从直接民主形式全民公投分析英国非理性脱欧决策

于文慧

摘 要：全民公投是直接民主形式，由选民直接投票对相关议题表达同意或反对的态度，根据选票结果进行多数决的制度，是民主国家体制的重要组成部分。2016年英国就是否退出欧盟进行了全民公投，结果同意脱欧以近百分之二的微弱优势胜出，引发了巨大争议及二次公投请愿。本文对脱欧决策的非理性判断进行了阐释，即公投以后英国经济表现日趋衰弱，英国对欧盟贸易依赖度持续加深，但是由于新的关税税率，贸易成本会大幅提升，受脱欧进程一再延期和英国经济表现不佳的影响，英国脱欧的经济风险和政治担忧大幅增加。由此本文找寻了决策的制度根源，并认为脱欧公投陷入了程序民主的陷阱，不是保障民主权利、听取人民意见的实质民主。

关键词：直接民主形式;全民公投;英国脱欧;非理性

中图分类号：F74 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.18.020

1 英国的脱欧决策

1.1 全民公投的背景与结果

2008年金融危机爆发后，英国内部的“疑欧”情绪日渐上涨。2010-2012年，30%的国会议员在英国是否参与欧洲一体化问题上的29次投票中投了反对票，因此，尽管反对一体化的呼声很高，但是在是否脱欧的问题上，选择不脱欧的议员人数有着压倒性的优势。但另一方面，对脱欧议题的频繁讨论与议会表决说明了英国政要在是否脱欧的问题上分歧严重。为了一次性解决分歧，坚定选择一条发展道路，不再因为是否退出欧盟摇摆不定，以及为保守党争取更多选票，2013年1月，英国前首相卡梅伦发表了“脱欧”演讲，允诺如果保守党在下一届大选中成功当选，将就英国是否继续留在欧盟举行全民公投，这一选举承诺成为脱欧公投的直接原因，体现了脱欧公投决定本身即不是基于对后果进行客观估计的结果，具有非理性的特点。为了实现承诺，2016年6月英国举行了脱欧公投，统计结果显示5189%的微弱比例通过了英国“脱欧”的决定。这一结果出乎了从政治人士到民众的大多数人的意料，同时，这一投票结果也没能让英国按照原先的设想统一意见，结束分歧，没有让保守党内部产生更加清晰的共同立场，反而导致英国国内更大规模的分歧和混乱，从领导人到民众都对公投结果表示了不满。2017年3月，英国向欧盟正式递交退出欧盟的申请，2018年11月达成与欧盟的脱欧协议，但协议在2019年在英国议会遭到拒绝，经历三次草案被拒，两次脱欧延期，2019年底脱欧协议终于通过，完成了艰难的脱欧历程。

1.2 什么是非理性决策以及判断英国脱欧公投是非理性的原因

非理性的决策是指决策者在难以作出抉择以及难以客观判断决策问题，或者可供选择的决策方案之间并没有明显的优劣差异时，要求决策者在短期内迅速做出反应，按照自己的本能、猜测等非理性的因素，或者是盲目听从权威的意见而进行决策的行为。对于全民公投的决策形式来说，每个人都是决策的主体，不可避免地受到非理性因素影响。而理性决策需要具备以下条件才能实现，如决策者必须获得全部而有效的信息;拥有与决策目标实现有关的所有决策办法;能够准确地对每一个决策结果可能的影响进行预测;对直接和间接参与决策的人群的价值偏好有准确把握;进行最优化的决策方案选择。

第一，公投首要的目的是用于解决党内的政治分歧问题，并非出于民愿，是领导阶级为了巩固统治所实行的程序民主而非实质民主，即决策目标与决策方案的符合程度低，不具备理性决策的条件;第二，脱欧使英国蒙受可预见的短期和长期的经济和政治信誉上的损失，对于大部分缺少政治素养以及经济素养的普通民众而言，预知政治收益和政治风险的能力不足，且自身判断容易受主观利益或者拥有相关知识和权威的人的影响，即决策者更多地按照非理性的因素进行投票;第三，公投结果赞成与非赞成选票数量差距过小，无论是哪一方获胜，都有一半人的诉求没有被满足，这一决策既没有最佳方案，也没有达成最令人满意的决策结果，前期缺乏对决策结果的预测以及缺乏对参与投票人群的偏好调查，是非理性决策的表现。

