北约的“重振期票”

曹然

6月29日，北约峰会的一场晚宴在西班牙马德里普拉多博物馆举行，期间出席宴会者合影。图/澎湃影像

宣布在北约马德里峰会上取得“历史性”成果后，美国总统拜登于6月30日结束了今年2月乌克兰危机升级以来的第二次欧洲之行。虽然战事在他访欧的一周间朝着不利于基辅的方向发展，但拜登在回国前的记者会上难掩兴奋。他炫耀称，大西洋两岸的领导人们见到他，都在说“感谢你领导美国”。

过去五年因前总统特朗普“撤出”而备受打击、被法国总统马克龙诊断为“脑死亡”的北约，似乎已重振活力，并找到了新的“共同目标”：时隔12年再度更新、确定北约未来优先事项的“战略构想”文件，放弃了和俄罗斯成为“真正战略伙伴”的计划，转而用激烈的言辞攻击俄军在乌克兰的“特别军事行动”，并首次将中国列入“系统性挑战”。

更重要的是，在马德里峰会上，西方世界首次达成共识：乌克兰的战火已经“从根本上改变了全球战略环境”。北约峰会在马德里召开的同时，俄罗斯总统普京访问土库曼斯坦并出席了里海峰会。他在会上说，俄罗斯给了北约“一个团结所有盟友的机会”，但北约的新“成果”显示出，这个军事同盟是“冷战的遗迹”，也是美国的“卫星”。

有北约官员对媒体披露，当北约秘书长斯托尔滕贝格宣布“冷战以来最大的防御改革”，将战备部队兵力扩张七倍、达到30万人时，多数防长对于30万人将如何摊派一无所知，也不知道自己的外国同事们是否已经向秘书长和华盛顿作出了承诺。

在一些美国媒体的评论中，这是“混乱”的开始。斯托尔滕贝格接着宣布了防务分担的新“共识”，称北约各成员国将国内生产总值（GDP）的2%用于国防，在未来“将是一个下限，而非上限”。然而北约30个成员国中，目前只有9个达到该标准。东道主西班牙随后表示，将“争取”先实现2%的目标，不过要等到2029年。

马德里峰会的一系列“成果”显得仓促而难以实现，并不令人意外。北约新战略构想从2021年6月的布鲁塞尔峰会开始拟订，今年2月因乌克兰危机升级被迫修订。在这段被斯托尔滕贝格形容为“极其危险又剧烈变化”的时期，马德里峰会的具体议程直到6月底的G7峰会上仍在调整。

一个值得注意的细节是，新战略构想虽然提及中国，和12年前的上一版战略构想相比是“重大更新”，但其对华政策的具体表述和2021年布鲁塞尔峰会并无区别，对外界预测可能成立的“中国委员会”等具体措施只字未提。“显然，聚焦于‘欧洲热战’的各国还未来得及在对华问题上达成什么新的共识。”芬兰资深政治学家、于韦斯屈莱大学荣休教授科尔霍宁对《中国新闻周刊》说。

欧洲外交关系委员会分析师古斯塔夫·格雷塞尔则指出，在确定俄罗斯为“共同敌人”的大背景下，峰会以一系列看起来遥不可及的“期票”而非更“落地”的行动回应乌克兰局势和欧洲安全问题，反映出欧洲各国面对大变局的政策偏好依然是倾向通过经济、政治手段而非军事手段解决问题。

在对乌进行军事援助这一“首要任务”上，马德里峰会前，乌克兰总统顾问波多利亚克曾向北约列出非常具体的军事需求清单，包括1000 门大口径榴弹炮和2500 辆坦克及装甲车。然而，除美国、英国、加拿大等少数国家在峰会期间宣布新增对乌援助，北约成员们在如何“实质支持”乌克兰的问题上并无进展。“全面援助计划”并无新意，也不包含升级“石油限价”等关键制裁措施。英国《卫报》讽刺道：“套用泽连斯基的话说，他不需要什么新战略构想——他需要弹药。”

美国总统拜登试图说服盟友采取更激进的手段，但美国国家情报局长海恩斯透露，各方的共识是战争将“持续很长时间”。在此背景下，美国等少數北约成员追求“争取决定性的战场胜利”，一些欧洲主要国家则主张“在国内经济受到影响的情况下，应更加谨慎”。

