关于食品生产监管体系建设的建议

◎ 梁冠路

（广西壮族自治区食品药品审评查验中心，广西 南宁 530029）

对食品生产经营全过程实施监督检查是市场监管部门履行食品安全监管职能、防范化解风险隐患的重要手段，是深化“放、管、服”改革的重要内容。为构建统一权威的食品安全监管体制，党中央、国务院高度重视食品职业化检查员队伍建设工作，2016年国务院首次提出“探索建立职业化检查员队伍”，新施行的《中华人民共和国食品安全法实施条例》第六十条规定“国家建立食品安全检查员制度，依托现有资源加强职业化检查员队伍建设”，进一步明确职业化检查员队伍建设的必要性。国家市场监督管理总局印发的《市场监管总局关于加强食品检查队伍专业化职业化建设的指导意见》明确“从源头防范化解风险隐患，经过3至5年的不懈努力，逐步建立一支政治过硬、忠于职守、业务精湛、结构合理，与我国食品安全监管实际相适应的食品检查队伍”的目标[1]。食品生产环节监管工作是一个长期性、常态性、延续性的工作，涉及大量复杂的技术规则，需要专业的知识背景及持续不断的精力投入。监管队伍特别是基层监管人员明显不足，缺少具备专业技术背景的检查人员，影响了食品监管工作的有效开展，食品安全监管形势十分严峻[2]。加快构建新型有效的食品生产监管体系机制，建立具有“职业、专业、敬业”特点的职业化检查员队伍，提高职业检查水平，培养一批适应新形势、新要求的食品安全职业检查员迫在眉睫。

1 食品生产监管基本情况

1.1 当前监管形势

随着社会的不断发展，消费者对食品的偏好和口味不断变化，对健康和多样性的优质食品需求增加，推动了食品制造业的创新发展，食品生产者利用现代食品技术、新食材等提升自身竞争力，生产现代化食品，不再局限于传统食品的制造。现代食品技术的不断更新，新兴食品和食品添加剂的不断增加，使得当前食品监管任务成倍增长。目前全国食品生产企业16万余家，广西全区现有持证食品生产企业7 456家（除无特殊医学用途配方食品外，生产的食品类型涵盖了其余31个食品类别），已登记小作坊19 867家（除无保健食品、乳制品、罐头制品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品、特殊膳食食品和食品添加剂7类食品外，生产的食品类型涵盖了其余25个食品类别），食品生产企业数量多，呈现点多面广的特点，多数企业负责人文化水平不高，食品安全意识薄弱，存在主体责任落实不到位的问题[3]。

1.2 广西现有监管队伍现状及存在的问题

（1）年龄结构偏大。对比现有监管力量，食品监管机构改革组建市场监督管理局以来，现有的监管队伍人员组成复杂，且市场监管所多是由原工商部门的人员组成，监管人员年龄结构偏大。

（2）职业性专业性不足。食品环节的监督检查种类多，检查的目的不同对于检查人员的要求也不同，需要投入大量的时间和精力去研究企业的工艺和相关标准法规。现有的基层监管队伍人员多数不具备食品及食品相关专业的技术背景，加上基层监管所的轮岗制度和持续高强度的工作压力，基层监管人员的流动性较大，不能保证监管的职业性和专业性，存在一定程度上的监管风险。

2 食品生产企业主体责任落实情况

2.1 第三方体系认证审查情况

根据广西市场监督管理局食品生产处对桂林、玉林、北海等3个市的调研情况来看，发现食品安全管理体系认证证书的取得数与企业的生产总值存在对应正向关系，生产总值越高的企业，释放的活力就越足，申请第三方食品安全管理体系认证证书的积极性就高。反之，生产总值较低的企业，申请食品安全管理体系认证证书的意愿不足。

2.1.1 规模以上企业体系认证审查情况

2021年共调研了32家规模以上企业，根据调研情况了解到这32家规模以上企业每年都有开展相关的体系认证审查，共104次。在一年半的时间内平均每家企业都能做到3.3次的体系认证审查，并从中发现不符合整改项数共114个，平均每个企业发现3.6个，但经过企业对不符合项问题的整改，都能通过每一次的体系认证审查，调研企业名单详见表1。

表1 规模以上企业调研名单及认证情况表

以皇氏集团华南乳品有限公司为例，从2020年1月至2021年7月期间，企业开展了14次体系认证审查（其中8次为第三方机构检查，6次为公司内部检查），共发现14项问题，企业均已及时完成整改。可以体现以下几点。①高度重视。规模以上企业的产品生产销售点多面广，一旦出现产品质量问题会对公司的形象造成巨大影响，进而引发连锁反应影响公司股价和销售量，因此企业高度重视食品安全问题。②认证频次高。企业平均每年开展7次各类体系认证审查，平均每次认证审查的时间在2 d左右。③项目较为全面。从国际通用的HACCP、GMP、ISO9001认证审查到国内供应商审查再到企业内部审查，审查的项目涵盖了生产过程控制、诚信体系、安全生产等全方位内容，审查过程也能发现问题并及时完成整改。

