基于国土空间规划的永久基本农田空间分布特征与保护策略研究——以当阳市为例

李治 薛佳文 鲁长亮

(长江大学城市建设学院,湖北 荆州 434000)

1 研究背景

永久基本农田是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地[1]。新土地管理法在35条明确规定永久基本农田经依法划定后任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途[2]。在国土空间规划框架下，其重要内容之一就是保护永久基本农田，需要严格落实。永久基本农田的保护无论是对于国家的粮食安全还是社会的安宁都相当重要。中国是世界第二人口大国，人均耕地远低于世界人均标准。随着人民生活水平的逐渐提升以及社会经济的不断发展，人们对农产品的需求日益增加[3,4]。因此，永久基本农田的保护对我国来说意义非常重大。

永久基本农田的划定有众多专家和学者都对其进行了研究，划定方法也日益丰富，包括LESA体系[5]、TOPSIS算法[6]、K均值空间聚类法[7-11]、多因素综合评价和逐级修正相结合[8,12]、最小费用距离模型[13]、四象限法[14]、局部空间自相关[6,15]等方法均应用到了永久基本农田划定之中，其目的是科学合理地划定出数量较为合适、质量较高的永久基本农田。但是在现实情况中，划定基本农田存在很多纰漏，除被相关规划项目以及人为因素改变其用途之外，大量永久基本农田与建设用地和生态用地冲突严重，其实际面积远小于真实统计面积，亟需补救办法对症下药，这样才能保证我国粮食安全与社会稳定。

从永久基本农田保护出发，我国众多学者对永久基本农田的保护机制进行了诸多讨论与探索。如，冉曾红等[16]从永久基本农田的概念阐释与法制完善层面进行探索，刘冰[17]从对永久基本农田的保护目标出发提出相关保护对策，张航[18]从永久基本农田保护的制度层面出发并对其进行了完善研究，胡译丹[19]从永久基本农田保护体系层面出发进行了问题探讨与对策研究。本文从永久基本农田与“两区”冲突和地理分布位置层面出发，对永久基本农田的空间冲突成因进行剖析，并提出相关保护对策，以期为今后合理规划永久基本农田，推进耕地保护科学化、合理化提供有效借鉴。

2 研究区概况和数据来源

2.1 研究区概况

当阳市位于湖北省中西部，东接荆州，西壤宜昌，北靠襄阳。地处E111°32′～112°04′、N30°30′～31°11′之间。其中丘陵岗地约占56%，平原地区约占29%，山地约占15%，地貌特点大致可概括为“六岗三平一分山”。境内最高处为峦峰主峰峦包，海拔为1083.8m，最低处为草埠湖镇开源洲，海拔37.4m，相对高差为1046.4m。市域东西最大横距77km，南北最大纵距103km，土地总面积3424km2。当阳市下辖3个街道办事处和7个镇，3个街道办事处分别为玉泉、玉阳、坝陵，7个镇分别为庙前镇、淯溪镇、河溶镇、王店镇、半月镇、草埠湖镇、两河镇，共有155个村和22个社区。2020年，地区生产总值4933500万元，第七次人口普查人数为43.05万人，城镇化率29.87%。人均耕地面积约0.10hm2/人。因当阳地势自东南向西北爬升，境内地貌类型复杂，主要是丘陵岗地，山地和平原也有分布，属于山地向平原过渡的地带，可更加全面分析永久基本农田地理分布情况，故选择该区作为本文研究区域。

2.2 数据来源与预处理

本文用到的主要数据包括第三次全国国土调查主要数据成果、当阳市生态红线与永久基本农田划定范围和DEM。其中，三调数据成果用于提取划分“两区”空间，即建设空间与生态空间。以上数据均由当阳市庙前镇国土资源局提供；永久基本农田保护红线、生态保护红线数据分别来自《当阳市土地利用总体规划》和《当阳市生态保护红线区划》中划定的永久基本农田区和生态保护红线；DEM数据通过地理空间数据云平台(http://www.Gscloud.cn)下载，用以提取耕地坡度。

数据预处理是指将相关数据格式和坐标进行统一，其中数据格式使用ArcGIS格式数据，坐标系统则采用国家2000大地坐标系。通过ArcGIS10.2软件，对各类数据进行空间叠加和转换分析，提取冲突重叠图斑与坡度数据。

