“印太战略”下小岛屿国家何去何从？

范磊

在2022年2月拜登政府发布的《美国的印太战略》报告中（以下简称“报告”），共有13次提到了太平洋岛国，涵盖了整个报告的承诺、战略和行动计划三部分。在报告开篇，就特别强调了美国将加强对包括太平洋岛国在内的印太区域关系的长期承诺，并且在行动计划里明确提出，将与太平洋岛国建立富有韧性的合作伙伴关系，通过多边机制来支持这些国家在安全、独立自主等领域的利益诉求和能力建设。就在报告发布之时，美国国务卿布林肯正在斐济访问，距离上次美国国务卿到访该国已经过去了37年。当然，这里尚未留下美国总统的脚印，但是布林肯此行与报告发布配合的如此“珠联璧合”，其用意不言自明。

印太概念最早由德国地缘政治学者豪斯霍弗在20世纪20年代提出，其著作《太平洋地缘政治学》对印太问题进行了详细论述。近年来，“印太”概念成为美国及其亚太盟友战略界人士口中的“热词”，地缘政治涵意明显。安明博曾指出，帝国主义创造了“远东”概念，二战及以后的民族解放运动强化了“亚洲”概念，共同的文化圈让“东亚”概念得以提升，区域内对经济合作的重视又塑造了“亚太”概念，而如今相关国家抛出并持续渲染“印太”概念，为其赋予了明显的战略属性。

报告的发布，进一步强调了“印太”早已不再是一个想象的概念，美国也试图通过对“印太”概念的强调将目前中国周边的地区议题完全“印太化”，从而纳入其掌控的联盟体系和多边机制之中。这其中就包括原本处在大国战略边缘的太平洋岛国及与之配套的相关议程。该报告的封面似乎也暗含了太平洋海域的意义要高于印度洋的意味。

2022年2月，美国务卿布林肯访问斐济

德国著名地缘政治学者豪斯霍弗

国内学者在解读拜登政府这份包括五大战略目标和十大“行动主轴”的报告时，大多将其中拜登的对华政策、与该区域的盟友关系等作为重点，而忽视了与太平洋岛国相关的内容。太平洋岛国在当前各大国的战略布局中逐渐呈上升趋势，这也是美国政府在其报告里给予特别关注的直接原因。

当然，在报告中，美国所关注的不仅仅涉及太平洋岛国，还包括从东北亚到东南亚、从南亚到大洋洲的广大区域。该区域的大国及其传统盟友自不多言，而以太平洋岛国为代表的中小国家往往会被学者和舆论忽视。在这个“想象”的印太区域内，除了太平洋岛国之外，东盟的大多数成员国、印度洋岛国等都是较为典型的中小国家，1990年以来一直活跃的“小岛屿国家联盟”（AOSIS）的大部分成员也被包罗进来。随着近年来各国对气候变化等非传统议题关注度的上升，这些小岛屿国家的呼声以及在国际舞台上扮演的角色也愈加彰显。

目前小岛屿国家联盟共有39个成员国，主要由小岛屿和低洼沿海发展中国家组成，其中包括8个亚非与印度洋岛国、16个加勒比国家和15个太平洋岛国。在这些成员国中，诸如新加坡、马尔代夫、毛里求斯、汤加、东帝汶、斐济、古巴、海地等都是小岛屿国家。而其中多个国家都在全球和地区事务中扮演着积极的角色，甚至产生了“小国大外交”的影响力。加上这些国家虽小但却大多位于不同航线或者区域的战略支点位置，所以成为各大国争相接近的对象。随着报告的出台，这些国家尤其是太平洋岛国将受到越来越多的关注。

小岛屿国家虽然人口不多且陆地面积不大，但是却拥有较大面积的海洋专属经济区，这种先天的自然地理条件也就塑造了它们希望能在日益严峻的全球变暖、海洋污染等威胁面前独善其身的核心利益关切。除此之外，随着拜登政府“印太战略”的出台，它们也对是否会成为大国博弈的角力场充满担忧，尤其是随着以区域经济合作为主要特征的“亚太”概念正在淡化，这些岛国的多重焦虑在未来只会增加，而不会减少。

《美国印太战略》封面

不论是一般意义上的小岛屿国家，还是具体到太平洋岛国这个特定区域，它们共同关心的课题比某些大国所挑起的战略竞爭要紧迫的多。太平洋岛国多年来一直倡导“蓝色太平洋”的概念，气候变化、可持续发展以及海洋保护等议题是其治国理政的重中之重。曾有一位斐济军方人士将中美两大国和气候变化形象地比喻为三头在太平洋上打架的大象，而且正在赢得这场三方博弈的不是中美中的任何一方，而是气候变化。所以，相较于大国关注的战略安全、实力竞争等传统安全议题，以气候变化为代表的非传统安全议题才是小岛屿国家的核心利益关切。

目前，小岛屿国家面临的深层次复合威胁越来越严峻。全球变暖、地壳活动已经严重影响到其陆上与近海环境，渔业资源、生物多样性等也遭到破坏，因海平面上升而出现的全新海洋法问题已对既有的国际海洋规则构成了挑战。而持续的新冠疫情也使这些国家原本就非常脆弱的公共卫生体系雪上加霜。

面对这些现实的核心利益关切，太平洋岛国乃至所有的小岛屿国家都在试图强化诸如小岛屿国家联盟这样的集体身份，以助于能够以一个声音与国际社会和世界大国对话，从而更好地缓解脆弱性，维护其现实的利益诉求。因为这些核心利益关切早已不是单个国家所能应对的，不仅需要强化太平洋岛国、印度洋岛国、东盟、加勒比等区域合作机制，同时也需要全球性合作伙伴关系网络。所以，开放包容的全球发展倡议将为这些国家应对和化解气候、污染、地震等造成的严峻生存与发展危机提供更多选项。