2.1.2 中小型企业体系认证审查情况

2021年共调研了24家中小型企业，根据调研情况了解到24家中小企业有部分开展过相关的体系认证审查，共27次，其中有6家企业至今未开展相关的体系认证审查。在一年半的时间内平均每家企业能做到1.1次的体系认证审查，并从中发现不符合整改项数共56个，平均每个开展过体系认证审查企业发现3.1个，但经过企业对不符合项问题的整改，都能通过每一次的体系认证审查。

结合本次调研情况及以往监管实践的经验，中小型企业较少开展体系认证审查，企业盈利收入主要用于拓展销路、广告营销、投入再生产等方面。归纳起来部分中小型企业未开展各类型体系认证审查主要有以下几方面原因。①企业管理者文化水平较低，不了解认证的意义用途。很大一部分中小企业管理者只有初中、高中文化水平，企业生产规模较小、高素质的质量管理人员少，企业对于落实食品安全主体责任和食品安全认证审查等内容缺乏重视，仍停留在维持企业生存运营的阶段。②市面上体系认证机构较多，不了解市场规则和认证途径。获得如ISO22000这类体系认证的平均费用在2万元左右，但是市场竞争激烈，不同认证机构的认证费用开价从8千至5万元不等，混乱的市场降低了中小企业管理者对于了解和开展相关认证的意愿。

2.2 企业自身食品安全制度体系运行情况

2.2.1 规模以上企业

（1）食品安全制度运行正常。规模以上的大型食品生产企业员工数量庞大，拥有相对高素质的质量管理人才，管理层重视食品安全问题，企业自身食品安全制度运行良好。规模以上的大型食品生产企业会根据认证要求，每年都会定期接受第三方对管理体系的认证审查，保证其管理体系运行的持续有效。同时企业也会按照管理体系的要求开展内部审核及管理评审，提升企业综合管理水平与产品质量。

（2）具备承担第三方认证检查的能力。规模以上的大型食品生产企业产值高，基本都具备承担第三方认证检查的能力。基于市场需要和部分购买方的要求，购买方也会组织第三方认证审查机构或其他机构对食品生产企业开展供应商二方检查。

2.2.2 中小型企业

（1）食品安全制度落实不到位。由于部分中小企业的生产规模较小，员工薪资低，导致高素质的质量管理和质量检验人员少，有的企业甚至没有专门的质量检验人员，有的企业经营者法制观念淡薄，缺乏食品卫生及安全方面的知识，在生产经营过程中，仅凭经验进行管理。进货查验制度未能严格执行、原料控制把关不严、设备布局和工艺流程不合理、过程管控不严格、标签标识不规范及产品检验检测制度落实不到位等问题，几乎是中小企业的“通病”[4]。部分中小型食品生产企业为规范和提高其食品安全管理水平，会自觉申请食品安全管理体系认证或其他管理体系认证，也有部分小型食品企业迫于市场的需要向认证机构提出食品安全管理体系认证等方面的认证需求。相对于未能自觉申请食品安全管理体系认证的企业，大部分的中小型食品生产企业从投产至今，因成本原因或其他的一些因素，仍未申请任何食品安全管理体系认证。

（2）承担第三方认证检查存在一定困难。中小型企业相较于规模以上食品生产企业盈利能力较弱，企业盈利收入主要用于拓展销路、广告营销、投入再生产等方面。如要承担平均2万元的初次认证费用加上每年平均1万元的后续监督审核和再认证费用，对于部分中小型企业来说存在一定的经济困难。

3 食品生产监管体系建设对策建议

3.1 扩大食品生产职业检查员队伍

为应对不断发展的食品工业，保障食品安全，需建立一支广泛的、拥有专业背景、专业素养和专业知识的食品生产职业检查员队伍。职业检查员队伍可由3部分人员组成。①职能部门人员，即市场监管部门执法人员。负责制定监管政策，构建食品检查制度体系，并组织开展各项监督检查。②社会公开招聘的食品职业检查员，负责承担各项监督检查。从广西市场监督管理局食品生产职业检查员队伍实践来看，目前在聘的9名职业检查员具备检查的职业性、专业性与敬业性特点，有力地提升了食品生产监管效能。③技术机构、大专院校、第三方认证机构以及大型食品生产企业等与食品有关的专业人员、教授、老师，以及食品生产许可核查员。由以上3部分人员可以构成食品生产职业检查员队伍，负责承担有关检查任务[5]。

3.2 落实检查资格资质认定

由自治区市场监督管理局出台食品生产职业检查员管理办法、职业资格报名条件、食品生产职业检查员考试教材等文件，对于通过全区食品生产职业检查员职业资格统一考试的人员发放食品生产职业检查员证，取得食品生产职业检查员证方可从事和开展食品企业检查相关工作，视工作开展的情况再进一步与人社部门协商建立食品生产职业检查员新职业。