在难以就支持乌克兰达成共识的情况下，马德里峰会将重点放在了集体防御问题上。科尔霍宁指出，峰会开出的一系列“期票”，实质上都是为解决“北约空心化”的顽疾。在此之前，冷战结束以来的每次北约东扩都导致“北约实现集体防御的可能性降低”。

一方面，新增北约成员并未增强联盟的军事实力，反而因更接近俄罗斯而使北约面临更大的集体防御难题。本次峰会上，英国国防部长华莱士坦言，虽然北约的“快速反应”时间是15天，但如果俄罗斯真的和波罗的海三国爆发武装冲突，北约需要60天才能将装甲力量投送到战场。

另一方面，北约主要成员对“边缘成员”的保护意愿也令人怀疑。今年6月，当立陶宛与白俄罗斯的边境形势因立陶宛当局“封锁”俄罗斯飞地加里宁格勒而骤然紧张后，北约并未迅速决策向立陶宛增兵。一些美方分析人士甚至指出“如俄军想打通到加里宁格勒的生命线，北约不必和莫斯科爆发全面战争”。

随着芬兰即将加入北约，同盟对俄边境线增加到1300公里，斯托尔滕贝格希望向莫斯科证明北约“能保护每一寸土地”。在新构想中，北约战备力量增加到30万人，一线快速反应能力由“15天内部署4万人”改革为“10天内部署10万人”。此外，北约还将预先分配好特定的“保卫对象”并进行针对性演习，预先在临近俄罗斯的国家部署军事装备，以进一步提高部署效率，

但是，这些改革将如何落地？有北约官员表示，将宏大的计划分配给各国，最快到2023年中期能完成。如何进行这些大规模部署，需要各方明确界定对潜在“袭击迹象和安全警告”的评估标准，但目前这依然是个争论不休的问题。

和拜登推动对乌克兰援助时面临的处境相似：除立陶宛和波兰领导人欢迎增兵外，更多的领导人则并不相信俄罗斯真的可能袭击北约领土。同处波罗的海的爱沙尼亚总理卡拉斯表示：“我们不能不期待普京会带来一些‘惊喜’，但我怀疑他真的会直接发起攻击。”

与莫斯科之间的“战略稳定”是北约面临的第三重难题。虽然白宫国家安全委员会發言人约翰· 科比宣称“没必要就新的军事部署和莫斯科沟通”，但五角大楼仍在小心翼翼地遵守和俄罗斯达成的“不在东欧永久驻扎作战部队”的协议，强调所谓新设“永久基地”仅适用于“总部单位”而非作战部队，而美军向罗马尼亚及波罗的海地区新增兵力则以轮换而非常驻的名义部署。

英国皇家联合军种研究所研究员乔纳森·埃亚尔指出，当北约试图重新开始“冷战任务”时，才意识到2020 年代的欧洲已经“与二战后的情况截然不同”。长期处于和平发展状态的欧洲主要国家无法逾越经济、民生等优先事项“和军事承诺之间的鸿沟”。此外，经历过“特朗普对盟友的背叛”后，欧洲仍然无法信任美国政府的长期防卫承诺。

“一旦莫斯科暗示它希望和乌克兰停火，北约内部的所有这些不同意见就会公开化。”乔纳森·埃亚尔说。

7月5日，随着瑞典、芬兰签署加入北约议定书，两国距离正式“入伙”仅剩下“全体成员国各自通过议会流程”的最后一步。一心想推动“欧洲战略自主”的欧盟委员会主席冯德莱恩预言，新成员加入将使得北约“更加欧洲化”。但科尔霍宁指出，从北约马德里峰会的新动向看，“欧洲化”在继续倒退，美国对欧洲安全秩序的主导在持续加强。

自冷战结束以来，欧洲主要国家一直试图通过欧盟的防务协作机制以及北约内部的改革，推动欧洲安全秩序的决策中心从华盛顿回归欧洲大陆。乌克兰危机升级前，在法国总统马克龙的长期愿景中，一个由西欧国家和俄罗斯共同构建的新欧洲安全秩序，将成为欧洲长期稳定、繁荣的保障;而“欧洲战略自主”及北约决策的“欧洲化”，则是第一步。