3 研究内容与研究方法

3.1 研究内容

从永久基本农田与建设空间、生态空间和生态保护红线的冲突情况以及其地理分布情况对当阳市现状永久基本农田进行现状分析。结合分析结果得出现状永久基本农田划定和保护存在的问题，并秉持应保尽保的原则，从政策到实施层面对永久基本农田的保护提出对策与管控措施。

3.2 研究方法

本文主要采用对比分析、统计分析及基于ArcGIS的数据叠加分析等方法，对当阳市2020年永久基本农田划定情况与2020年“三调”数据和生态红线的叠加成果进行分析。

4 永久基本农田空间分布特征

4.1 永久基本农田与“一线两区”冲突情况

永久基本农田与“一线两区”冲突情况是指永久基本农田与生态保护红线、建设用地和生态用地的冲突情况。

图1 永久基本农田与生态保护红线冲突图

图2 永久基本农田与建设用地冲突图

图3 永久基本农田与生态用地冲突图

4.1.1 将永久基本农田与生态保护红线图斑叠加后冲突面积较多

根据永久基本农田与生态保护红线冲突图，见图1，可看出在当阳市北部、西北部、西南部有较大冲突，部分具有重要水源涵养的生态湿地和具有水土保持的重要生态功能区域被划入永久基本农田，如北部林区、西南巩河区域、东部漳河区域等。相比之下这些区域的生态功能更为前置与重要，虽然具有一定的农业生产功能，但达不到永久基本农田的相关要求，有些甚至成为地方政府完成永久基本农田指标的“成果”或某些技术公司完成工作量的“产物”。除此之外，生态保护红线的划定也较为粗放，合理性存在不足。不同于永久基本农田精确到斑块的划定方式，生态保护红线的划定以线控为主，容易将生态功能区周围不是生态功能区的区域整个划入生态保护红线范围内。两者叠加，导致冲突情况明显，当阳市永久基本农田与生态保护红线的图斑重叠面积达到了429.83hm2。占当阳市永久基本农田的0.63%，生态保护红线的2.19%。

4.1.2 永久基本农田与建设用地和生态用地的图斑重叠情况极其显著

不同于与生态保护红线冲突的是其分布广泛，遍布整个区域。根据永久基本农田与建设用地冲突图,见图2，可看出永久基本农田与建设用地的冲突主要体现在永久基本农田与农村宅基地和道路用地的冲突，分别达到了479.22hm2和983.22hm2。永久基本农田与建设用地的冲突面积达到了1558.13hm2，占永久基本农田图斑的2.28%，占建设用地图斑的8.35%。根据永久基本农田与生态用地冲突图,见图3，可看出永久基本农田与生态空间的冲突主要体现在与林地的冲突方面，达到了3601.52hm2。永久基本农田与生态空间的冲突面积达到了5763.40hm2，占永久基本农田的8.44%，生态用地的5.76%。永久基本农田与“两区”冲突面积如此之大，其原因有2点，建设用地与生态用地数据来源于三调，三调数据中用地类别与实际用地属性存在很大偏差，三调数据未经一一核实；永久基本农田划定时，未准确对照土地实际情况以及专业技术人员未认真对待，导致众多农村宅基地与道路用地被划入永久基本农田，致使永久基本农田实际面积远小于划定面积，这给我国粮食安全带来了巨大挑战。

4.2 永久基本农田地理分布情况

永久基本农田其地类为旱地、水浇地、水田，这3种地类基本分布于山地和平原之中。本文研究区域集结了这2种地形，可更加便利的研究永久基本农田的地理分布情况。通过地理空间数据云获取DEM数据在ArcGIS 10.2软件中生成坡度坡向图，再与永久基本农田图斑进行叠加得到永久基本农田地理分布情况图，如图4所示。从图中可看出永久基本农田大部分位于坡度较小的平原区域，其中以水浇地和水田为主，少部分位于山地区域，其中以旱地为主。

