地位是推进乡村振兴战略的基础和前提，在乡村振兴战略实施中要始终坚持农民主体地位，真正做到“乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建”①《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》：（二十一）健全乡村建设实施机制。落实乡村振兴为农民而兴、乡村建设为农民而建的要求，坚持自下而上、村民自治、农民参与，启动乡村建设行动实施方案，因地制宜、有力有序推进。。改革开放以来，党和国家始终重视农民主体地位，颁布了法律法规等规范性文件来维护和保障农民的主体地位。

（一）农民主体地位的表现

农业是经济社会发展的基础，“无农不稳，无粮则乱”，以农村农民为主体力量的粮食生产是国家安全的保障。经济社会的发展离不开农村农业的发展，而农民是农村农业的主体，因此农民主体地位的实现与保障就成为了实施推进乡村振兴战略的重要内容。农民的主体地位可以从3个维度来理解：（1）在政治上，农民作为公民的组成部分亦是国家的主人，政治制度的完善与发展离不开农民群众的参与，农民政治参与主要体现在农民通过村民委员会实现村民自治以及在政府的组织引导下进行民主选举、民主决策、民主监督等方面，村民自治的探索与发展过程也是农民政治主体性成长的过程。[1]（2）在经济上，农民对农村经济活动享有自主权，地方政府在“三农”事务中充分尊重农民意见，农民通过法律所允许的途径将其拥有的宅基地所有权、土地承包经营权等有限资源进行变现，成为农村经济发展的直接受益者。（3）在生存保障和发展上，农民主体地位体现于享有相应的社会保障以及各种社会福利的权利，适宜的居住条件，优良的生态环境，完备的教育养老保障设施也是必不可少的。

在推进乡村振兴战略过程中，农民的主体作用显得愈加重要。乡村是农民长期生活居住之地，农民更加了解农村的发展情况，农民对于农村发展方向有深刻的见解。农民在乡村振兴战略中的主体作用主要体现在：（1）农民是农村事务的参与者。我国实行基层群众自治制度，使农民群体自主参与到农村发展的具体事务中来，建言献策，农村农业发展要尊重农民话语权，加强政府与农民之间的沟通交流，培养农民的自我发展能力。（2）农民是乡村振兴战略的直接受益者。乡村振兴战略是惠及广大人民群众的重大决策，而农民更是其中的直接受益者，如农村产业发展使农民不必为了四处寻求就业机会而远离家乡，实现就近就业。党的十九大报告指出要切实解决“农业、农村、农民”问题，乡村振兴战略又是解决此问题的系统性方案。在此背景下，农民无疑是乡村振兴战略的获益主体，乡村振兴战略实施中的每一个决策都与农民利益密切相关，农民应主动参与乡村发展建设之中，发挥自身力量，做好监督。（3）农民是乡村振兴战略的主体力量。[2]长期以来，农民都是社会生产的重要力量，经济社会发展离不开农民的参与。我国国家总人口中农村人口的比重虽然在逐年下降，但是其数量仍然不可忽视，乡村振兴战略如果仅仅依靠政府一方的推动是远远不够的。同时，农村是农民生活居住之所，农民对于农村的了解比农村政策制定者更加深入，农民对于农村将要变成什么样，如何做出改变更有发言权，更有实践动力。农民应当改变以往的被动地位，利用对于乡村建设的感知力和熟悉度，主动参与到乡村建设的实践中来。

（二）改革开放以来农民主体地位的立法概况

改革开放以来，我国不断加强法治建设和完善法治体系，有关农村农业问题的法律规范在不断增加。其中，关于农民主体地位的确认和保障主要通过两个方面来体现，即直接对农民主体地位不断重申，以及从侧面来确认农民的主体地位。

1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》规定了农村集体对土地享有所有权，1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）进一步对其予以明确①《中华人民共和国土地管理法》第九条：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。。随着农村经济的发展以及现实需要，1982年第五届全国人民代表大会提出在农村地区设立乡政府和乡人民代表大会，这使“政社合一”的人民公社逐渐解体。1987年11月通过并历经多次修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》以法律的形式肯定了村民委员会是村成员行使法律权利、维护自身权益的重要组织，并对村民委员会如何组成、开展工作进行了详细的规定。

