卷烟非法流通治理体系的构建研究

张吉斌 李鹏 任贺

摘 要：卷烟非法流通违背烟草专卖法律法规，扰乱卷烟市场秩序，损害广大零售户利益，给行业高质量发展带来压力。在国家烟草专卖局严格规范经营大背景下，各级烟草专卖行政主管部门严控严治，卷烟非法流通行为得到有效遏制，但受利益驱动、货源不均衡、打击力度不一等因素影响，卷烟非法流通案件仍时有发生。当前，构建适应行业发展的卷烟非法流通治理体系是迫在眉睫的问题。为此，围绕卷烟非法流通治理体系的构建，从治理现状分析，着力构建起三维九级的“事前防范”“事中管控”“事后追责”治理体系，并就如何搭建由“内”到“外”的治理构架提出相關建议。

关键词：非法流通;防控与治理;全过程监管;考核激励;责任追究

中图分类号：F27     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.17.027

1 研究背景

卷烟非法流通案件是卷烟异常流动的重要表现形式，是衡量卷烟规范经营的 “晴雨表”。一起卷烟非法流通案件往往只是冰山一角，不能仅单纯注重案件涉及码段卷烟的调查，还要全方位排查卷烟经营、专卖监管、企业管理等方面存在的问题。卷烟非法流通案件背后可能存在违法大户或者不法烟贩，也可能存在内部人员违规经营行为，需要深度挖掘与治理。随着烟草行业的发展，卷烟非法流通治理已成为各级烟草专卖局不可回避的问题，本文从如何构建由内到外的事前、事中、事后治理体系进行研究，着力搭建起一个完善的卷烟非法流通治理构架。

2 卷烟非法流通治理现状研究

2.1 卷烟非法流通案件倒查机制取得成效，但事后被动应对模式需要转变

对卷烟非法流通案件线索进行调查核实，分析问题根源、监督问题整改、落实责任追究，是烟草专卖行政主管部门的重要职责，是标本兼治推进卷烟规范经营的重要举措，是传导规范经营压力和责任的重要渠道。国家烟草专卖局反复强调，要对卷烟非法流通线索追根溯源，排查“主观故意、组织参与、内外勾结”不规范经营和大户“二次批发、左右价格、扰乱市场”等问题;要查清卷烟流通到外地的原因、运作过程以及是否存在内部人员参与等问题，严肃处理涉案人员，保持良好的企业内部政治生态和外部市场生态。但基于卷烟非法流通案件的倒查机制倾向于事后控制，核查工作较为被动。

2.2 卷烟非法流通治理不仅要联控，还要在联防和联治上下功夫

各级烟草专卖局（公司）深刻理解国家局关于“不规范行为‘根子在思想、问题在管理、形式在大户’”的论断内涵，站在从严治党的高度对待卷烟非法流通治理工作，坚持做到思想重视、认清形势、严控态势，实施了有效管控措施。但由于卷烟非法流通治理是一项系统工程，需要营销、专卖、内管、物流四线协同，树立“一盘棋”思想，要坚持源头货源调控、市场监管打击、内部规范管理、异常信息传递并重，只有变“单兵作战、各自为战”为“协同作战、联合作战”，才能合力下好卷烟非法流通治理这盘棋，最大限度地压缩不规范经营行为生存的土壤和空间。

2.3 考核问责侧重以问责倒逼责任落实，考核激励引导的措施仍需丰富

为落实规范经营责任，市局（公司）每年开展卷烟规范经营专项考核，各基层单位和机关相关职能部门采取有效措施，切实维护卷烟规范经营秩序，确保治理工作落到实处、取得成效。但现行专项考核指标侧重于对卷烟外流数量的考核，旨在通过扣罚考核实现规范压力的有效传导，督促履职尽责。在现行考核机制中，突出卷烟外流维度的考核机制导致的不平衡现象日益凸显，主要体现在：一是受卷烟销售体量、所处地域社会经济活跃程度、物流行业发展等因素影响，卷烟异常流动治理工作难度不同，单一考核外卷烟外流数量，出现基层单位扣罚不平衡的情况。二是提升卷烟非法流通治理水平需要通过违法大户治理、专卖市场打击、规范经营监管等多方面综合施治方能取得效果。现行卷烟规范经营专项考核中，未实现对影响治理成效各方面因素的综合评价。