美国似乎嗅到了其中的味道。所以，在报告中，除了强调要构建印太经济框架、加强盟友关系以应对大国战略竞争，同时也明确提出要与太平洋岛国成为富有韧性的合作伙伴。这一合作关系以支持太平洋岛国独立自主能力建设为目标，强调通过加大基础设施建设，帮助其增强应对气候变化的能力，以及改善海上安全以保障区域内渔业活动等。在人文交流领域，提出要通过提供相关咨询、培训和能力建设，强化美国与该地区的公共外交。为此，甚至重启了已经中断近40年的高官访问，可谓是煞费苦心。

气候变化、可持续发展以及海洋保护等议题是太平洋岛国治国理政的重中之重

持续的新冠疫情挑战着小岛屿国家的公共卫生体系

美国试图借助区域性的外在压力在大国竞争中赢得主动

具体行动计划方面，美国提出要面向印太地区启动增量投资，尤其是在东南亚和太平洋岛屿国家中更新和增设使领馆，提升应对气候变化、公共卫生危机、安全与发展等多领域的能力。2022年，美国将通过新的伙伴关系建设，加大对印太地区的投资规模，加强数字互联互通，以拓展在该地区的影响力。目前，太平洋岛国依然是印太地区基础设施建设较为薄弱的国家，随着“印太战略”出台，太平洋岛国短时间可能会迎来美国援助和投资的高潮，但是拜登政府的真实战略目的并非时帮助其建设，而是想使其沦为美国进行大国战略竞争的前沿阵地。

小岛屿国家虽小，但是它们并不希望成为大国博弈中的棋子，而是希望能够在日益激烈的大国战略竞争中保持独立自主，保持在地区及国际事务中的战略平衡，与所有大国构建友好关系，在实现等距离外交的同时，借助大国力量在事关本国生存与发展的海洋治理、可持续发展以及应对气候变化等领域实现合作共赢。这是小岛屿国家在面对大国竞争时的外交智慧，也是能够做到安身立命的基本外交选择。

拜登政府的“印太战略”明确指出，未来十年要通过与盟友和伙伴的集体行动“界定国际秩序的基本特征”，并借此在大国战略竞争中占得先机。美国一是通过强调意识形态，不断夯实与盟友和伙伴关系的“价值观基础”，强化软性的影响力平衡。二是通过强调规范，塑造所谓的基于规则的印太地区秩序，从而强化其对周边热点议题的话语权。

印太地区已然成为美国重塑国际秩序、引领未来世界体系发展的主要着力点。将盟友伙伴都拉入其打造的印太战略框架将成为美国的战略重点。而以太平洋岛国为代表的小岛屿国家在此框架之中占据着重要的位置。小岛屿国家的政策选擇不仅将事关其生存发展，也将影响到大国在印太地区，尤其是南太平洋地区的战略态势。

虽然美国深受新冠肺炎疫情、局势动荡等内外冲击，2022年第一季度经济呈现负增长，但是其发展韧性仍在，而且2021年刚刚经历过37年以来最强劲的年均增长。不论是从经济总量、军事实力、科技实力、创新能力等硬实力衡量，还是从文化软实力层面评估，美国无疑仍是世界上最强大的国家。这是小岛屿国家认知美国、接触美国甚至对接美国的基本前提。目前美国依然是世界多个地区和国家的最大外资来源国和重要贸易伙伴，“印太战略”行动计划中的10项内容正是其地区野心的体现。

当今世界面临着前所未有的大变局，小岛屿国家在与美国这个巨人打交道时一方面会更加谨慎，另一方面也会根据自身的利益寻求与美国的更多合作。不过，包括太平洋岛国在内的小岛屿国家长期被美国忽视。正如《所罗门星报》所言，美国自二战后就彻底遗忘了所罗门群岛，如今突然“想起来了”。当美国逼迫这些小岛屿国家放弃与其他大国的合作时，却忽视了这些国家虽小，但是已不再是“幼儿园学生”，而是有权决定自己命运的“海洋国家”。

未来，小岛屿国家会更加注重利用多边机制推进合作。在经济合作中，双边机制是较为高效的合作方式，但是在面对全球性议题尤其是安全关切时，脆弱而敏感的小岛屿国家会更倾向于多边机制以抱团取暖。不论是在东盟还是在太平洋岛国合作机制下，小国都希望可以与大国在多边框架下实现良性互动，一方面可以化解其面对大国时的脆弱性和焦虑感，寻求更多的战略支撑，另一方面则可以依托多边机制，提升小国在地区和国际事务中的集体话语权。

所罗门群岛

小岛屿国家的政策选择对印太局势影响深远

如今，美国先后抛出“印太战略”和印太经济框架，试图拼凑“小圈子”、组建“小集团”、形成“小阵营”。面对这一咄咄逼人的框架所表现出的竞争性、对抗性和敌对性，包括太平洋岛国在内的小岛屿国家并不认同美国的战略理念，也不想参与其中，而是希望能够在大国之间维系一种稳定的、良性的平衡，在联通印太地区不同节点、维护和平稳定地区秩序的互动中扮演更为有效和积极的角色。所以要推动与小岛屿国家的可持续性合作，只有换位思考，以更为包容的视角真正理解其利益关切，才能赢得其信任、支持和民心。

责任编辑：陈晓芳