进入21世纪后，党和国家进一步在法律法规等规范性文件中确立农民主体地位。2003年的《中华人民共和国土地承包法》增强了农户对于国家土地政策的信心，提升了农户对于土地资源的利用度，进一步加强了他们对于农业生产稳定性的预期，使农户享有更加完整的土地经营使用权。在北大法宝以“农民主体”“农民”为检索对象进行内容检索。可得到具体数据如下：与“农民主体”有关的法律2部，行政法规9部，部门规章96个，司法解释1个，与“农民”有关的法律规范自2006年起则共计11 325篇，其中涉及法律为199部，行政法规588部，将得到的数据按照颁布实施的时间顺序以图1呈现出来。从图1可见，与“农民”有关法律法规的数量变化并不明显，而提及“农民主体”的法律法规数量则呈现不断增长趋势。可见，坚持与保障农民主体地位这一理念逐渐深入到国家建设的各方面，农民主体地位之保障也在实践中不断加强。

由图1可见，自2006年以来在立法中提及“农民主体”一词的频率正在不断增加。2021年颁布的《乡村振兴促进法》是最新颁布的有关乡村振兴、农业农村发展的法律规范。该法第四条第二款①《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四条第二款：坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益。第五十六条：县级以上人民政府应当采取措施促进城乡产业协同发展，在保障农民主体地位的基础上健全联农带农激励机制，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展。规定推进乡村振兴战略要坚持人民主体地位的原则，第五十六条规定县级以上人民政府在促进城乡一体化、协同发展时要坚持农民主体地位。该法的颁布实施无疑使我国推进乡村振兴战略进入了新阶段，同时，它也将农民主体地位提升到了一个新的高度，将其作为乡村振兴的一条基本原则，贯穿于农村农业发展的始终。[3]随着乡村振兴战略的不断推进，农村农业发展中还会遇到新问题新情况与新挑战，“坚持农民主体地位”这一原则将成为解决农民问题的重要指导。

图1 2006—2021年以来提及农民主体地位和农民的法律规范数量

二、乡村振兴中农民主体地位的保障困境

促进农民全面发展、推动乡村振兴战略的实施是《乡村振兴促进法》的立法目的，坚持农民主体地位是《乡村振兴促进法》的基本原则。然而，在实践中农民主体地位的权益保障依然存在一些现实困境，主要体现在保障农民主体地位的法律规范有待进一步完善、部分农民乡村治理参与度低，以及农民主体地位实现平台虚化等。

（一）保障农民主体地位的法律规范有待进一步完善

虽然改革开放以来国家立法对农民主体地位进行了确认，农村农业都获得了巨大的发展，但是从根本上来看，当前法律对于农民主体地位的保障仍然存在不足，农民行权方式和渠道有待完善，在乡村振兴战略中对农民主体地位的相关规定多具有概括性，如何进行细化，使其真正体现于农村发展的各个方面上来，这一问题对完善相关立法提出了要求。

一是财产权利保障与实现方面。2016年《国务院关于稳步推进农民集体产权制度改革的意见》指出要加强农民集体资产的保护与利用，进一步增加农民可用财产。土地是农民所拥有的最重要的资源，农民财产权利的实现本质上是离不开土地资源的利用的。当前法律对于农村土地的规制主要体现于《土地管理法》以及《中华人民共和国民法典》之中，立法上对农民行使土地上的一系列权益设定了诸多的限制，农民对于土地资源的利用空间较为狭窄，变现困难，比如在土地流转中，国家虽然允许闲置住房转让予以充分利用，但是对于该房屋上的土地权益的归属并没有作出规定，同时，我国法律规定了农民的土地承包经营权，但是实际上，流转中损害农民权益的现象时有发生，一些地区甚至为了发展开采用各种手段变相强迫农民流转土地承包经营权。