3 卷烟非法流通治理体系构建的措施

3.1 构建起卷烟非法流通治理的“事前防范”体系

3.1.1 建立健全警示教育和法制宣传的“双引导”机制

一是抓好内部职工规范经营常态化警示教育，树牢“以规范促经营、以规范促发展”理念，严守“底线”，不越“红线”。二是丰富规范经营宣贯形式，及时向卷烟零售户宣传烟草专卖法律法规和烟草行业有关规范经营政策，帮零售户算好“规范经营账”，提升守法意识，引导零售户坚定经营信心、珍惜卷烟货源，促进卷烟市场自发规范。

3.1.2 建立健全系统预警和信息预测的“双防控”体系

一是前移监管关口，利用内管系统预警排查功能，对卷烟经营数据分析，及时发现异常订单、异常客户，实现精准监管。二是借助信息化手段，上游信息快速下达一线人员，下游建议及时上传相关管理人员，实现有价信息高效传递，在规范经营形势预测预警、问题研判、管理决策时做到心中有“数”、手中有“术”。

3.1.3 建立健全风险管控和隐患排查的“双预防”机制

一是加强规范经营风险点排查防控，形成防控清单，实行三级风险标识，有针对性地实施监督预防。二是围绕规范卷烟经营重点环节进行隐患排查，检视、剖析岗位风险点和薄弱环节，加强风险管理，把各类风险控制在萌芽状态，解决在基层一线，防范化解不规范经营及卷烟非法流通隐患。

3.2 构建起卷烟非法流通治理的“事中管控”体系

3.2.1 建立健全“全过程”监督与“闭环式”监督的“双监管”机制

一是将贯彻落实国家局工作指引与完善卷烟规范经营防控机制相结合，落实卷烟经营“八大环节”的全过程监管，推进内部监管的各项制度更具完整性、系统性和可操作性。二是采取网上查阅、随机抽查、定期检查的方式精准监管，积极查找不规范经营线索，打造“发现问题-报告问题-反馈问题-督导整改”的监督闭环。

3.2.2 建立健全目标客户监控和重点领域监控的“双监控”机制

一是将日常监管发现的异常信息与目标客户销售、库存等数据匹配，梳理分析重点监控户、异常关注户、一般经营户，分类分层监控，提高监控针对性。二是聚焦物流寄递、客运站点、批发市场、铁路高速等重点领域，强化预防预判、监督监管、侦查侦办，确保所属辖区卷烟非法流通案件有效查处。

3.2.3 建立健全多部门协作和多层级协作的“双协作”机制

一是坚持“内管抓监控、营销抓调控、专卖抓管控”三管齐下，加强专、销、物、内各部门信息沟通和工作协作，通过联席会议共商、信息定期共享、案件线索共研、异常流动共控，合力维护烟草市场秩序稳定。二是形成跨省、跨区域的多层级联合防控协作机制，织密治理卷烟非法流通的“天罗地网”。

3.2.4 建立健全定期检查和专项检查的“双检查”机制

一是严格落实卷烟经营监管要求，从货源投放、订单采集、货款结算等关键环节入手，开展定期检查，及时发现异常线索，从源头防范卷烟异常流通。二是针对违法大户治理、市场串码（毁码）治理、许可证件清理等重点工作，开展专项检查，对发现的问题不查清不放过，责任不落实不放过，整改不彻底不放过，推动卷烟经营更加规范。