3.3 出台食品生产企业体系检查规定

从落实企业食品安全主体责任的角度出发，构建一个新型有效的食品生产监管机制，从制度层面出台鼓励或者强制食品生产企业每年组织开展体系检查的规定。①明确体系检查的组织实施主体为食品生产企业。②明确体系检查目的，即督促企业依法建立食品安全管理体系并运行到位，促进企业落实食品安全主体责任。③明确体系检查方式。企业通过购买服务等方式，请具有体系检查能力的第三方机构具体实施。体系检查人员可以为第三方食品生产职业检查员队伍人员。④明确体系检查内容，主要包括生产许可条件保持情况、食品安全管理制度落实情况、不安全食品召回与处置等，体系检查人员可根据不同食品种类和企业特点适当调整检查内容。⑤明确体系检查频次，增加问题企业的检查次数，倒逼企业加强食品安全风险防控。

3.4 出台体系检查机构管理办法

为保障食品生产企业体系检查工作质量，进一步加强食品生产企业体系检查承检机构的管理，应结合广西实际，根据《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国食品安全法实施条例》《广西壮族自治区食品安全条例》等相关法律法规，制定体系检查机构管理办法。体系检查机构管理办法包括以下几个方面。

（1）总则。明确体系检查机构开展检查活动应当遵循诚信守法、客观独立、科学准确和公平公正的原则。

（2）体系检查机构工作要求。体系检查机构应具备并持续保持与所检查食品类别相适应的检查能力，遵守委托合同的约定，并严格按照体系检查要求开展相关工作。

（3）组织考核。自治区市场监督管理局抽调行业专家组成检查组或通过政府购买服务委托第三方机构对体系检查机构开展考核管理。不定期组织对体系检查机构技术能力、工作质量考核并予以通报。

（4）处理。自治区市场监督管理局在考核中发现体系检查机构、检查人员存在违法违规行为的，通报资质主管部门依法依规严肃处理。

（5）附则。体系检查机构考核管理所需费用纳入自治区市场监督管理局年度经费预算。

监管部门聘用的食品生产职业检查员可参与第三方体系检查机构的能力评估工作及食品企业体系检查情况抽查，确保体系检查工作有效有序开展。

3.5 转变基层日常监管模式

基层监管人员的日常监督检查从原来检查企业是否合法合规生产，转变为检查企业是否按照要求的频次开展体系检查，体系检查的人员、内容是否符合要求，体系检查发现的问题是否整改到位，企业是否落实食品安全主体责任。同时持续配合以往的飞行检查、监督抽检、风险监测等手段，完成对食品生产企业的全方位闭环管理。

4 预期效果

4.1 有效减轻基层负担

基层监管人员能从原先复杂繁重的日常监督检查中释放出来，从要求基层监管人员完成专业性较强的检查转变为要求基层监管人员核查企业是否按频次接受专业机构的检查，基层监管人员的检查时间和检查难度有效减少，更符合当前的基层监管实际。

4.2 提升问题发现率和专业性

食品生产职业检查员为持职业资格证上岗的专业人员，具备食品生产对口的专业学术背景，针对性和专业性更强，有充足的时间完成好体系检查。根据以往的实践经验，2017—2019年广西职业检查员对全区14个地市的食品生产企业开展职业检查，涉及肉制品、瓶（桶）装饮用水、乳制品、粮食加工品以及糕点等获证重点食品生产企业，共检查企业287家，发现问题5 551个，平均每次检查发现19.3个问题。根据系统数据统计，各地市监管部门对这些已开展职业检查的企业同期进行日常监督检查607次，仅发现问题824个，平均每次检查仅发现1.4个问题。对比日常监督检查和职业检查可以发现，平均每家企业发现问题个数由1.4个上升至19.3个，问题发现数量提升约14倍，风险隐患排查效能显著提高。

4.3 增强社会共治力量

设立食品生产职业检查员新职业能有效调动技术机构、大专院校、食品安全管理体系认证机构等与食品有关的社会力量，提升公众对于食品监管的参与度，进一步充实食品监管人员队伍，带动区域人口就业，增强社会共治力量。倒逼企业提升自身食品安全管理水平，将食品安全主体责任落到实处。

5 结语

设立食品生产职业检查员新职业并使其与食品生产环节监管工作有机结合，能有效推动社会共治进程。现有食品安全监管人员的组成结构单一，老龄化、非专业等问题可以通过新增并扩充食品生产职业检查员队伍这个手段来解决，同时也为市场监管领域注入新的血液[6]。加强职业化检查员队伍建设，符合市场监管改革与时俱进、革故鼎新的初心，推进食品安全职业检查也将是未来食品监管领域发展的必然趋势。