2 英国非理性脱欧决策背后的制度问题

2.1 直接民主形式与全民公投的制度缺陷

最早的民主就是直接民主形式，起源于雅典的民主制，直接民主形式赋予了选民直接民权，使拥有民权的公民遵循多数统治的原则直接参与到政治决策当中。直接民主的代表是直接选举、直接参与以及全民公决，这三种方式不代表直接民主的国家体制，只是直接民主的决策形式，是在具体问题上的制度安排和补充举措。直接民主体制的内在特性使其越来越不适用于发展的社会，尤其是现代社会，因为直接民主体现了零和博弈的内在逻辑，能够加剧社会的分裂于冲突，使少数人的立场、利益受到多数人的压制，形成“多数人的暴政”。同时，直接民主形式无法用于思考和解决复杂的政治问题，因为大多数的普通人对具体的政治问题有着信息获取不充分，理解不专业等局限，且直接民主程序要求全民对问题持有支持或反对的极端立场，选择性地忽视现实问题的复杂性，鼓励全民出于一时非理性的情绪进行决策，而不是出于理性的判断。因此，直接民主形式是脱欧非理性决策的制度根源。

英国脱欧公投就是带有直接民主形式的一次全民公决，在直接民权的吸引下得到了英国国民最广泛的参与，全国722%的人参加了脱欧公投的投票。全民公投在理论上能够反映并满足大多数人的需求，因为不通过代议制下的议员来传达，避免了国家重大政策的制定被少数人操纵的风险。同时，公投结果作为人民主权的直接表达方式，具有民主程序上的最高合法性和权威性。但是从脱欧议题的结果来看，高达一半人的利益诉求被代表，同时没有投票的人群的权益没有被纳入决策考虑的范围，因此在英国公投结果公布当天英国议会网站提出二次公投请愿，签名人数高达400万人，创下英国请愿署名人数新记录，这意味着选票中近四分之一的人意识到了公投结果的不合理，体现了公投决策纠错机制的不完善。英国外交部代表官方声明，英国首相和政府均已经明确，必须尊重此前公投的结果，以保护公投下民主的最高权威。因此公投继承了直接民主的弊端，让个人直接面对国家，不仅决策结果一刀切，決策过程也缺乏意见的整合以及正确信息的筛选，容易混淆正确判断，形成非理性的决策。

2.2 全民公投制度与非理性脱欧决策的因果分析

2.2.1 直接民主形式程序上的内在缺陷对公投结果的影响

全民公投虽然具有最高的民主程序合法性，但是其直接民主的形式不是实质上的人民做主，而是多数人做主。近一半人的利益诉求在一分为二的结果中被程序民主忽视。这样的切割实现了最简单的“多数决”，而没有体现更多的政治意义，与实质民主仍有差距。直接民主形式下的全民公投对公民的政治素养和政治参与能力都有很高的要求，如果政治素养和能力不足，发生误判的可能性将大大提升。并且从直接民主的过程和结果来看，并不是每一位公民都对现实政治问题抱有了解和关心的态度，但每一位公民都要为最终的投票结果买单。具体表现为，具有投票权的公民的独特性被绝对平等的投票权抹除，具备理性思考和决策能力的公民，具备政治头脑和远见的政治家在直接民主的形式下没能发挥引导作用，在全民公投的形式下化为同等效力的选票之一，增加了集体非理性选择的概率，损害集体利益。这一形式暗含了绝对平均主义，无视了个人能力和专长，决定了投票结果的非理性。

从现实中英国脱欧公投的过程和结果来看，直接民主直接体现了个体民主，但是个人总是容易强调个体发展需求而非国家发展的需求，例如赞成“脱欧”的人大部分是年纪较大的人，白人和享受福利的人，他们受教育的程度相对较低，不经常使用智能手机和互联网，健康状况不佳，生活满意度不高，因此“离开欧洲”的口号对他们来说有着身份地位提升方面的吸引力和可能性，例如福利的增长以及工作机会的增加，而事实上脱欧带来的投资、贸易萎缩，短期内会给英国带来经济上的压力和失业率的提升。同时，公投的主体是原子化的个人，他们自身知识具有局限性，作为“理性”个体，他们将脱欧公投与政府的政绩联系在一起，通过投票的方式表达自己的不满，以敦促政府发展经济，帮助改善个体生活，对具体的政治事件却鲜少关注。因此，全民公投很难保障个体理性地参与政治决策并做出正确的政治判断与政治决策。