3.3 构建起卷烟非法流通治理的“事后追责”体系

3.3.1 建立健全一案双查和追责问责的“双追究”机制

一是坚持“一案双查”，从商流、物流、资金流、信息流入手，查处违法商户和不法烟贩，坚持刀刃向内，对内部人员主观故意、组织参与、内外勾结等不规范经营行为“零容忍”。二是织紧责任防线，以责任倒追、严肃问责为支撑，把责任细化到具体部门、岗位，以坚决的态度、严厉的措施、严肃的问责，倒逼规范经营落实。

3.3.2 建立健全考核问责和容错纠错激励的“双导向”机制

一是将卷烟非法流通治理成效与工作业绩指标相挂钩，发挥目标管理和指标评价的引领作用，完善考评体系，科学评价治理过程和治理成效，构建奖罚分明的考核机制。二是拓展考核激励广度，纳入工作容错纠错机制，对调查核实清楚并依法依规采取治理措施的卷烟外流案件，予以核减激励，促使基层单位变被动核查为主动作为。

4 卷烟非法流通治理体系构建的建议

（1）“内”训“外”宣，完善教育宣贯机制建设，筑牢卷烟非法流通治理体系的思想根基。

强化教育培训和政策宣贯，增强规范经营“约束力”。对“内”，通过专题培训、警示教育、案例通报等方式，引导全员牢固树立规范经营“生命线”意识，事事讲规范、保规范。对“外”，充分利用零售户培训、工商零销党小组、诚信互助小组等平台开展“线上+线下”的守法经营宣传，讲解烟草专卖法律法规，通报典型案件，拉紧规范经营“警戒线”，引导客户自觉抵制各类不规范经营行为。

（2）“内”考“外”核，完善激励考评机制建设，夯实卷烟非法流通治理体系的保障基础。

形成系统的积分制激励考核细则，发挥考核评价“引导力”。对“内”，由单纯的结果量化考核转向对实现结果的过程考核，将影响治理成效的各方面因素细化为具体指标，逐项量化评分，科学设定考核内容，构建能推广、更实用、促成长的积分制激励考核评价体系。对“外”，在案件倒查中，增设容错纠错机制，责任单位调查核实清楚外流案件中存在违法大户、不法烟贩、内部违规问题情况并依法依规处理的，采取核减措施予以激励，推动基层单位从不愿核查、被动核查向我要核查、主动核查转变。

（3）“内”协“外”联，完善互联互通机制建设，凝聚卷烟非法流通治理体系的管控合力。

发挥联合治理优势，提升协同“战斗力”。“内”部，内管部门主动加强与相关部门的沟通协作，为卷烟非法流通治理创造联动效应，形成管控合力。建立基层服务站“四员”联动、信息共享、责任共担、共奖共罚机制，实现监管触角向一线的延伸。“外”部，建立省域与周边市局之间，市域边界县级局之间，内部“四员”与外部信息员之间的多层级多维度协作机制，加强信息搜集反馈和互联互通。

（4）“内”管“外”打，完善联防联治机制建设，打造卷烟非法流通治理体系的战斗堡垒。

加强对“风险点”“危险源”的监控，强化监管“牵引力”。“内”部，健全“四函”告知、问题清单和定期报告制度，对卷烟经营实行全方位全过程闭环管控。落实“灰名单”客户动态分类、分级监管制度，关注卷烟销售动向及库存变化，灵活机动部署阶段性专项整治行动，严厉打击非法收购倒卖经营串码（毁码）卷烟行为。“外”部，突出专卖市场监管主体责任，加强与公安、市場监管、铁路、邮政等部门的执法协作，联防联控联治，着力打击物流、快递和运输环节的真烟非法流通行为，斩断非法流通渠道。

5 结语

为全力维护国家利益和市场公平交易秩序，要着力构建适应新形势的卷烟非法流通治理体系，形成多维度、多层级的联防、联控、联治综合治理新格局，营造规范有序的卷烟市场环境，提升卷烟零售户经营信心，增强卷烟零售户获得感、安全感、幸福感，将烟草专卖制度优势转化为治理效能，为行业高质量发展保驾护航。

参考文献

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