图4 永久基本农田地理分布情况图

5 永久基本农田保护策略

通过对当阳市永久基本农田空间分布特征的研究，发现永久基本农田在实际划定和保护中存在较多问题，现就以上问题对其提出保护建议与管控措施。

5.1 建立永久基本农田奖惩制度

建立和完善永久基本农田奖惩制度，对相关单位和个体进行建设和管护永久基本农田的进行相关奖励措施，包括荣誉和补贴等，调动群众对永久基本农田建设和保护的积极性[20]。做到“自上而下”的奖励政策，“自下而上”的永久基本农田保护意识。落实激励制度，相关部门牵头，理顺激励的相关流程，确保永久基本农田保护任务得以顺利展开，消除潜在阻力，确保各项工作能够顺利开展。

5.2 提升专业人员责任意识，建立法律制度

作为一名专业技术人员来说，首先要有的就是专业素养和责任意识。永久基本农田与建设用地和生态用地冲突面积显著的一个最重要原因就是永久基本农田划定时存在错划，其中很多农村宅基地和道路用地以及山林被划入永久基本农田，造成永久基本农田实际面积远小于划定面积。在此可效仿建筑师终身责任制，给每一名规划技术人员上一道“颈箍咒”，随即某些地方政府为了完成任务交“成果”和某些公司交“工作产物”现象便可杜绝。

5.3 有序调减永久基本农田，推进生态退耕

就永久基本农田“侵占”生态保护红线现象，可合理有序地进行生态退耕政策，保证生态退耕地区“能够退，也能稳”。建立健全长期有效机制，在落实生态退耕政策的同时，要从区域经济发展和民生保障服务角度出发，组织开展生态退耕政策，结合各地实际情况，踊跃探索产业发展的新思路，制定产业发展的新策略，构建产业发展的新模式。通过产业转型，提升经济发展水平，增加农民收入，为生态退耕工作稳步开展提供经济支撑，防止生态退耕区域出现复垦等状况。

5.4 核实生态红线边界，提升管理水平

原先生态保护红线的划定过于粗放，以致于部分生态保护红线周边区域的永久基本农田被划入生态保护红线。对此生态红线应做到分级管控，并在“一张图”上进行核实。分级管控即实行国家级、省级生态保护红线管控，前者为刚性管控，不可碰也不可动；后者为弹性管控，在价值抉择后可碰可动。由于生态红线与永久基本农田是不同部门进行划定，都会受到政策指令的刚性要求，都会将自己的“利益”最大化，解决办法就只能在“一张图”上完成，各自在“退让”的基础上达到“满足”，提升各部门自身管理水平，切切实实落实生态保护红线。

5.5 优化用地审批，促进实现永久基本农田保护

任何单位和个人不得擅自占用永久基本农田或者改变其用途，除国家重点项目如交通、军事等国家型项目，须报国务院进行审批方可允许。一个地方要发展必须靠产业，产业引进就需要建设用地，故除上述项目之外，若有实体经济或新兴产业经济须引入时，可适当批准建设用地，并优化建设用地审批程序，提高审批效率，促进达成永久基本农田有效保护的目标。

5.6 严格执行占补平衡制度，有效划定永久基本农田储备区

各地政府要严格强化以补定占，先补后占的保护思路，严格执行永久基本农田占补平衡制度。依据当阳市基本农田的地理分布情况来看，平原地区补划区域已无存量，能够补划的应该是在山地区域，这同时就会产生占优补劣、占水田补旱地的情况，故须加大资金投入力度，以耕地数量和质量为出发点，进行高标准农田建设，有效划定永久基本农田储备区域。并制定永久基本农田补划核实制度，保证储备区符合相关标准。

6 结语

当阳市划定的永久基本农田面积为68257.35hm2，其与“一线两区”的冲突面积达到了7751.36hm2，占整个当阳市永久基本农田的11.35%，去掉冲突面积其实际面积仅为60523.99hm2。本文从永久基本农田与“一线两区”冲突情况及其地理分布情况分析永久基本农田实际面积远小于划定面积成因，并进一步给出了相关保护建议。永久基本农田保护是一项长期的工作，在国土空间规划建立的新形式下，对于其保护也会出现新的问题和挑战，对此需要充分结合国家相关政策，结合各地方实际，制定可行的方案，细化并完善永久基本农田从保护方式到补划程序以及后期监管等各环节的相关制度，切切实实保护好人民的饭碗，国家的基础。