2.2.2 民粹主义政党对非理性公投结果的影响

英国因为政要的选举承诺，选择以公投的形式来解决英国与欧盟之间的复杂关系问题，是脱欧非理性决策的开端，政治领袖从主观侥幸心理出发寄希望于将复杂政治问题简单化，给予了脱欧公投意外成功的机会。公投在西方民主社会当中并不少见，出于服从多数人利益的逻辑，容易沦为政治斗争的工具。由于公民从政治宣传中获取信息是西方社会的民主传统，这也成为脱欧公投期间，具有民粹主义色彩的英国第三大党——独立党突然崛起的原因。脱欧公投与英国民粹主义的发展密切相关。民粹主义造成了民眾投票的非理性主要表现在大众公投前的冲动情绪以及结果产生后请愿二次公投的行为。民粹主义政党排斥欧盟，对福利政策和接收外来移民有着强烈不满，为了提升政党地位实现政治目标，民粹主义政党利用脱欧公投事件，利用媒体的政治宣传夸大英国在欧盟中所受的制约与承担的负担，煽动民众情绪，强化自我意识。全民公投在一定意义上沦为了民粹主义政党参与政党竞争、赢取选票的工具。在民粹主义裹挟下，公民的非理性情绪直接对国家的良治产生了冲击，致使对现实情境的不满情绪通过脱欧公投的投票权来发泄。民粹主义思潮下民众很容易被误导，包含某些政党对民意的恶意利用情形下，英国公民的公投决策注定是非理性的。

2.2.3 脱欧对英国影响的不确定性对非理性公投结果的影响

脱欧对于英国影响力和政治经济地位的下降是不确定的，因此英国民众更愿意听从短期利益，即减少接收难民以及减少承担欧盟机构运行和欧盟整体经济下行的压力。同时，英国脱欧会失去欧洲统一市场的便利以及损伤国家信誉，但是高度的不确定性影响了脱欧决策，体现了非理性的影响因素之一即愿望思维，人们更愿意进行自己所希望的想象，而非依靠证据、理性以及现实情况。在2017到2018年的世界宏观经济状况报告中提出，随着脱欧，英国经济发展会因为未来宏观经济环境的不确定性遭受负面影响。尽管在英国政府离开欧洲后可以降低每年向欧盟缴纳的费用，也无须受到统一的法规约束并负担所有危机转嫁或共担的义务。但是长期来看，随着英国摆脱欧盟的一体化经济发展体系，失去欧盟单一市场准入资格，英国的经济能力持续疲软。实际上也是如此，在公投“脱欧”的结果产生后，英国国内经济水平持续出现下降态势，如英镑下跌。然而“留欧”派与“脱欧”派矛盾仍然激烈，“精英与平民”

的斗争不断：精英仍然认为留欧并支持欧洲一体化发展有益于国家进步，平民也坚持脱欧来缓解国内压力，民众态度的两极化是公投带来的必然结果，也是英国脱欧发展的不确定性导致非理性决策的表现。

3 对公投机制的反思

脱欧公投体现了决策目标下决策方案的不灵活性，缺乏理性决策的基础。同时，脱欧公投在程序上属于直接民主形式，忽略了选民在政治上的专业性差异，单纯追求程序上的民主，将国家的前途命运简单交给了“多数决”，也意味着交给了大多数对政治事件不甚关注的选民，个体非理性因素被进一步放大。公投的非理性脱欧决策始于决策方案的不可选择，进而由于直接民主形式的局限性，导致非理性因素主导了决策过程，表现在选民政治素养和信息获取不充分、民粹主义政党的政治引导等。直接民主形式赋予了选民直接民权，仍值得推行但需要根据现代社会的特点加以改良，以避免成为带有半数公民利益损伤性的程度民主。

公投机制的改善可以从几个方面进行：首先，全民公投实行加权投票制。对具有投票权的公民的选票依靠多重标准进行加权评估，例如对年龄、性别、受教育水平、收入水平、政治知识的丰富程度和政治参与度进行完整评估，增强选票计算的科学性。其次，增强对选民政治素养的训练。例如经常进行直接民主投票，培养国民政治参与意识和主人翁意识，通过普及政治知识提升公民的政治判断能力。最后，统一的信息公开和宣传，用于防止直接民主形式成为政党争权夺势的工具，防止民众被非理性的情绪和误判所主导，做出集体的错误决策。公投机制虽然存在直接民主形式所固有的问题，但是它仍然是代议制民主的一种补充，体现了现代社会最高限度的民主。代议制民主可以更加理性地产生国家的对内治理的良策和对外的理性决策，但是全民公投机制在涉及国家的重要变革时，将成为化解社会内部矛盾的良药，尽管英国脱欧决策由于方案选择等原因没有能够实现内部矛盾的化解。但是公投机制的改良和应用，将使许多涉及国家发展和治理的困境得到解决，为公民自发走出困境提供方法。

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