二是政治参与方面。村民委员会、村经济合作社、村妇女代表委员会等村民自治组织是农民实现其政治参与的主要渠道，也是在乡村振兴中体现其主体地位的重要方式。①我国法律对于农民权利和自由以及基层自治组织的规定主要见于《中华人民共和国宪法》第二章各条和第一百一十一条以及《中华人民共和国村民委员会组织法》中。但是，村民自治制度存在着具体程序以及行为规范还不够细化的问题，在农民实际行使权利过程中易于受到政府的干预。长期以来形成的农民是被领导者、农民文化水平较低等固有观念使农民政治参与缺失，大多数农民认为自己与国家政治制度有着较远的距离，农民的自主性受到影响，农户对于自身主体地位的感知不足。同时，就现实来看，农村地区人口流失现象严重，多数农户为了追求更高水平的生活质量、提升家庭幸福感而选择到城镇发展，农村留守人口以儿童和老人为主，他们的文化程度有限，政治参与实现亦存在困难。

三是农村公共服务体系和公共基础设施建设方面。长期以来，如何完善农村地区的公共服务体系和公共基础设施一直是农村发展的一个关键性问题。2020年第七次全国人口普查结果显示，现阶段居住在城镇的人口占总人口比重为63.89%，实际户籍人口城镇化率为45.4%。②来自国家统计局《第七次全国人口普查公报（第七号）》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818826.html，2021-05-11。农村人户分离人口明显有所增加，农村地区公共服务不足便是这一现象出现的重要原因。对于广大农民而言，能够直接感受到的公共服务方面的城乡差异主要体现于医疗、交通、就业以及教育等方面。总体上，我国受教育人口呈现不断增加的趋势。第七次全国人口普查结果显示，2020年全国文盲率2.67%，相较于2010年第六次人口普查文盲率下降了1.41%。③来自国家统计局《第七次全国人口普查公报（第六号）》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818825.html，2021-05-11。政府应该合理分配城乡教育资源，因为实际上农村与城市在教育资源分配上仍存在不均衡的现象。就业方面，受乡村振兴以及脱贫攻坚的影响，农村地区因地制宜进行产业布局，为当地农户增加了更多的就业机会，但是相较于城镇，农村地区在工资福利、就业覆盖面上仍然具有较大的完善空间。同时，农村地区交通和医疗覆盖力度上也远不及城镇。相当一部分农民为了追求更加完备的社会保障而选择搬迁到城市居住，在社会保障方面的“城乡二元”问题仍然没有得到根本解决。

（二）部分农民乡村治理参与度低

村民自治制度已经实施30多年，但在实际运行中，部分农民参与乡村治理的积极性不高，甚至还有部分农民并不知晓本村具体事务，对于村集体的未来发展规划不甚了解，意识不到自己在乡村振兴中的主体地位，这种现象对在乡村振兴中贯彻坚持农民主体地位是十分不利的。农民对农村事务的关注度降低，从乡村治理中的“农民主体”逐渐发展成为“农民客体”。这些农民对于政府决策表现为两种倾向：盲从或者一概不合作，他们寄希望于政府主动保护自身的权利，同时一旦有机会就去攀附公权力来获得利益，将利益的获得看作是来自掌权者的“帮助”，而并没有认清自己才是利益的创造者，自身才是农村发展的真正主体。这种错误观念形成的主要原因在于：农民根深蒂固的潜在意识以及政府部门对于农民素质水平的偏见评估[4]。长期以来，农民都是依靠土地资源进行农业生产来实现生存发展，但是随着农村改革的开展，农民价值的实现不再仅仅局限于本地。社会意识有时会落后于社会存在，农民潜意识中的被领导者、被管理者的思想转变并没有与经济发展的速度保持同步，与此同时，政府部门对于农民的认识也没有做到与时俱进。现阶段，我国受教育人口数量显著提升，但农村受教育水平却有待进一步提高。对于农村地区来说，在受教育人口数量得到保证的情形下教育质量显得更加重要。农村地区教育水平与城市相比有很大的差距，主要表现于师资队伍以及电化教室、实验室等现代化基础教育配套设施的建设不足。农民文化水平相对于国家总体文化发展来说处于落后态势，农民对乡村振兴中的相关政策规定理解不足，同时，这也导致他们维权意识较低，合法权益得不到有效的保障，对于农村发展的信心减弱，对政府部门的工作配合度也随之降低。