但是，拉脱维亚大学研究员戴斯·奥佐尔斯指出，自英国脱欧后，欧盟失去其最强大的军事力量之一，而欧盟现有安全和防务倡议虽多，却“没有多少国家参与所有相关倡议”。因而，乌克兰危机后，美国主导下的北约成为“唯一能够为欧洲多数国家提供集体防御的机制”，一切“欧洲自主”的努力都回到了原点。

在此背景下，马德里峰会进一步削弱了北约和欧盟的防务合作。一个细节是，2016年确定的北约-欧盟七大合作领域之一的“海上安全”没有出现在新发布的战略构想中。同时，美国海军将向西班牙基地增派两艘驱逐舰，加入北约的海上联合行动。美国智库战略与国际研究中心（CSIS）指出，华盛顿担心欧盟在国防方面发挥更大的作用，新战略构想因而在最后强调，“避免不必要的重复”是北约和欧盟“共同努力的关键”。

此外，由于本次峰会进一步推动北约成员增加防务开支，目前欧洲各国已承诺增加约2000亿美元的“额外国防开支”。虽然法国政府人士警告称这“绝不能转化为美国军火商的财富”，但科尔霍宁指出，在北约统一架构下，购买美制武器是迅速提高欧洲各国防御能力的捷径，即使这意味着对欧洲国防工业发展“釜底抽薪”。

那么，瑞典、芬兰加入北约，能否成为马德里峰会后北约“欧洲化”的唯一进展？欧美媒体多指出，虽然两国是通过签署备忘录、承诺不支持库尔德工人党所属武装，换取了北约成员土耳其不再阻挠入约程序，但土耳其政府的转变与“美国承诺提供增强型F-16 战斗机”的关系更密切。

瑞典外交部长政策顾问马茨·恩斯特罗姆指出，瑞典、芬兰虽然在对俄立场上更偏中立、温和，但对欧洲战略自主并无兴趣。瑞典执政党还确认将继续坚持“核裁军”立场，因而两国未来既不是美国的铁杆盟友，但也很难和法国总统马克龙、德国总理朔尔茨等组成统一战线。

大西洋的另一边，拜登政府也在担忧美国能否在马德里峰会后继续加强对北约的主导权。拜登的压力主要来自国内。国会共和党人已经重拾前总统特朗普的观点，将拜登政府对北约和乌克兰的“过度投入”视为“欺骗美国纳税人的谎言”。

美国媒体指出，考虑到自2014年到2022年2月间美国政府对乌军事援助总价值仅为60多亿美元，算上2022年2月以来陆续增加的金额也仅达130亿美元;因而，国会5月通过的400亿美元对乌克兰安全援助“一揽子计划”已经到达“极限”。但是，马德里峰会后，不仅美军在欧轮换驻军扩增20%，达10万之众，华盛顿还需领衔承担总额超5000亿美元的“乌克兰战后重建”计划。在国内经济不景气的背景下，白宫团队担忧过高的预算案将影响中期选举的结果。

对拜登的另一项指责是：他过于专注欧洲安全事务，影响了美国长期战略向亚太地区转向。在国际战略研究所 （IISS） 研究员梅亚·诺文斯看来，三年来华盛顿主导的有关北约对华政策的讨论并无明显成效：北约既没有成立专门机构，也没有确定“在印太地区寻找哪些伙伴”。

峰会上，拜登做出了一些“单方面”的努力：首次参加北约峰会的澳大利亚、日本、新西兰和韩国领导人通过指责中国或呼吁北京“谴责俄罗斯侵略”表达了和华盛顿相近的立场。但与此同时，北约盟国仍就对华政策展开激烈辩论。西班牙和法国高级外交官们透露，欧洲主要国家的底线是：中国是“挑战”而非“威胁”。

一些分析认为，美国在亚太地区放弃建设“印太北约”，选择在不同的领域和国家间设置不同的多边机制，是一种“微型多边主义”的思路，从而分化出一个个“歧视性的小集团”，多元化地维护美国利益。

澳大利亚新南威尔士大学国际关系荣休教授赛耶对《中国新闻周刊》指出，拜登试图同时在欧洲和印太地区采取战略威慑手段对抗中国和俄罗斯，对美国自身的长期利益其实非常不利，因为这将引发全球性军备竞赛，最终拖垮美国及世界经济。