（三）实现农民主体地位的平台虚化

乡村振兴中的农民主体地位中的农民并不是指单个农民个体而是指作为群体的农民，作为群体性的农民主体地位的实现需要一定的组织平台为载体，当前我国农民主体地位实现平台存在虚化的问题，主要体现在：

一是部分村民自治组织忽视农民主体地位。村民自治组织是推进乡村振兴战略的重要渠道，农村发展需要村民自治组织充分发挥自身作用，与当地实际情况相结合，切实关注农民利益，保障农民主体地位。农民主体地位的实现不是依靠一个个农民个体来进行，农民力量需要依靠农民群体来发挥，而农村基层群众自治组织便是农民主体地位实现的主要载体。政府部门与村民委员会是指导与被指导的关系，然而部分乡镇政府将农村基层群众自治组织当做是政府的下属机构。就农村基层群众自治组织而言，部分村民自治组织行政色彩较重，在工作中重政绩，常常采取“拿来主义”，将其他地区的发展措施用于自身的发展中来，一旦遇到发展中的困难就调转方向，换个策略重新出发。[5]就村民自治组织的工作人员而言，他们作为乡村振兴战略的重要执行者，应当在充分尊重农民意愿的基础上推行国家相关的政策与精神。然而，在实际工作中，部分基层工作人员并没有充分了解相关政策精神，对于国家的农村发展规划没有清晰的认识，宣传不到位，没有充分征求农民意见，这也是忽视农民作用、对农民主体地位认识缺乏的体现。[6]

二是部分农村合作经济效用发挥不足。2006年颁布、2017年予以修订的《中华人民共和国农村专业合作社法》规定农民专业合作社是互助性经济组织，合作社的成员以农民为主，合作社要做到服务于农民。①《中华人民共和国农民专业合作社法》第二条规定本法所称农民专业合作社，是指在农村家庭承包经营基础上，农产品的生产经营者或者农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。第四条规定农民专业合作社应遵循下列原则：（一）成员以农民为主体；（二）以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益等。该法旨在鼓励农民以合作社形式互利互助，以农民集体的力量来促进发展。自该法颁布以来，我国农村合作社不断增加，但是部分农村合作社实际上没有真正起作用。我国农村经济虽然有所发展，但较之城市来说仍然有很大的差距，越来越多的年轻人选择进城务工，留在农村进行劳作的多为专业技术水平缺乏和文化水平不高的老人，这导致农村合作经济组织人才匮乏。2016至2021年我国城镇居住人口在逐年上升，而农村居住人口却在逐年下降，大多数农村人口选择到城镇发展，农村地区对于人才的吸引力不足。同时，部分农业合作社的组建纯粹是为了响应国家政策号召，为了增加地方政府的形式上的业绩数据。这些农业合作社并没有做到法律所规定的合作社理应发挥的效用，没有做到为农民谋利益、为农民代言。

三、乡村振兴中农民主体地位的权益保障

乡村振兴战略的实施面临着新情况与新挑战，农民主体地位的保障显得至关重要。对于农民主体地位的权益保障可考虑从加强法律建设、保障参与权利以及完善实现平台和渠道方面入手。

（一）加强农民主体地位法律保障建设

尊重农民主体地位，使农民成为乡村振兴的参与者与受益者是《乡村振兴促进法》立法的特色，《乡村振兴促进法》的74条法律条文中均体现了这一思想[6]，该法的颁布施行对于农民主体地位的法律保障建设也提供了指引作用。当前，我国经济社会发展存在城乡二元差异化，主要体现在社会保障、政治权利以及所拥有资源的价值实现等方面。对此，首先要贯彻落实《中华人民共和国宪法》所规定的平等权，在乡村振兴中将农民的权利建设逐渐与城镇接轨，有权必行使，有权必保障，防止农民在国家发展中的逐渐边缘化。就农民最关心的财产方面的问题，要积极完善相关法律规范，回应农民关切，如解决农村房屋转让、土地承包经营权抵押融资的一系列问题，使农户能够充分利用自己所掌握的资源，明晰农村产权，保护农户在集体产权方面的利益实现，实现经济价值，抓住农村改革的发展红利。同时，要妥善解决农民土地征收补偿问题，探索多种征收补偿方式，切实满足农民最迫切需求，在符合国家政策的同时不妨碍农民未来发展。最后要建立健全权利救济系统，完善规范司法救济，解决长期以来备受争议的城乡人身损害救济差异问题，便利农民维权渠道，对诸如农村环境污染、民事纠纷等案件减免诉讼费用，切实解决农业农村案件救济难、执行难的问题。

（二）保障农民在乡村振兴中的参与权利

乡村振兴战略需要广大农民集体的共同参与，这也是农民主体地位之实现的应有之意。保障农民参与权利，重新定位农民在乡村振兴中的作用，扩展农民参与乡村振兴的方式方法，将农民需求与农村建设相结合。农民在乡村振兴、乡村治理的参与权利主要涉及监督权、表达权以及知情权等。在具体保障方面，首先要从农民自身入手。在新中国，人民是国家的主人，国家一切权力属于人民，而农民是人民的重要组成部分。为此，要加强农民对现代法律政治的理解，提升对农民的培训教育力度，使其认识到自身在国家建设中的主体地位，强化其社会责任感，勇于乐于并且充分表达自身的意见，更加关注与自身密切相关的政策变化，监督政府政策的具体落实的同时及时加以反映回馈，与政府机关形成良性互通。就政府部门来说，要建立与农民的沟通交流平台，只有充分的信息公开才能使广大农民理解相关政策的真正意图，因此政府要主动公开农民关心的事项，主动消除农民对于农村发展的疑虑，增强农民对乡村振兴的信心，推动政策的有效落实。政府在增强信息公开力度时也要广泛听取农民对于乡村治理的新意见，集民意才能聚民智，使政府政策更加接地气，更加符合当地发展实况。同时农民监督权的实现也需要政府部门积极推动，政府部门要建立科学合理的运行机制以及乡村振兴工作机制，使农民有机会使用多种方式与政府进行平等沟通，将政府工作由关注政绩向关注农民满意度方面转变。对农村人口流失导致政治参与低这一问题来说，要进一步提升农村地区产业覆盖力度，增加就业机会，国家给予扶持提升相关福利待遇，使当地年轻人在家门口实现就业，进而从实际上提升政治参与度。同时，农民在行使参与权的时候，应该认识到参与不仅仅只是在决策形成，也在决策的执行过程。农民要全面行使参与权，监督乡村振兴相关决策的制定、实施的科学性、合理性以及规范性，使乡村振兴真正做到惠及各家各户。

（三）完善农民主体地位实现平台和渠道

乡村振兴战略下坚持农民主体地位，加强平台和渠道建设是必不可少的。村委会在将乡村振兴一系列的政策应用于实际的时候，要因地制宜、因时制宜，在真正理解国家发展政策的前提下将国家决策与本地发展实际相结合，制定出切实可行的细化方案，积极配合国家政策的推进落实并将具体发展状况如实进行反映。要将村民自治组织纳入规范化渠道，明晰村民自治组织与基层政府组织之间的关系，村民自治组织要明晰自身定位。基层政府组织不宜过多干涉村民自治组织内部事务，要依法支持、指导村民自治组织建设，增强农民主体功能。就具体工作人员来说，要加强村民自治组织工作人员培训力度，增强基本素养，拓宽知识层面，创新本地发展路径，而不是仅仅做到借鉴拿来。同时，要做到深入群众，在使农民充分理解国家政策的基础上尊重农民参与权，在制定具体规划方案时引入农民需求，保障农民权益，做到规划科学合理，易于推行。最后，要严格规范村民自治组织登记管理制度，坚决杜绝各种有名无实、空心化组织的出现，完善村民自治组织管理，促进村民自治组织良性发展，真正做到以村民自治组织为依托实现好、维护好、发展好农民的合法权益。